ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
10 лютого 2021 року м. Київ № 813/237/17
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: судді Мазур А.С., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовомОСОБА_1
до Фонуд гарантування вкладів фізичних осіб Міністерства юстиції України
провизнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії
До Львівського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з позовом до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та Міністерства юстиції України, в якому просив суд: визнати незаконним та скасувати нормативно-правовий акт - Порядок виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення, затверджений рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 26.05.2016 №826, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 15.06.2016 за №863/28993; визнати протиправними дії Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, що полягають у затвердженні рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 26.05.2016 №826 Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.06.2016 №863/28993); визнати протиправними дії Міністерства юстиції України, що полягають у державній реєстрації нормативно-правового акту - Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення, затвердженого рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 26.05.2016 №826, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.06.2016 за №863/28993;зобов'язати Міністерство юстиції України скасувати державну реєстрацію нормативно-правового акту - Порядок виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення, затвердженого рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 26.05.2016 №826, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.06.2016 за №863/28993; визнати протиправними дії Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, що полягають у невиплаті відшкодування за вкладами.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 16.01.2017 відкрито провадження у справі№813/237/17.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 31.01.2017 закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду в судовому засіданні.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24.02.2017 роз'єднано вищевказані позовні вимоги, виділивши в самостійне провадження вимоги:
1) ОСОБА_1 до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та Міністерства юстиції України: про визнання незаконним та скасування нормативно-правового акту - Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення, затвердженого рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 26.05.2016 №826, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.06.2016 за №863/28993; визнання протиправними дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, що полягають у затвердженні рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 26.05.2016 №826 Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.06.2016 №863/28993; визнання протиправними дій Міністерства юстиції України, що полягають у державній реєстрації нормативно-правового акту - Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення, затвердженого рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 26.05.2016 №826, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.06.2016 за №863/28993; зобов'язання Міністерства юстиції України скасувати державну реєстрацію нормативно-правового акту - Порядок виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення, затвердженого рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 26.05.2016 №826, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.06.2016 за №863/28993.
Вказаній адміністративній справі залишено раніше присвоєний номер №813/237/17;
2) за позовом ОСОБА_1 до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб про визнання протиправними дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, що полягають у невиплаті коштів відшкодування ОСОБА_1 з 21.06.2016 відповідно до пункту 1 статті 28 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб».
Вказаній адміністративній справі присвоєно новий порядковий номер справи.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24.02.2017, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.04.2017 та постановою Верховного Суду адміністративну справу №813/237/17 передано за підсудністю до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Згідно з протоколом передачі судової справи адміністративну справу №813/237/17 передано для продовження розгляду судді Мазур А.С.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.10.2019 суддею Мазур А.С. відкрито провадження у справі, розгляд якої вирішено здійснювати за правилами загального позовного провадження та зобов'язано Фонд гарантування вкладів фізичних осіб зобов'язано опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі щодо оскарження рішення від 26.05.2016 №826 виконавчої дирекції Фонду «Про затвердження Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення» відповідно до вимог частини четвертої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.11.2020 закрито підготовче провадження у справі.
03.12.2020 суд перейшов до розгляд у справи у порядку письмового провадження у справі на підставі вимог ч. 9, ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.02.20201 закрито провадження у справі в частині позовних вимог до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб про визнання незаконним (протиправним) та скасування абзацу другого пункту 5 розділу ІІ Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення, затвердженого рішенням виконавчого органу Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 26.05.2016 №826 «Про затвердження Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення»; визнання протиправними дій виконавчого органу Фонду гарантування вкладів фізичних осіб щодо затвердження рішенням від 26.05.2016 №826 «Про затвердження Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення» Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення в частині абзацу другого пункту 5 цього Порядку.
В обґрунтування позовних вимог, заявлених до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, які стосуються прийняття виконавчою дирекцією Фонду гарантування вкладів фізичних осіб рішення від 26.05.2016 №826 «Про затвердження Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення» (далі також відповідно - Рішення №826 та Порядок №826) позивач з посиланням на частину другу статті 38 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» зазначив, що протягом дії тимчасової адміністрації Фонд зобов'язаний забезпечити перевірку правочинів (у тому числі договорів), вчинених (укладених) банком протягом одного року до дня запровадження тимчасової адміністрації банку, на предмет виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними з підстав, визначених частиною третьою цієї статті.
Пунктом 4 розділу ІІ Порядку №826 передбачено, що до прийняття рішення про виявлення факту нікчемності правочину (договору) уповноважена особа Фонду може приймати рішення щодо тимчасового обмеження здійснення неплатоспроможним банком операцій, що можуть призвести до зменшення активів банку, втрати майна, збільшення збитків банку, збільшення витрат Фонду тощо, обов'язково повідомивши про таке рішення Фонд. Зазначене рішення може прийматися в межах здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації в банку.
З огляду на те, що відповідно до частини другої статті 38 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» перевірка Фондом правочинів (договорів), укладених банком на предмет їх нікчемності, може тривати лише у період дії тимчасової адміністрації, то прийняття Уповноваженою особою рішення за результатам такої перевірки також обмежується дією тимчасової адміністрації, отже надання Уповноваженій особі Фонду пунктом 4 розділу ІІ Порядку №826 права на прийняття рішення щодо тимчасового обмеження здійснення неплатоспроможним банком операцій, що можуть призвести до зменшення активів банку, втрати майна, збільшення збитків банку, збільшення витрат Фонду, не тільки в межах тимчасової адміністрації, а й в межах ліквідації банку, суперечить частині другій статті 38 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб».
Указані приписи Порядку №826 суперечать частині п'ятій статті 12 Цивільного кодексу України, якою призюмується добросовісність вкладника при здійсненні ним цивільних прав, у тому числі як споживача фінансових послуг банку, тоді як оскаржуваним Порядком призюмується фактично презумпція винуватості вкладників банку.
Крім того, згідно з доводами позивача Порядок №826 розширює повноваження Фонду і фактично надає йому функції органу державної влади та судової влади, оскільки перевірка Фондом правочинів (договорів) носить оціночний характер, здійснюється ним на власний розсуд та за внутрішнім переконанням його посадових осіб в закритому режимі без участі вкладника, без надання йому можливості заявити свої аргументи та доводи, результатом перевірки є рішення, яке має ознаки судового рішення і оскаржити його можна лише в судовому порядку, виконується таке рішенням самим Фондом, тоді як відповідно до статей 124 та 129 Конституції України правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів та привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається.
Всупереч статті 58 Конституції України Фонд поширив дію Порядку №826 на правовідносини, які виникли до набуття з 13.07.2016 чинності цим Порядком, тоді як з 21.06.2016 Фонд уже мав розпочати виплати відшкодування вкладникам ПАТ «Банк Михайлівський».
Також позивач вказує на недотримання Фондом процедури прийняття рішення №826 як регуляторного акта з огляду на те, що його проект не було оприлюднено в установленому порядку та не забезпечено його громадське обговорення.
Позовні вимоги, спрямовані до Міністерства юстиції України, позивач обґрунтовує протиправною державною реєстрацією названим Міністерством Рішення №826, оскільки всупереч вимогам Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерств юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 №34/5 (в редакції наказу від 15.05.2013 №883/5), при проведенні правової експертизи Мін'юст не встановив невідповідність Порядку №826 вимогам законодавства, на які вище вказував позивач; не провів антикорупційну експертизу Порядку №826 відповідно до вимог статті 55 Закону України «Про запобігання корупції» з огляду на наявність в цьому Порядку корупціогенних факторів.
Крім того, позивач вважає, що Міністерство юстиції України не мало підстав для проведення державної реєстрації рішення №826 до вирішення Конституційним Судом України конституційного подання№ 20102157/0/8-15 щодо відповідності (конституційності) Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» положенням статті 6, частини першої статті 8, частини четвертої статті 13, статей 21, 33, частин першої, четвертої, п'ятої статті 41 Конституції України.
Фонд гарантування вкладів фізичних осіб в запереченні на позовну заяву просив відмовити у її задоволені, обґрунтовуючи тим, що оскаржуваний Порядок затверджено виконавчою дирекцією в межах наданих повноважень і відповідно до Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб». Тому підстави для задоволення позову відсутні.
Так, відповідно до частини другої статті 38 вказаного Закону на Фонд покладено обов'язок забезпечити проведення перевірки правочинів на предмет виявлення серед них нікчемних, а не здійснити таку перевірку.
Згідно з пунктом 3 частини другої статті 37 та пунктом 8 частини першої статті 48 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» Фонд безпосередньо або Уповноважена особа Фонду у разі делегування їй повноважень має право продовжувати, обмежувати або припиняти здійснення банком будь-яких операцій під час здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації неплатоспроможного банку, тому доводи позивача про протиправність пункту 4 розділу ІІ порядку є необґрунтованими.
В силу приписів частини першої статті 236 Цивільного кодексу України правочин є недійсним з моменту його вчинення, тому часовий проміжок виявлення нікчемного правочину не має юридичного значення, що спростовує доводи позивача про те, що шляхом затвердження оскаржуваним рішенням Порядку №826 Фонд поширив норми цього Порядку на правовідносини, що набули чинності до його затвердження чим порушив статтю 58 Конституції України.
За висновком Фонду Міністерство юстиції України правомірно здійснило державну реєстрацію Рішення №826.
Відповідач Міністерство юстиції України в поданому до суду запереченні просив відмовити в задоволенні позову з огляду на його необґрунтованість. Заперечуючи доводи позивача про протиправність державної реєстрації Рішення №826, Мін'юст зазначив, що діяв в межах повноважень та відповідно до Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 №731 та з дотриманням процедури, установленої цим Положенням. Зокрема, в ході проведеної Міністерством правової експертизи Рішення №826 встановлено відповідність Порядку №826 вимогам Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб», положення якого неконституційними не визнавалися. Порядок №826 не містить положень, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень (корупціогенні фактори).
Відтак, за висновком Міністерства юстиції України, підстави для скасування державної реєстрації Рішення №826, визначені законодавством, відсутні.
Ознайомившись із матеріалами справи, заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши та оцінивши надані ними докази, суд встановив наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, з 2014 року позивач є вкладником ПАТ «Банк Михайлівський».
У свою чергу ПАТ «Банк Михайлівський» є учасником Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, тобто кошти, розміщені у даному банку, в тому числі на поточних рахунках банку, гарантуються Фондом гарантування вкладів фізичних осіб.
Законом України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» від 23.02.2012 №4452-VI (далі - Закон №4452-VI) регулюються правові, фінансові та організаційні засади функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, повноваження Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд), порядок виплати Фондом відшкодування за вкладами, а також регулюються відносини між Фондом, банками, Національним банком України, визначаються повноваження та функції Фонду щодо виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків.
З метою належного виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, уповноваженими особами Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у неплатоспроможних банках та на підставі статті 6, пункту 10 частини першої статті 12 та абзацу одинадцятого частини третьої статті 38 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» виконавча дирекція Фонду гарантування вкладів фізичних осіб прийняла рішення від 26.05.2016 №826, яким затвердила Порядок виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення.
Не погоджуючись із вищевказаним Порядком, позивач, який є учасником правовідносин, у яких застосовуються рішення виконавчого органу Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 26.05.2016 №826 «Про затвердження Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення», оскаржив його, звернувшись до суду з адміністративним позовом, при вирішенні якого суд виходить із такого.
Відповідно до частин першої, сьомої та восьмої статті 3 Закону №4452-VI Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків у випадках, встановлених цим Законом.
Органи державної влади та Національний банк України не мають права втручатися в діяльність Фонду щодо реалізації законодавчо закріплених за ним функцій і повноважень. Взаємодія Фонду з Національним банком України та органами державної влади здійснюється в межах, визначених цим Законом, іншими актами законодавства.
Керівними органами Фонду є адміністративна рада та виконавча дирекція.
Згідно з частинами першою та третьою статті 4 Закону №4452-VI основним завданням Фонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку.
Фонд здійснює інші функції в межах своїх повноважень, визначених цим Законом, іншими актами законодавства.
Як визначено в частинах першій-четвертій статті 6 Закону №4452-VI у межах своїх функцій та повноважень Фонд здійснює нормативне регулювання системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку.
Фонд приймає нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень, які є обов'язковими до виконання банками, юридичними та фізичними особами.
Фонд видає нормативно-правові акти у формі інструкцій, положень, правил.
Нормативно-правові акти Фонду підлягають державній реєстрації в порядку, встановленому законодавством.
Згідно з пунктом 1 розділу І Порядку №826 цей Порядок розроблено відповідно до частини третьої статті 36, пункту 4 частини другої статті 37, статті 38, пункту 4 частини третьої статті 41, частини шостої статті 41-1 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» з метою виявлення нікчемних правочинів (у тому числі договорів) уповноваженою особою Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на тимчасову адміністрацію/ліквідацію в неплатоспроможному банку (далі - Уповноважена особа Фонду), якій делеговані відповідні повноваження Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд), та встановлення механізму, послідовності дій і критеріїв обмеження здійснення неплатоспроможним банком банківських операцій.
Виконавча дирекція Фонду приймає нормативно-правові акти Фонду та у сфері виведення неплатоспроможних банків з ринку має повноваження визначити умови та порядок здійснення виведення неплатоспроможних банків з ринку та ліквідації банків відповідно до Закону (пункт 10 частини першої та пункт 1 частини п'ятої статті 12 Закону №4452-VI).
Отже, Фонд, в тому числі виконавча дирекція Фонду, наділені повноваженнями приймати нормативно-правові акт, зокрема і з питань встановлення порядку виявлення нікчемних договорів. керуючись при цьому вимогами Закону №№4452-VI.
Відтак, виконавча дирекція Фонду гарантування вкладів фізичних осіб в межах повноважень прийняла Рішення №826, яким затвердила Порядок №826.
Оцінюючи доводи позивача про протиправність Порядку №826, судом враховано наступне.
Згідно з пунктом 1 розділу ІІ Порядку №826 протягом трьох робочих днів з дати запровадження Фондом тимчасової адміністрації Уповноважена особа Фонду розпочинає перевірку правочинів (у тому числі договорів), вчинених (укладених) банком протягом одного року до дня запровадження тимчасової адміністрації у банку, на предмет виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними.
Безпідставними є доводи позивача про порушення Фондом статті 58 Конституції України, обґрунтоване тим, що внаслідок проведення перевірки правочинів (договорів), вчинених (укладених) банком протягом одного року до дня запровадження тимчасової адміністрації банку, на предмет виявлення нікчемних, указаний Порядок поширив свою дію на правовідносини, що виникли до його прийняття.
Такі доводи спростовуються тим, що частиною першою статті 38 Закону №4452-VI визначено обов'язок Фонду забезпечити збереження активів та документації банку, на реалізацію якого частиною другою статті 38 Закону №4452-VI на Фонд покладено обов'язок забезпечити перевірку правочинів (у тому числі договорів), вчинених (укладених) банком протягом одного року до дня запровадження тимчасової адміністрації банку, на предмет виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними з підстав, визначених частиною третьою цієї статті.
Окрім того, відповідно до частини першої статті 236 Цивільного кодексу України, нікчемний правочин або правочин, визнаний судом недійсним, є недійсним з моменту його вчинення.
Разом з тим суд частково погоджується з доводами позивача про протиправність пункту 4 розділу ІІ Порядку №826, що обґрунтовується наступним.
Відповідно до указаної норми Порядку №826 до прийняття рішення про виявлення факту нікчемності правочину (договору) Уповноважена особа Фонду може приймати рішення щодо тимчасового обмеження здійснення неплатоспроможним банком операцій, що можуть призвести до зменшення активів банку, втрати майна, збільшення збитків банку, збільшення витрат Фонду тощо, обов'язково повідомивши про таке рішення Фонд. Зазначене рішення може прийматися в межах здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації в банку.
Згідно з частиною другою статті 38 Закону №4452-VI протягом дії тимчасової адміністрації Фонд зобов'язаний забезпечити перевірку правочинів (у тому числі договорів), вчинених (укладених) банком протягом одного року до дня запровадження тимчасової адміністрації банку, на предмет виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними з підстав, визначених частиною третьою цієї статті.
Аналіз викладених правових норм дає підстави суду дійти висновку, що дії по виявленню правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, мають бути вчинені Фондом виключно під час запровадження тимчасової адміністрації банку.
Такого ж висновку дійшов Окружний адміністративний суд міста Києва в рішенні 03.10.2017 № 826/17410/16, залишеному без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.04.2018, та в рішенні від 25.10.2015 у справі №826/17410/16, залишеному без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суді від 13.03.2018, визнавши незаконним та нечинним абзац другий пункту 5 розділу ІІ Порядку №826.
Вказані судові рішення залишені без змін відповідно постановою Верховного Суду від 26.05.2020 № 826/17410/16 та постановою від 18.10.2019 №826/17410/16,
Відтак, за висновком суду, прийняття рішення за результатами перевірки правочинів (у тому числі договорів) на предмет виявлення нікчемних правочинів (договорів), що кінцевим етапом цієї перевірки, також обмежується періодом дії тимчасової адміністрації банку.
Отже, до прийняття рішення про виявлення факту нікчемності правочину (договору) Уповноважена особа Фонду може приймати рішення щодо тимчасового обмеження здійснення неплатоспроможним банком операцій, що можуть призвести до зменшення активів банку, втрати майна, збільшення збитків банку, збільшення витрат Фонду тощо, обов'язково повідомивши про таке рішення Фонд, лише в межах здійснення тимчасової адміністрації. Надання Уповноваженій особі Фонду права приймати вищевказане рішення також в межах здійснення ліквідації в банку виходить за межі повноважень Фонду, визначених Законом №4452-VI.
Доводи відповідачів про правомірність пункту 4 розділу ІІ Порядку №826, обґрунтовані тим, що указана норма відповідає пункту 1 частини четвертої статті 38 Закону №4452-VI, відповідно до якої Фонд протягом дії тимчасової адміністрації, а також протягом ліквідації повідомляє сторони за договорами, зазначеними у частині другій статті 38 цього Закону, про нікчемність цих договорів та вчиняє дії щодо застосування наслідків нікчемності договорів не заслуговують на увагу суду
Пункт 1 частини четвертої статті 38 Закону №4452-VI визначає повноваження Фонду упродовж дії тимчасової адміністрації та ліквідації банку повідомити сторони за договорами, зазначеними у частині другій статті 38 цього Закону, про наслідки перевірки правочинів (договорів) на предмет виявлення нікчемних правочинів (договорів), проведеної під час тимчасової адміністрації. Однак, вчинення дій щодо такого повідомлення про застосування наслідків нікчемності договорів не передбачає надання повноважень Фонду/Уповноваженій особі Фонду щодо прийняття в межах ліквідації банку рішення про тимчасове обмеження здійснення неплатоспроможним банком операцій, що можуть призвести до зменшення активів банку, втрати майна, збільшення збитків банку, збільшення витрат Фонду тощо, на період до прийняття рішення про виявлення факту нікчемності правочину (договору).
Зважаючи на викладене надання Уповноваженій особі Фонду права на прийняття згаданого вище рішення в межах ліквідації в банку не ґрунтується на приписах Закону №4452-VI.
З огляду на викладене та враховуючи, що фактично тотожними є вимоги позивача про визнання незаконним та скасування нормативно-правового акту - Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення, затверджений рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 26.05.2016 №826, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.06.2016 за №863/28993 та про визнання протиправними дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, що полягають у затвердженні рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 26.05.2016 №826 Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.06.2016 №863/28993) і ці вимоги стосуються прийняття виконавчою дирекцією Фонду Рішення №826 щодо затвердження Порядку №826, то, за висновком суду, достатнім буде задовольнити вимоги позивача в цій частині шляхом визнання незаконним і нечинним пункту 4 розділу ІІ Порядку № 826 в частині слів «або ліквідації банку» в реченні «Зазначене рішення може прийматися в межах здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації в банку».
Водночас, суд не погоджується з рештою доводів позивача, на які він посилається, як на правову підставу для визнання протиправним і нечинним Порядку №826 в частині, що стосується проведення Фондом перевірки правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними.
Так, суд критично сприймає доводи позивача про те, що приписи Порядку №826 в частині визначення повноважень Фонду здійснювати перевірку на предмет виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, не відповідають частині п'ятій статті 12 Цивільного кодексу України оскільки порушують його право вільно володіти вкладом. Спростовуючи такі доводи позивача, суд зазначає про те, що приписи Закону №4452-VI надають Фонду не право, а обов'язок здійснювати таку перевірку.
Необґрунтованими є доводи позивача про те, що перевірка Фондом правочинів (договорів) на предмет нікчемності здійснюється ним на власний розсуд, в закритому режимі без участі вкладника, без надання йому можливості заявити свої аргументи та доводи, та має оціночний характер.
Суд зауважує, що Порядком №826 передбачено, що пунктом 1 розділу ІІІ Порядку №826 передбачено, що правочини (договори) є нікчемними у разі наявності підстав, визначених частиною третьою статті 38 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» та/або іншими законами, що підтверджується відповідними доказами.
Відтак, визначено, що висновки Фонду про нікчемність правочину (договору) повинні ґрунтуватися виключно на нормах закону з урахуванням відповідних доказів.
При цьому Закон №4452-VI не покладає на Фонд обов'язок здійснювати перевірку правочинів (договорів) на предмет виявлення нікчемних за участі вкладника, тому відповідні положення в Порядку №826 обґрунтовано відсутні.
Доводи позивача про розширення внаслідок затвердження Порядку №826 повноважень Фонду і фактично надання йому функцій органу державної влади та судової влади, ґрунтуються на власних припущеннях позивача і спростовуються змістом самого Порядку, в якому відсутні такі приписи.
Також не заслуговують на увагу суду доводи позивача про порушення Фондом визначеної законодавством процедури прийняття Рішення №826 як регуляторного акту у зв'язку з тим, що проект цього нормативно- правового акту не було оприлюднено та не проведено його громадське обговорення, що обґрунтовується наступним.
Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
За змістом статті 1 названого вище Закону регуляторний акт - це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Статтею 9 вищевказаного закону кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
Разом з тим, згідно з частиною другою статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям актів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб з питань виведення неплатоспроможних банків з ринку, прогнозування потенційних витрат на реалізацію такого процесу, а також фінансування Фонду гарантування вкладів фізичних осіб.
Відтак, Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не підлягав застосуванню при прийнятті Фондом Рішення №826 щодо затвердження Порядку №826.
Разом з тим позовні вимоги ОСОБА_1 , спрямовані до Міністерства юстиції України, підлягають частковому задоволенню судом.
Як встановлено судом, 15.06.2016 за №863/28993 в Міністерстві юстиції України проведено державну реєстрації Рішення №826.
Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 №731 затверджено Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади (далі - Положення №731).
Згідно з пунктом 1 Положення №731 державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб'єктами нормотворення здійснюється відповідно до Указу Президента України від 03.10.1992 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» та цього Положення.
Державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), антикорупційної експертизи, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
Пунктом 2 цього ж Положення визначено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.
Пунктом 4 Положення №731, встановлено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, а також з урахуванням зобов'язань України у сфері європейської інтеграції та права Європейського Союзу (acquis ЄС), практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.
Відповідно до пункту Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 №228 (далі - Положення №228) Міністерство юстиції України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Згідно з приписами пункту 4 Положення №228 Мін'юст відповідно до покладених на нього завдань: проводить гендерно-правову експертизу актів законодавства; здійснює в установленому законодавством порядку антикорупційну експертизу нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів, а також розробляє за її результатами рекомендації щодо усунення виявлених факторів, що спричиняють або можуть спричинити вчиненню корупційних та пов'язаних з корупцією правопорушень; здійснює державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації; скасовує рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації; здійснює експертизу проектів нормативно-правових актів та нормативно-правових актів, що підлягають державній реєстрації, на відповідність положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського Суду з прав людини.
Таким чином, на Мін'юст покладено обов'язок здійснювати державну реєстрацію нормативно-правових актів органів державної влади, які підлягають такій реєстрації з обов'язковим проведенням низки експертиз та перевірок щодо встановлення відповідності таких відповідним вимогам.
Згідно з пунктом 12 Положення №731 у разі коли нормативно-правовий акт відповідає вимогам, зазначеним у цьому Положенні, орган державної реєстрації приймає рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта за встановленою Мін'юстом формою, заносить його до державного реєстру та на оригіналі акта робить напис встановленого зразка про дату державної реєстрації і номер акта згідно з державним реєстром (додатки 1 і 2).
Пунктом 13 Положення №731 визначено підстави для відмови у державній реєстрації нормативно-правового акту, зокрема, якщо акт:
а) не відповідає Конституції та законам України, іншим актам законодавства, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС);
б) видано з порушенням вимог законодавства або без урахування практики Європейського суду з прав людини, зокрема акт:
- порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов'язки;
- виходить за межі компетенції органу, що його видав;
- містить норми, що призводять або можуть призвести до вчинення корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень;
- не відповідає вимогам законодавства про мови;
- суперечить установленому порядку ведення діловодства;
- видано за наявності будь-якої з обставин, визначених у частині першій статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (на підставі повідомлення ДРС);
в) не узгоджено із заінтересованими органами або не повідомлено про позицію уповноваженого представника від всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженого представника від всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців щодо нормативно-правового акта, прийнятого міністерством та іншим центральним органом виконавчої влади з питань, що стосуються соціально-трудової сфери, та проведену роботу з врахування їх зауважень і пропозицій;
г) викладено з порушенням правил правопису та нормопроектувальної техніки;
д) не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт.
Згідно з доводами Міністерства юстиції України підстави, визначені Положенням №731, для відмови у державній реєстрації Рішення №826 не було виявлено.
Суд частково погоджується з доводами позивача про відсутність підстав, що слугували підставою для відмови Міністерством юстиції України в державній реєстрації Рішення №826 з огляду на встановлену судом незаконність пункту 4 розділу ІІ цього Порядку.
Ураховуючи викладене, Міністерство юстиції України, яке при державній реєстрації Рішення №826 не встановило невідповідність пункту 4 розділу ІІ Порядку №826, затвердженого Рішенням №826, необґрунтовано здійснило державну реєстрацію цього Рішення в цілому.
Отже, дії Міністерства юстиції України щодо державної реєстрації Рішення №826 в частині пункту 4 розділу ІІ Порядку №826, затвердженого цим Рішенням є протиправними.
Крім того, як встановлено судом, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.10.2017 у справі №826/17586/16, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.04.2018 та постановою Верховного Суду від 26.05.2020, а також рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.10.2015 у справі № 826/17410/16, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суді від 13.03.2018 та постановою Верховного Суду від 18.10.2019, визнано незаконним та нечинним абзац другий пункту 5 розділу ІІ Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення, затвердженого рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 26.05.2016 року №826.
Зазначені судові рішення вмотивовані невідповідністю абзацу другого пункту 5 розділу ІІ Порядку №826 частині другій статті 38 Закону №4452-VI.
Відповідно до частини третьої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Однак, при державній реєстрації Рішення №826 Міністерством юстиції України не було встановлено невідповідність абзацу другого пункту 5 розділу ІІ Порядку №826 Закону №4452-VI, що призвело до протиправної державної реєстрації Рішення №826 в цій частині.
Таким чином, суд уважає обґрунтованою вимогу позивача про визнання протиправними дій Міністерства юстиції України, що полягають у державній реєстрації Рішення №826 в частині пункту 4 розділу та абзацу другого пункту 5 ІІ Порядку №826, затвердженого цим Рішенням, що зумовлює необхідність задоволення його вимоги в цій частині.
В іншій частині державну реєстрацію Рішення №826 Міністерством юстиції України проведено правомірно.
Суд не бере до уваги доводи позивача щодо необхідності проведення Названим Міністерством антикорупційної експертизи, оскільки не вбачає відповідних підстав для цього, передбачених Законом України «Про запобігання корупції».
Також не ґрунтуються на вимогах Порядку №731 доводи позивача щодо відсутності у Міністерство юстиції України підстав для проведення державної реєстрації Рішення №826 до вирішення Конституційним Судом України конституційного подання№ 20102157/0/8-15 щодо відповідності (конституційності) Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» положенням статті 6, частини першої статті 8, частини четвертої статті 13, статей 21, 33, частин першої, четвертої, п'ятої статті 41 Конституції України.
Таким чином, вимогам позивача про визнання протиправними дій Міністерства юстиції України, що полягають у державній реєстрації Рішення №826 є частково обґрунтованими та підлягають до часткового задоволення судом, про що зазначено вище.
Водночас суд не вбачає підстав для зобов'язання Міністерство юстиції України скасувати державну реєстрацію нормативно-правового акту Рішення №826 в тій частині, щодо якої судом встановлено протиправну державну реєстрацію цього Рішення, що пояснюється наступним.
Відповідно до підпункту «б» пункту 17 Порядку №731 рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта може бути скасовано у зв'язку з набранням законної сили судовим рішенням про визнання нормативно-правового акта протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта проводиться органом державної реєстрації, про що повідомляється суб'єкт нормотворення із зазначенням конкретних причин скасування (пунктом 18 Порядку №731).
Пунктом 9 Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 31.07.2000 №325 (у редакції наказу від 15.05.2013 №884/5), визначено, що скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта оформлюється наказом органу державної реєстрації. У преамбулі наказу вказується підпункт пункту 17, який став підставою для скасування рішення про державну реєстрацію, у розпорядчій частині наказу викладається рішення органу державної реєстрації. Наказ про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта готується на кожний нормативно-правовий акт окремо.
Таким чином, до набрання законної сили рішенням суду у цій справі, підстави для зобов'язання Міністерства юстиції України скасувати державну реєстрацію Рішення №826 в частині, яка стосується затвердження пункту 4 розділу ІІ Порядку №826 відсутня.
Також у суду відсутні підстави для зобов'язання Міністерства юстиції України скасувати державну реєстрацію Рішення №826 в частині, яка стосується абзацу другого пункту 5 розділу ІІ Порядку №826, оскільки рішенням виконавчої дирекції Фонду від 10.04.2018 №1028 до пункту 5 розділу ІІ Інструкції про порядок виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення, внесені змін шляхом його викладення в новій редакції. Вказане рішення виконавчої дирекції Фонду зареєстроване в Міністерстві юстиції України від 24.04.2018 за №493/31945.
Частиною 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України).
У відповідності до п. 1,3 ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Підстави для розподілу судових витрат, згідно вимог ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України відсутні, оскільки позивач як інвалід другої групи відповідно до пункту 9 частини першої статті 5 Закону України «Про судовий збір» звільнений від сплати судового збору, докази про понесені сторонами судові витрати відсутні.
Керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
Позовні вимоги ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , іпн. НОМЕР_1 ) задовольнити частково.
Визнати незаконним і нечинним пункт 4 розділу ІІ Порядку виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі їх виявлення, затвердженого рішенням виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 26.05.2016 №826, в частині слів «або ліквідації банку» в реченні «Зазначене рішення може прийматися в межах здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації в банку».
В задоволенні решти позовних вимог- відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Суддя А.С. Мазур