Справа № 240/17107/20
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Лавренчук Ольга Володимирівна
Суддя-доповідач - Мацький Є.М.
08 лютого 2021 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Мацького Є.М.
суддів: Сушка О.О. Залімського І. Г. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного спеціаліста відділу земельних відносин та екології Коростишівської міської ради Сільвіструк В.Г., Коростишівської міської ради про визнання дій протиправними, скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. В жовтні 2020 року ОСОБА_1 звернулась до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного спеціаліста відділу земельних відносин та екології Коростишівської міської ради ОСОБА_2 , Коростишівської міської ради, в якому просила:
- визнати дії головного спеціаліста відділу земельних відносин та екології міської ради ОСОБА_2 , з надання на засіданні постійної комісії міської ради з питань земельних відносин, екології та використання природних ресурсів інформації про те, що по картографічним матеріалам ці земельні ділянки знаходяться за межами м. Коростишева (абз. 2 п. Х витягу з протоколу постійної комісії міської ради з питань земельних відносин, екології та використання природних ресурсів від 10.06.2020-15.06.2020 (в додатку 9 до Позовної заяви), протиправними, та зобов'язати утриматись від вчинення таких дій;
- визнати дії Коростишівської міської ради щодо розгляду на дев'яносто п'ятій сесії сьомого скликання Коростишівської міської ради та прийняття рішення Коростишівської міської ради від 16.06.2020 №1066 в частині щодо розгляду заяви ОСОБА_1 , без участі ОСОБА_1 та без завчасного надання проектів рішень комісії та сесії до розгляду заяви на комісії та сесії, для забезпечення вивчення та підготування відповідних заперечень чи пропозицій, як просив заявник в заяві від 06 травня 2020 року;
- визнати протиправними дії Коростишівської міської ради щодо відмови гр. ОСОБА_1 , щодо зміни цільового призначення бажаної земельної ділянки та у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га., яка розташована згідно доданого викопіювання й індексно-кадастрової карти (плану) в межах населеного пункту м.Коростишів з метою надання її у власність для ведення індивідуального садівництва, з підстав «у зв'язку з невідповідністю вимог ст.12, п.З ст.123 Земельного кодексу України, ст. 16, 17, 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», генеральному плану м.Коростишева, плану зонування м.Коростишева»;
- скасувати рішення Коростишівської міської ради від 16.06.2020 №1066 в частині щодо розгляду заяви ОСОБА_1 ;
- зобов'язати Коростишівську міську раду розглянути заяву ОСОБА_1 від 06 травня 2020 року в її присутності, та з завчасним наданням проектів рішень комісії та сесії до розгляду заяви на комісії та сесії, для забезпечення вивчення та підготування відповідних заперечень чи пропозицій, як просив заявник в заяві, відповідно до норм чинного законодавства.
2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.
2.1. Скасованр рішення Коростишівської міської ради від 16.06.2020 №1066 в частині розгляду заяви ОСОБА_1 .
2.2. Зобов'язано Коростишівську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 06 травня 2020 року, відповідно до норм чинного законодавства та з урахуванням висновків суду.
2.3. В решті позовних вимог відмовлено.
3. Апелянт ОСОБА_1 , не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив його скасувати в зазначеній частині та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
4. 4. Вказує, що надання ОСОБА_2 на засіданні постійної комісії міської ради з питань земельних відносин, екології та використання природних ресурсів інформації про те, що по картографічним матеріалам ці земельні ділянки знаходяться за межами м. Коростишева (абз. 2 п. Х витягу з протоколу постійної комісії міської ради з питань земельних відносин, екології та використання природних ресурсів від 10.06.2020, суперечить фактам встановленими судом, що підтверджується рішеннями суду що набрали законної сили, тому здійснено в порушення ст. 8 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року № 2493. Вважає, що Рішення Коростишівської міської ради від 16.06.2020 №10966 не містить мотивів відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, як визначено ч. 7 ст. 118 ЗК України, що свідчить що відповідач звернення позивача від 06 травня 2020 року та від 14 червня 2020 року об'єктивно, всебічно і вчасно не розглянув, чим порушив ст. 19 Закону України “Про звернення громадян”. Позивача про результати розгляду заяви від 06 травня 2020 року та від 14 червня 2020 року з наданням копії прийнятого рішення письмово, в місячний термін, як визначає стаття 20 Закону України "Про звернення громадян", не повідомив.
ІІ. ВИКЛАД ОБСТАВИН, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
5. Судом встановлено, що 06 травня 2020 року ОСОБА_1 звернулась до Коростишівської міської ради із заявою "Про надання дозволу на виготовлення документації із землеустрою" у які просила:
- змінити цільове призначення земельної ділянки вказаної в картографічному матеріалі з Генерального плану м. Коростишів (в додатку 1) та викопіюванні від 14.04.2015 № 34-612-0.2-1698/2-15 відділу Держземагенства у Коростишівському районі доданому міській раді з заявою від 14.04.2015 року (оригінал надано з первинною заявою ОСОБА_1 ), на “Для індивідуального садівництва”. Обґрунтування доцільності та економічної ефективності внесення змін в додатку 2. Листи міської ради про неможливість будівництва в додатку 3;
- надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовним розміром 0,12 га для передачі в приватну власність ОСОБА_1 для ведення індивідуального садівництва.
6. До заяви додано: графічний матеріал який вказує розміщення даної земельної ділянки на картографічному матеріалі з Генерального плану м. Коростишів; обґрунтування доцільності та економічної ефективності внесення змін; листи міської ради про неможливість будівництва; перелік рішень суду; копія паспорту ту ідентифікаційного коду.
7. Рішенням дев'яносто п'ятої сесії сьомого скликання Коростишівської міської ради від 16.06.2020 №1066 "Про розгляд заяви ОСОБА_1 " вирішено: "Відмовити гр. ОСОБА_1 щодо зміни цільового призначення бажаної земельної ділянки та у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянку орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована згідно доданого викопіювання з індексно-кадастрової карти (плану) в межах населеного пункту м. Коростишів, з метою надання її у власність для ведення індивідуального садівництва у зв'язку з невідповідністю вимог ст. 12, п. 3 ст. 123 Земельного кодексу України, ст. 16, 17, 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", генеральному плану м. Коростишева, плану зонування м. Коростишева".
8. Вважаючи таке рішення протиправним, позивач звернулась до суду.
ІІІ. ДОВОДИ СТОРІН
9. Правова позиція апелянта зазначена в пунктах 3-4 цього рішення.
10. Відповідач зазначає, що дана земельна ділянка знаходиться за межами м. Коростишева, а тому розпорядником даної земельної ділянки не являється міська рада. Вказує, що 09.09.2020 за №03-17/Х-1737, Коростишівська міська рада надала заявнику повну, достовірну та вичерпну відповідь на запит від 01.09.2020. Просить відмовити повністю ОСОБА_1 у задоволенні апеляційної скарги.
ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
11. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Відповідно до ч.1 та ч.2 ст.116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
13. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
14. Частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
15. Згідно з ч.7 ст.118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
16. Як випливає із змісту наведеної статті, клопотання громадян про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою відповідної земельної ділянки розглядаються органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування у відповідності до повноважень, якими вони наділені статтею 122 Земельного кодексу України.
17. Згідно з ч.4 ст.122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
18. Таким чином, Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, при цьому зобов'язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.
V. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ
19. Відмовляючи у задоволенні позову в цій частині, суд першої інстанції посилався на відсутність документального підтвердження порушеного права позивача головним спеціалістом відділу земельних відносин та екології міської ради Сільвіструком В.Г. А також враховуючи те, що відповідачем був порушений порядок розгляду заяви ОСОБА_1 , що є самостійної підставою для скасування рішення, то підстав для перегляду причин, що слугували відмовою у задоволенні заяви ОСОБА_1 від 06.05.2020 року немає.
20. Колегія суддів погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції та враховує викладене нижче.
21. Апелянт зауважує, що надання ОСОБА_2 на засіданні постійної комісії міської ради з питань земельних відносин, екології та використання природних ресурсів інформації про те, що по картографічним матеріалам ці земельні ділянки знаходяться за межами м. Коростишева (абз. 2 п. Х витягу з протоколу постійної комісії міської ради з питань земельних відносин, екології та використання природних ресурсів від 10.06.2020, суперечить фактам встановленими судом, що підтверджується рішеннями суду що набрали законної сили, тому здійснено в порушення ст. 8 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року №2493.
22. Частинами 1, 2, 8, 10 ст. 47 Закону № 280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету; постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією; організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії. Голова комісії скликає і веде засідання комісії, дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організує роботу по реалізації висновків і рекомендацій комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
23. У позовній заяві позивач вказує, що в додатку 9 до позовної заяви міститься витяг з протоколу постійної комісії міської ради з питань земельних відносин, екології та використання природних ресурсів від 10.06.2020-15.06.2020.
24. Судом першої інстанції вірно встановлено, що в матеріалах адміністративної справи міститься лише копія витягу з протоколу дев'яносто п'ятої сесії міської ради VІІІ скликання від 16 червня 2020 року у якому відсутня інформація про яку вказує позивач, обґрунтовуючи позовні вимоги в цій частині.
25. В матеріалах адміністративної справи відсутні будь-які докази подання на засіданні постійної комісії міської ради з питань земельних відносин, екології та використання природних ресурсів головним спеціалістом відділу земельних відносин та екології міської ради ОСОБА_2 інформації щодо місця розташування спірної земельної ділянки, зокрема і щодо того, що вона знаходяться за межами м. Коростишева.
26. Колегія суддів погоджується з висновком суду про відсутність документального підтвердження порушеного права позивача головним спеціалістом відділу земельних відносин та екології міської ради ОСОБА_2 .
27. Як встановлено судом першої інстанції та не оскаржується апелянтом, Коростишівською міською радою при прийнятті дев'яносто п'ятою сесією сьомого скликання Коростишівської міської ради Рішення від 16.06.2020 №1066 "Про розгляд заяви ОСОБА_1 ", відповідачем було порушено право ОСОБА_1 на особисту участь у розгляді її заяви.
28. Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
29. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
30. Отже, розглядаючи справи, предметом яких є вирішення питання правомірності рішення суб'єкта владних повноважень, суди мають встановити насамперед, чи прийняте таке рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений законом, а також, чи порушує воно права та охоронювані законом інтереси особи.
31. Суд наголошує на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акту, при цьому, звертає увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб'єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.
32. Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов'язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).
33. Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
34. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб'єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.
35. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
36. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
37. У відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.
38. Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: “протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків” і, на противагу йому, принцип “формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення”.
39. З огляду на те, що предметом розгляду у даній справі є рішення щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, яке посягає на конституційні гарантії права власності на землю, то в такому випадку від суб'єкта владних повноважень вимагається не лише обов'язкове дотримання всіх вимог чинного законодавства України щодо порядку та процедури прийняття такого рішення, а й дотримання принципу гласності та пропорційності між метою, на яку спрямовано вказане рішення, та несприятливими наслідками, пов'язаними із вступом його в дію.
40. Відтак, встановлені судом порушення відповідачем порядку доведення до відома заявника питання, яке стало предметом розгляду на дев'яносто п'ятій сесії сьомого скликання Коростишівської міської ради є достатньою підставою для визнання протиправним та скасування такого рішення.
41. Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для дослідження правомірності відмови, яка зазначена у оскаржуваному Рішенні №1066 від 16.06.2020.
42. Враховуючи вище викладене колегія суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги спростовуються встановленими у справі обставинами.
43. Колегія суддів звертає увагу, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
VІ. ВИСНОВКИ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ.
44. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
45. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
46. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
47. Зазначеним вимогам закону судове рішення відповідає.
48. Переглянувши судове рішення в межах апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення, суд першої інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, які були б підставою для скасування судового рішення, а тому апеляційну скаргу апелянта слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2020 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.
Головуючий Мацький Є.М.
Судді Сушко О.О. Залімський І. Г.