Справа № 420/5163/20
23 лютого 2021 року Одеський окружний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Левчук О.А.
за участі секретаря Лементовського О.В.
розглянувши у відкритому підготовчому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за позовом Першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави до Одеської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Одеська загальноосвітня школа № 105 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області про визнання протиправною бездіяльність, зобов'язання вчинити певні дії,-
В провадженні Одеського окружного адміністративного суду знаходиться справа за позовом Першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави до Одеської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Одеська загальноосвітня школа № 105 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області про визнання протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Одеської загальноосвітньої школи № 105 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області, що зафіксовані в акті № 35 позапланової перевірки, проведеної в період з 27.02.2019 по 28.02.2019 співробітниками Приморського районного відділу у м. Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області; зобов'язання Одеської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Одеської загальноосвітньої школи № 105 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області, що зафіксовані в акті № 35 позапланової перевірки, проведеної в період з 27.02.2019 по 28.02.2019 співробітниками Приморського районного відділу у м. Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному дошкільному навчальному закладі.
Представником відповідача Одеської міської ради до суду надано клопотання про закриття провадження по справі, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. В обґрунтування клопотання представник відповідача вказує, що ч. 3 ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках - якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Разом з тим, всупереч наведеного, зазначаючи в позовній заяві про наявність органу до компетенції якого належить повноваження у сфері пожежної безпеки та вказуючи на те, що підставою для звернення до суду стала проведена Приморським відділом у м. Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області позапланова перевірка вимог пожежної безпеки, перший заступник керівника Одеської міської прокуратури № 3 не наділяє вказаного суб'єкта владних повноважень статусом позивача. При цьому, позивачем самостійно встановлено підстави здійснення представництва інтересів держави в особі ГУ ДСНС України в Одеській області та Одеської загальноосвітньої школи № 105 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області. Тобто, у даній справі перший заступник керівника Одеської міської прокуратури № 3 здійснює квазіпредставницьку функцію та не реалізує публічно-владні управлінські функції стосовно Одеської міської ради, оскільки предметом спору виступає питання, органом, уповноваженим на реалізацію якого є Одеська міська рада. Тобто спір є спором держави з державою, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Представник відповідача в підготовчому засіданні клопотання про закриття провадження підтримав, просив його задовольнити.
Представник позивача та третьої особи Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області проти задоволення клопотання заперечували.
Вивчивши матеріали справи, дослідивши та проаналізувавши надані докази, суд встановив наступне.
Відповідно до ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право. Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Згідно п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
Відповідно до ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» на прокуратуру покладаються такі функції, зокрема, представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.
Відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 99 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
В позовній заяві позивач вказує, що у зв'язку з тим, що у ГУ ДСНС України в Одеській області відсутні повноваження щодо вжиття заходів, спрямованих на усунення порушень протипожежної безпеки, а дошкільний навчальний заклад самостійно не в змозі вжити дієвих заходів до усунення зазначених порушень шляхом звернення власника (засновника), до суду, тому Одеською місцевою прокуратурою № 3 Одеської області самостійно встановлено підстави здійснення представництва інтересів держави в особі ГУ ДСНС України в Одеській області та Одеської загальноосвітньої школи № 105 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області. При цьому, неповнолітні знаходячи у закладі постійно перебувають в умовах реальної загрози життю та отримання травм чи шкоди своєму здоров'ю через невиконання та ігнорування посадовими особами відповідача вимог законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, перший заступник керівника Одеської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави звертається до суду з даним позовом.
Як вбачається з матеріалів справи, позивач звернувся до суду та просить суд визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Одеської загальноосвітньої школи № 105 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області, що зафіксовані в акті № 35 позапланової перевірки, проведеної в період з 27.02.2019 по 28.02.2019 співробітниками Приморського районного відділу у м. Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області; зобов'язати Одеську міську раду вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Одеської загальноосвітньої школи № 105 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області, що зафіксовані в акті № 35 позапланової перевірки, проведеної в період з 27.02.2019 по 28.02.2019 співробітниками Приморського районного відділу у м. Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному дошкільному навчальному закладі.
Тобто, предметом оскарження по даній справі є бездіяльність Одеської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Одеської загальноосвітньої школи № 105 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області, що зафіксовані в акті № 35 та зобов'язання Одеської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Одеської загальноосвітньої школи № 105 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області, що зафіксовані в акті № 35.
Таким чином, звернення Першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 3 до суду з даною позовною заявою має на меті спонукання Одеської міської ради усунути порушення протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані в акті перевірки № 35 від 28.02.2019 року, а не захист інтересів держави.
Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 1052 від 16.12.2015р., визначено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Згідно ч. 1, 2 ст. 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Цей орган реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
Відповідно до ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу (п. 1); складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень (п. 11); звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей (пункт 12); складення протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності та притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб і громадян, винних у порушенні законів та інших нормативно-правових актів у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту (п. 14); застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог законодавства з питань цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (п.18); розгляд відповідно до закону справ про адміністративні правопорушення, пов'язаних з порушенням установлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанням приписів та постанов центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, і накладення адміністративних стягнень (п. 19).
Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.
З вищевикладеного слідує, що доводи прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб'єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров'ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, є необґрунтованими.
При цьому, представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб'єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Вищевикладене свідчить про відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду як суб'єкта владних повноважень, так і прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов'язання власника суб'єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також вимог приписів уповноваженого органу.
Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах викладена Верховним Судом в постановах від 18.10.2019 року по справі № 320/1724/19, від 09.10.2019 року по справі № 0440/4892/18, від 04.10.2019 року по справі № 804/4728/18, від 30.07.2019 року по справі № 0440/6927/18, від 27.04.2020 року по справі № 826/10807/16, від 12.08.2020 року по справі № 820/1381/17.
Крім того, згідно даних Єдиного державного реєстру судових рішень заступником керівника Одеської місцевої прокуратури № 3 подавались до суду подібні позови, в яких відповідачем було визначену Одеську міську раду, які ухвалами суду були повернуті позивачу, відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України, оскільки відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи. Вказані ухвали суду набрали законної сили (справи № 420/7597/20, № 420/7598/20).
При цьому, суд не приймає до уваги посилання представника відповідача на постанову Верховного Суду від 30 вересня 2020 року по справі № 815/6347/17, як на підставу для закриття провадження по справі, оскільки у вказаній постанові надано правову оцінку спірним правовідносинам, які не є тотожними спірним правовідносинам по даній справі.
Відповідно до ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Згідно ст. 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами). Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов'язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).
Відповідно до ст. п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
За таких підстав, з урахуванням доводів представника відповідача, викладених в клопотанні від 09.11.2020 року (ЕП/20323/20), аналізу законодавства та судової практики, судом під час судового розгляду встановлено, що прокурор в даному випадку немає підстав для звернення з позовом, зазначаючи про звернення в інтересах держави, у зв'язку з чим підлягає застосуванню п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України, а тому адміністративний позов слід залишити без розгляду.
Керуючись ст. ст. 183, 238, 240, 242, 243, 248 КАС України, суд, -
Адміністративний позов Першого заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави до Одеської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Одеська загальноосвітня школа № 105 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області про визнання протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Одеської загальноосвітньої школи № 105 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області, що зафіксовані в акті № 35 позапланової перевірки, проведеної в період з 27.02.2019 по 28.02.2019 співробітниками Приморського районного відділу у м. Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області; зобов'язання Одеської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Одеської загальноосвітньої школи № 105 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради Одеської області, що зафіксовані в акті № 35 позапланової перевірки, проведеної в період з 27.02.2019 по 28.02.2019 співробітниками Приморського районного відділу у м. Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному дошкільному навчальному закладі, - залишити без розгляду.
Ухвалу може бути оскаржено в порядку та в строки встановлені ст. 295, 297 КАС України, з урахуванням особливостей, встановлених п. 15.5 Розділу VII Перехідних Положень КАС України.
Ухвала набирає законної сили в порядку передбаченому статтею 256 КАС України.
Повний текст ухвали складено та підписано 01 березня 2021 року.
Суддя О.А. Левчук