08 лютого 2021 р.Справа № 520/11030/2020
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Калиновського В.А.,
Суддів: Кононенко З.О. , Мінаєвої О.М. ,
за участю секретаря судового засідання Ковальчук А.С
представник позивача Ковбасенко І.В.
представник відповідача Биковченко Н.І.
представник позивача Вовк С.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Національної поліції в Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.10.2020 року, головуючий суддя І інстанції: Зоркіна Ю.В., майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022, повний текст складено 26.10.20 року по справі № 520/11030/2020
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Національної поліції в Харківській області
про визнання протиправним та скасування наказу,
Позивач, ОСОБА_1 , звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Харківській області, в якому просив суд: визнати протиправним та скасувати пункт 8 наказу Головного управління Національної поліції в Харківській області від 21.07.2020 № 499 в частині застосування відносно ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення - попередження про неповну службову відповідність.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 20.10.2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті рішення, норм матеріального та процесуального права, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі. Зазначив, що в ході розгляду справи владним суб'єктом були подані докази відповідності закону оскарженого рішення (діяння), а обсяг використаних доказів та обрані мотиви дозволяють визнати юридично правильними та фактично обгрунтованими ті підстави, які покладені адміністративним органом в основу оскарженого рішення, адже відсутність дієвого контролю за підлеглими по службі особами явно та очевидно утворює склад дисциплінарного проступку навіть за рахунок лише вимог п. 1 ч. 1 ст. 18, п. 2 ч. 1 ст. 18, п. 5 ч. 1 ст. 23 Закону України "Про Національну поліцію" безвідносно до будь-яких інших норм права.
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому він, наполягаючи на законності та обгрунтованості рішення суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.
В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представники позивача, наполягаючи на законності та обгрунтованості рішення суду першої інстанції, просили залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.
Представник відповідача, наполягаючи на порушенні судом першої інстанції, при прийнятті рішення, норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою в задоволенні позову відмовити, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення осіб, які прибули в судове засідання, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що позивач з 28.05.2013 проходив службу в органах внутрішніх справ, з 07.11.2015 службу в Національній поліції України, з 11.02.2020 р. - на посаді начальника сектору агентурно-оперативної роботи ВКП Київського ВП ГУНП в Харківській області.
За відомостями органу досудового розслідування у кримінальному провадженні від 08.04.2019р. №42019220750000075 перелічені поліцейські ВП ГУНП в Київському районі, які у позаробочий час згідно з режимом функціонування Київського ВП ГУ НП в Харківській області (окрім епізоду 27.03.2020р. о 17:50 год. та епізоду 13.05.2020р. о 16:10год.) у період 13.09.2019р. (тобто до настання події призначення заявника на посаду керівника підрозділу) - 07.07.2020р. скоїли низку діянь, котрі містили ознаки вчинення злочину, передбаченого ч.3 ст.268 Кримінального кодексу України за непритягнення громадян до кримінальної відповідальності на підставі ст. 309 Кримінального кодексу України.
08.07.2020р. ГУ НП в Харківській області видано наказ № 1344 про призначення службового розслідування.
Результати проведеного службового розслідування оформлені висновком Дисциплінарної комісії від 20.07.2020р. (т. 1 а.с.51-60).
У тексті висновку Дисциплінарною комісією викладені фактичні судження про незабезпечення заявником належного рівня службової дисципліни, котрий міг би унеможливити скоєння протиправних діянь підлеглими по службі поліцейськими, а також належного рівня правосвідомості, котрий міг би виключити скоєння протиправних діянь підлеглими по службі поліцейськими у сфері протидії корупції, які кваліфіковані Дисциплінарною комісією як порушення поліцейським вимог п.п. 6,7 п. 1, ст. 3 Дисциплінарного статуту Національної поліції України та вимог п. 1, 2, ч. 1 ст. 18 Закону України "Про Національну поліцію".
21.07.2020р. відповідачем із посиланням на висновок видано наказ № 499, п.8 якого на позивача накладено дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність.
Непогодившись із накладеним дисциплінарним стягненням, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що під час проведення службового розслідування відповідачем не доведено проявів протиправної бездіяльності позивача щодо виконання своїх службових обов'язків, а висновки перевірки базуються на суб'єктивних припущеннях уповноважених осіб відповідача.
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Спірні правовідносини врегульовані: Конституцією України; Законом України «Про Національну поліцію»; Законом України «Про Дисциплінарний статут Національної поліції України» та іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 2 Закону України «Про Національну поліцію» регламентовано, що завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах:
1) забезпечення публічної безпеки і порядку;
2) охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави;
3) протидії злочинності;
4) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.
Відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про Національну поліцію» у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону.
Частина перша статті 1 Дисциплінарного статуту Національної поліції України визначає поняття «службова дисципліна» як дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України.
Статтею 2 Дисциплінарного статуту Національної поліції України визначено, що за своїм службовим становищем поліцейські можуть бути керівниками або підлеглими стосовно інших поліцейських. Керівник - це службова особа поліції, наділена правами та обов'язками з організації службової діяльності підлеглих їй поліцейських та інших працівників поліції і контролю за їхньою службовою діяльністю. Керівник, якому поліцейський підпорядкований за службою, у тому числі тимчасово, є прямим керівником для нього. Найближчий до підлеглого прямий керівник є безпосереднім керівником. Під час виконання службових обов'язків поліцейський підпорядковується лише своєму безпосередньому та прямому керівникові. Забороняється втручання в службову діяльність поліцейських особами, які не є їхніми прямими керівниками, крім випадків, визначених Конституцією та законами України. У разі спільного виконання службових обов'язків поліцейськими, які не підпорядковані один одному по службі, старшим вважається поліцейський, визначений безпосереднім керівником або який займає вищу посаду. Якщо поліцейські займають рівні посади, старший визначається за спеціальним званням.
У відповідності до норми п. 7 ч. 1 ст. 3 Дисциплінарного статуту Національної полії України, керівник несе відповідальність за дотримання підлеглими службової дисципліни. З метою забезпечення дотримання службової дисципліни керівник зобов'язаний: контролювати дотримання підлеглими службової дисципліни, аналізувати її стан та об'єктивно доповідати про це безпосередньому керівникові, проводити профілактичну роботу зі зміцнення службової дисципліни та запобігання вчиненню підлеглими правопорушень.
При цьому, п. 14, 18, 25 функціональних обов'язків заступника начальника ВКП Київського ВП ГУНП в Харківській області, затверджених начальником Київського ВП ГУНП в Харківській області позивач несе персональну відповідальність щодо дотримання законності і дисципліни серед підпорядкованих йому працівників; проводить індивідуальну виховну роботу з підлеглими, систематично планує і веде облік, зокрема із співробітниками, які схильні та допускають порушення дисципліни; контролює забезпечення належної поведінки співробітників поза службою, з метою недопущення надзвичайних подій, порушення діючого законодавства та вчинення дій, які компрометують звання співробітника поліції.
Приписами ст. 12 Дисциплінарного статуту визначено, що дисциплінарним проступком визнається протиправна винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає в порушенні ним службової дисципліни, невиконанні чи неналежному виконанні обов'язків поліцейського або виходить за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для поліцейських, а також у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.
Відповідно до ст. 13 Дисциплінарного статуту дисциплінарне стягнення є засобом підтримання службової дисципліни, що застосовується за вчинення дисциплінарного проступку з метою виховання поліцейського, який його вчинив, для безумовного дотримання службової дисципліни, а також з метою запобігання вчиненню нових дисциплінарних проступків.
Дисциплінарне стягнення має індивідуальний характер та не застосовується до поліцейського, вина якого у вчиненні дисциплінарного проступку не встановлена у визначеному порядку або який діяв у стані крайньої необхідності чи необхідної оборони.
До поліцейських можуть застосовуватися такі види дисциплінарних стягнень: 1) зауваження; 2) догана; 3) сувора догана; 4) попередження про неповну службову відповідність; 5) пониження у спеціальному званні на один ступінь; 6) звільнення з посади; 7) звільнення із служби в поліції.
Приписами ст. 14 Дисциплінарного статуту визначено, що службове розслідування - це діяльність із збирання, перевірки та оцінки матеріалів і відомостей про дисциплінарний проступок поліцейського.
Службове розслідування проводиться з метою своєчасного, повного та об'єктивного з'ясування всіх обставин вчинення поліцейським дисциплінарного проступку, встановлення причин і умов його вчинення, вини, ступеня тяжкості дисциплінарного проступку, розміру заподіяної шкоди та для підготовки пропозицій щодо усунення причин вчинення дисциплінарних проступків.
Отже, головною умовою притягнення поліцейського до дисциплінарної відповідальності є саме доведеність факту того, що особа, яка притягається до відповідальності, вчинила дисциплінарний проступок.
Згідно з Порядком проведення службових розслідувань у Національній поліції України, ствердженого Наказом МВС від 07.11.2018 року №893 (далі - Порядок) проведення службового розслідування полягає в діяльності дисциплінарної комісії із збирання, перевірки та оцінки матеріалів і відомостей про дисциплінарний проступок поліцейського з метою своєчасного, повного та об'єктивного з'ясування всіх обставин його вчинення, установлення причин і умов учинення дисциплінарного проступку, вини поліцейського, ступеня тяжкості дисциплінарного проступку, розміру заподіяної шкоди та для підготовки пропозицій щодо усунення причин учинення дисциплінарних проступків.
Службове розслідування має встановити: - наявність чи відсутність складу дисциплінарного проступку в діянні (дії чи бездіяльності) поліцейського, з приводу якого (якої) було призначено службове розслідування; - наявність чи відсутність порушень положень законів України чи інших нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів або посадових інструкцій; - ступінь вини кожної з осіб, що вчинили дисциплінарний проступок; - обставини, що пом'якшують або обтяжують ступінь і характер відповідальності поліцейського чи знімають безпідставні звинувачення з нього; - відомості, що характеризують поліцейського, а також дані про наявність або відсутність у нього дисциплінарних стягнень; - вид і розмір заподіяної шкоди; - причини та умови, що призвели до вчинення дисциплінарного проступку.
Письмові клопотання поліцейського, стосовно якого призначено службове розслідування, про отримання і долучення до матеріалів службового розслідування документів, отримання додаткових пояснень від інших осіб подаються голові або членам дисциплінарної комісії в межах строку проведення службового розслідування.
Відповідно до ст. 18 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, під час проведення службового розслідування поліцейський має право на захист, що полягає в наданні йому можливості надавати письмові пояснення щодо обставин вчинення дисциплінарного проступку та докази правомірності своїх дій.
Поліцейський, стосовно якого проводиться службове розслідування, має право: - надавати пояснення, подавати відповідні документи та матеріали, що стосуються обставин, які досліджуються; - подавати клопотання про отримання і залучення до матеріалів розслідування нових документів, отримання додаткових пояснень від осіб, які мають відношення до справи; - ознайомлюватися з матеріалами, зібраними під час проведення службового розслідування, робити їх копії за допомогою технічних засобів з урахуванням обмежень, передбачених КПК України, Законом України "Про захист персональних даних", Законом України "Про державну таємницю" та іншими законами; - подавати скарги на дії осіб, які проводять службове розслідування; - користуватися правничою допомогою.
Відповідно до п. 4 розділу VI “Оформлення матеріалів службового розслідування” Порядку проведення службових розслідувань у Національній поліції України, затвердженому наказом МВС України від 07.11.2018 р. №893 в описовій частині висновку службового розслідування викладаються відомості, встановлені під час проведення службового розслідування, зокрема документи та матеріали, що підтверджують та (або) спростовують факт учинення дисциплінарного проступку.
Долученими до матеріалів справи документами, в тому числі матеріалами службового розслідування підтверджено, що службові розслідування у відношенні позивача за фактом невиконання останнім обов'язків керівника щодо підлеглих, які визначені ст.3 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, не призначалися.
Матеріали службового розслідування, проведеного на підставі наказу від 08.07.2020 № 1344 містять пояснення позивача стосовно подій, які відбулися за участі ОСОБА_2 та ОСОБА_3 . Питання щодо проведення індивідуальної виховної роботи з підлеглими (проведення співбесід, роз'яснювальної роботи тощо), рівень дисципліни працівників ВП, наявність/відсутність будь-яких порушень дисципліни та законності, відсутності/наявність будь-яких надзвичайних подій за участю підлеглих під час проведення службового розслідування позивачу не ставилися.
Проте, долученими до матеріалів справи матеріалами службового розслідування та висновком (т. 1 а.с.87-119) підтверджено, що співробітники поліції - підлеглі позивача під підпис неодноразово попереджені про недопущення корупційних проявів серед особового складу в підрозділі і відповідні відомості з цього приводу залучені до літерної справи з питань запобігання корупції в Київському ВП ГУНП в Харківській області.
Також у висновку службового розслідування від 20.07.2020 зазначено, що співробітниками поліції - підлеглими позивача власноручно складені рапорти про ознайомлення та вивчення Закону України “Про запобігання корупції”, про відповідальність за корупційні або пов'язані з корупцією правопорушення і усунення їх наслідків, а також ознайомлені з іншими законами України та нормативно-правовими актами щодо недопущення злочинів у сфері службової діяльності та передбачену за це відповідальність.
Вивченням службової документації Київського ВП ГУНП в Харківській області встановлено, що у другому кварталі 2020 року питання щодо недопущення вимог антикорупційного законодавства поліцейськими Київському ВП під час проведення оперативних нарад за участі особового складу ВП розглядалось 07.04.2020, 28.04.2020, 12.05.2020, 19.05.2020, 02.06.2020 та 16.06.2020.
Колегія суддів зазначає, що висновок службового розслідування, зокрема, повинен містити привід для призначення службового розслідування, суть встановленого порушення та його наслідки, чим підтверджується чи виключається вина працівника, обставини, що пом'якшують і посилюють його відповідальність, причини та умови, що сприяли порушенню, прийняті або запропоновані заходи по їх усуненню, пропозиції про застосування конкретного виду дисциплінарного стягнення.
Проте, з висновку службового розслідування щодо позивача вбачається, що в ході проведення службового розслідування та при виданні оскаржуваного наказу, відповідачем не проведено об'єктивного, повного та всебічного дослідження обставин; не встановлено та не обґрунтовано, в чому полягає провина позивача, тяжкість вчиненого проступку; не доведено вину в скоєнні проступків, що, в свою чергу, спричинило застосування дисциплінарного стягнення.
Під час проведення службового розслідування відповідачем не доведено проявів протиправної бездіяльності позивача щодо виконання своїх службових обов'язків, а висновки перевірки базуються на суб'єктивних припущеннях уповноважених осіб відповідача.
При цьому, судова колегія звертає увагу, що відповідачем було застосовано до позивача не найменше за тяжкістю дисциплінарне покарання без обґрунтування обраного до застосування виду дисциплінарного стягнення, ступеню тяжкості скоєного дисциплінарного проступку, заподіяної внаслідок проступку шкоди, попередньої поведінки позивача, ставлення особи до виконання службових обов'язків, рівня кваліфікації особи.
Щодо резонансного характеру подій за участі підлеглих позивача та їх висвітлення у засобах масової інформації та Інтернеті, то суд зазначає, що будь-які фактори, у тому числі суспільний резонанс навколо відповідних подій, не звільняють суб'єкта владних повноважень від обов'язку під час прийняття рішення діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано та добросовісно. Вказана правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду по справі 826/1916/17 від 06.02.2020
Відповідно до ч. 1 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст.78 цього Кодексу, а суд згідно зі ст. 90 цього Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Відповідно до ч. 2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
З урахуванням принципу змагальності, диспозитивності та офіційного з'ясування всіх обставин у справі (ст.9 КАС України), положення Кодексу адміністративного судочинства України передбачають не лише обов'язок суб'єкта владних повноважень (відповідача у справі) щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності (ч.2 ст.77 КАС України), але й обов'язок кожної сторони довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення (ч.1ст.77 КАС України).
Приймаючи до уваги викладене вище, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що доводи позивача, якими він обґрунтовує свої позовні вимоги, підтверджуються матеріалами справи, а тому адміністративний позов є таким, що підлягає задоволенню.
Отже, колегія суддів переглянувши рішення суду першої інстанції, вважає, що при його прийнятті суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.
Доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи судом апеляційної інстанції, спростовані зібраними по справі доказами та встановленими обставинами, з наведених підстав висновків суду не спростовують.
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі “Hirvisaari v. Finland” від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі “Ruiz Torija v. Spain” від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.10.2020 року по справі № 520/11030/2020 прийнято з дотриманням норм чинного процесуального та матеріального права і підстав для його скасування не виявлено.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Харківській області залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.10.2020 року по справі № 520/11030/2020 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя В.А. Калиновський
Судді З.О. Кононенко О.М. Мінаєва
Повний текст постанови складено 11.02.2021 року