Справа № 580/4228/20 Суддя (судді) першої інстанції: О.А. Рідзель
28 січня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Оксененка О.М., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати неправомірними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області щодо проведення у квітні 2016 року перевірки правильності надання довідок про заробітну плату, наданих для обчислення позивачу пенсії за віком ОСОБА_1 , результатом яких стало зменшення страхового стажу позивача з 40 років 1 місяць та 2 дні (які було обраховано у 2011 році) на 33 роки 6 місяців та 18 днів, починаючи з 01 березня 2013 року;
- визнати неправомірними дії (бездіяльність) Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області щодо непроведення розгляду заяви ОСОБА_1 від 10 червня 2020 року «Про перерахунок пенсії за віком» та неухвалення рішення в межах діючого законодавства;
- зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України в Черкаській області розглянути по суті заяву ОСОБА_1 від 10 червня 2020 року «Про перерахунок пенсії за віком» та ухвалити рішення в межах діючого законодавства;
- зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України в Черкаській області перерахувати та відновити для ОСОБА_1 з 01 березня 2013 року нарахування та виплату пенсії з урахуванням його заробітної плати, зазначеної у довідці №7 від 17 листопада 2011 року, виданої Приватним підприємством «Полікс» за період з 01 січня 1994 року до 31 грудня 1998 року;
- зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України в Черкаській області перерахувати та відновити для ОСОБА_1 з 01 березня 2013 року нарахування та виплату пенсії з урахуванням його страхового стажу 40 років 1 місяць та 2 дні, який було обраховано протоколом №20608 від 06.12.2011 року Управління ПФУ в Чорнобаївському районі Черкаської області.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху у зв'язку з пропуском встановленого статтею 122 КАС України строку звернення до суду.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року повернуто позовну заяву в частині позовних вимог про:
- визнання неправомірними дій Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області щодо проведення у квітні 2016 року перевірки правильності надання довідок про заробітну плату, наданих для обчислення ОСОБА_1 пенсії за віком, результатом яких стало зменшення його страхового стажу з 40 років 1 місяць та 2 дні (які було обраховано у 2011 році) на 33 роки 6 місяців та 18 днів, починаючи з 01.03.2013 року;
- зобов'язання Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області відновити ОСОБА_1 з 01.03.2013 року нарахування та виплату пенсії з урахуванням його заробітної плати, зазначеної у довідці від 17.11.2011 року №7, виданої ПП «Полікс» за період з 01.01.1994 року до 31.12.1998 року;
- зобов'язання Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області відновити ОСОБА_1 з 01.03.2013 року нарахування та виплату пенсії з урахуванням його страхового стажу 40 років 1 місяць та 2 дні, який було обраховано протоколом від 06.12.2011 року №20608 УПФУ в Чорнобаївському районі.
В апеляційній скарзі ОСОБА_1 посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати вказане судове рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Апелянт зазначає, що дії відповідача являються щомісячним порушенням права позивача на щомісячне (періодичне) отримання державної виплати. Дане порушення може бути віднесене до триваючих, оскільки суб'єкт владних повноважень протягом певного проміжку часу (з 01.03.2016 року по 28.09.2020 року) ухиляється від виконання свої обов'язків щодо нарахування пенсії в повному обсязі («правильному» розмірі) (триваюча протиправна бездіяльність) або допускаю протиправну поведінку (триваюча протиправна діяльність) по відношенню до позивача, чим порушує його право на соціальний захист - пенсійне забезпечення.
Наголошує, що у разі порушення пенсійним органом законодавства про пенсійне забезпечення застосування до адміністративного позову шестимісячного строку звернення до суду, встановленого частиною 2 статті 122 КАС України, має наслідком неможливість реалізувати передбачене частиною 2 статті 46 Закону № 1058-IV право пенсіонера на виплату сум пенсії за минулий час та компенсації втрати частини пенсії у зв'язку з порушенням строків її виплати без обмеження будь-яким строком.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом попередньої інстанції норм матеріального і процесуального права, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню виходячи з наступного.
Нормами статей 1, 3 та 8 Конституції України закріплено, що людина визнається найвищою соціальною цінністю України, яка є соціальною і правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права.
Статтею 46 Основного Закону України також встановлено, що громадяни України мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх, зокрема, у старості та в інших випадках, передбачених законом; це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків фізичних та юридичних осіб, бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
Відповідно до статей 22, 64 Конституції України право на соціальний захист відноситься до основоположних прав і свобод, які гарантуються державною і, за жодних умов, не можуть бути скасовані, а їх обмеження не допускається, крім випадків, передбачених Конституцією України.
Застосовуючи строки у зазначеній сфері, потрібно розрізняти право особи на соціальний захист та право особи на судовий захист. Право на соціальний захист особи реалізується відповідним суб'єктом владних повноважень, як правило, органом пенсійного фонду за зверненням такої особи з проханням надати певний статус та здійснити відповідні виплати. У випадку, якщо особа вважає, що існує спір у публічно-правовій сфері стосовно реалізації її права на соціальний захист, зумовлений протиправними рішеннями, діями або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, така особа може звернутися до адміністративного суду з позовом, що буде уже способом реалізації права на судовий захист. Згідно з Конституцією України право особи на соціальний захист гарантується, в першу чергу, статтею 46, а право на судовий захист, зокрема, - статтями 55 та 124.
Строки у сфері соціального захисту застосовує відповідний суб'єкт владних повноважень або суд у випадку визнання рішення, дії чи бездіяльності відповідного суб'єкта протиправними та задоволення позову особи. У свою чергу, строк на звернення до суду застосовується виключно судом, як правило, на етапі прийняття рішення про відкриття провадження в адміністративній справі. Строк звернення до суду стосується виключно питання прийняття до розгляду або відмови у розгляді позовних вимог по суті, але не застосовується для прийняття рішення про задоволення чи не задоволення таких вимог, а також періоду протягом якого такі вимоги підлягають задоволенню.
Суд також виходить з того, що у триваючих правовідносинах суб'єкт владних повноважень протягом певного проміжку часу ухиляється від виконання своїх зобов'язань (триваюча протиправна бездіяльність) або допускає протиправну поведінку (триваюча протиправна діяльність) по відношенню до фізичної або юридичної особи. Прикладом таких правовідносин є правовідносини, що виникають у сфері реалізації права громадян на соціальний захист (пенсійне забезпечення, виплата заробітної плати тощо).
Важливо, що предметом позову в категорії справ стосовно соціального захисту є дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, пов'язані з соціальними виплатами, які можуть бути регулярними, періодичними, одноразовими, обмеженими в часі платежами, а тому строк на соціальний захист та строки звернення до суду залежать також від виду відповідного платежу як форми соціального захисту з боку держави.
Відлік строків для звернення з метою реалізації права на соціальний захист розпочинається з моменту отримання відповідним суб'єктом владних повноважень заяви особи, до якої додано пакет необхідних документів. У свою чергу, відлік строків для звернення до суду (у випадку незгоди особи з відповідним рішенням, дією чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень за результатами розгляду зазначеної заяви) розпочинається з моменту коли особа дізналася або повинна була дізнатися про таке порушення своїх прав, крім випадків, якщо інше прямо не передбачено законом.
При застосуванні строків звернення до адміністративного суду у вказаній категорії справ слід виходити з того, що встановлені процесуальним законом строки та залишення без розгляду позовної заяви на підставі їх пропуску не можуть слугувати меті відмови у захисті порушеного права, легалізації триваючого правопорушення, в першу чергу, з боку держави.
Верховний Суд у постанові від 24 листопада 2020 року у справі № 815/460/18 дійшов висновку, що у разі порушення законодавства про пенсійне забезпечення органом, що призначає і виплачує пенсію, адміністративний позов з вимогами, пов'язаними з виплатами сум пенсії за минулий час, у тому числі сум будь-яких її складових, може бути подано без обмеження будь-яким строком.
Неможливість обмеження шестимісячним строком обов'язку України як держави забезпечити реалізацію громадянином України свого конституційного право на соціальний захист підтверджується також встановленим статтями 256 та 257 Цивільного кодексу України трирічним строком позовної давності, який означає строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу. У протилежному випадку обов'язок громадянина, зокрема, у формі майнового зобов'язання перед державою підлягав б судовому захисту протягом 3 років, а такий же обов'язок держави перед громадянином - 6 місяцями.
У справі, що розглядається, ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 в частині позовних вимог щодо визнання неправомірними дій відповідача щодо зменшення його страхового стажу з 40 років 1 місяць та 2 дні (які було обраховано у 2011 році) на 33 роки 6 місяців та 18 днів та зобов'язання перерахувати та відновити з 01.03.2013 року виплату пенсії залишено без розгляду на підставі пропуску строку звернення до адміністративного суду, установленого статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України, та відсутності поважних причини пропуску строку.
Такий висновок суду першої інстанції колегія суддів вважає помилковим та таким, що не відповідає завданню адміністративного судочинства, а саме справедливому, неупередженому та своєчасному вирішенню судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частин першої та другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.
Рішенням Конституційного Суду України № 17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків.
При застосуванні строків звернення до адміністративного суду у вказаній категорії справ слід виходити з того, що встановлені процесуальним законом строки та наслідки у вигляді залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не можуть слугувати меті відмови у захисті порушеного права (права на перерахунок пенсії у визначеному законодавством порядку), легалізації триваючого правопорушення, в першу чергу, з боку держави.
Суд попередньої інстанції, застосовуючи до позивача строки визначені статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України при зверненні з адміністративним позовом щодо визнання неправомірними дій Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області щодо зменшення страхового стажу позивача, не перевірив правомірності дій пенсійного органу, чим позбавив останнього права на гарантований Конституцією України та міжнародними актами права на судовий захист.
Верховний Суд, у зазначеній вище постанові, зазначив, що процесуальний закон у частині визначення строків звернення до суду не містить особливостей стосовно спорів у сфері соціального захисту, зокрема, тих, що стосуються регулярних (щомісячних тощо) виплат, які держава в особі її уповноважених суб'єктів владних повноважень з власної вини протягом тривалого часу не виплачувала такій фізичній особі пенсію або виплачувала у неповному розмірі.
Водночас, право на пенсію в Україні підпадає під сферу дії статті 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, оскільки за чинним законодавством України особа має обґрунтоване право на отримання виплат в рамках системи пенсійного забезпечення в Україні та якщо відповідні умови дотримано, органи влади не можуть відмовити в отриманні пенсії доти, доки право на пенсію передбачено чинним законодавством України.
Протиправна невиплата пенсії або протиправне невідновлення виплати пенсії, яке сталося з вини держави в особі її компетентних органів (зокрема, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, Пенсійного фонду України) може бути віднесене до триваючих правопорушень, оскільки суб'єкт владних повноважень - відповідний орган Пенсійного фонду України - протягом певного проміжку часу ухиляється від виконання своїх зобов'язань (триваюча протиправна бездіяльність) або допускає протиправну поведінку (триваюча протиправна діяльність) стосовно пенсіонера, чим порушує його/її право на соціальних захист - пенсійне забезпечення.
Європейський суд з прав людини у пунктах 52, 56 рішення від 14 жовтня 2010 року у справі «Щокін проти України» зазначив, що тлумачення й застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Однак, суд зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, у який тлумачиться й застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з погляду тлумачення їх у практиці Європейського суду з прав людини. На думку Європейського суду з прав людини, відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості й точності, які передбачали можливість різного тлумачення, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, і не забезпечує адекватного захисту від свавільного втручання публічних органів державної влади в майнові права заявника.
Отже, національне законодавство має тлумачитися таким чином, щоб результат тлумачення відповідав принципам справедливості, розумності та узгоджувався з положеннями Конвенції.
Таким чином, норми статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України не підлягають застосуванню до спорів, які виникли у зв'язку виплатою недоплаченої суми пенсії. Зважаючи на те, що не проведення виплати належної суми пенсії таким особам відбулося з вини держави в особі її компетентних органів, виплати недоплаченої суми пенсії має проводитися без обмеження будь-яким строком.
Відповідно до частини 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
З огляду на викладене, враховуючи висновки Верховного Суду, що викладені у постанові від 24 листопада 2020 року у справі № 815/460/18, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви з підстав пропуску позивачем строку звернення до суду.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та допущення порушення норм процесуального права є такими, що призвели до неправильного вирішення питання, та є підставою для скасування ухвали суду першої інстанції з постановленням нової ухвали про направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.
Відповідно до статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є, зокрема неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Керуючись статтями 312, 315, 320, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року скасувати.
Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття.
Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя І.О.Лічевецький
Суддя В.П.Мельничук
Суддя О.М.Оксененко