13 січня 2021 рокуЛьвівСправа № 460/6195/20 пров. № А/857/12715/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Коваля Р.Й.,
суддів Гуляка В.В.,
Ільчишин Н.В.,
з участю секретаря судового засідання Марцинковської О.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2020 року (прийняту у м. Рівне суддею Недашківською К.М.; складену у повному обсязі 25 вересня 2020 року) про закриття провадження в адміністративній справі № 460/6195/20 за позовом ОСОБА_1 до Рівненської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення,
У серпні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Рівненського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просила визнати протиправним і скасувати рішення Рівненської міської ради від 27 лютого 2020 року № 7262 «Про затвердження містобудівної документації - «Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 ».
Позовні вимоги обґрунтовувала тим, що оскаржуване рішення Рівненської міської ради є незаконним, таким, що суперечить Генеральному плану та Плану зонування міста Рівного; безумовно порушує права та охоронювані Законом інтереси позивача, оскільки із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 , на земельній ділянці, що їй належить на праві приватної власності, заплановано розміщення майданчиків для стоянки автомобілів та житлового багатоквартирного будинку; при прийнятті рішення було порушено процедуру його прийняття, оскільки це рішення прийняте всупереч вимогам регламенту Рівненської міської ради.
Ухвалою від 24 вересня 2020 року Рівненський окружний адміністративний суд закрив провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Роз'яснено позивачу, що спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства.
Не погодившись із цією ухвалою, її оскаржила ОСОБА_1 , яка вважає, що ухвала прийнята з грубим порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду суперечать дійсним обставинам справи та не можуть вважатись такими, що відповідають вимогам закону. Тому просила скасувати ухвалу суду першої інстанції про закриття провадження у справі і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує загалом тими ж доводами, що й в позовній заяві. Крім того зазначає, що вона постійно проживає у місті Рівному і оскаржуване рішення відповідача порушує її права не тільки як власника земельної ділянки, але й також як члена територіальної громади, оскільки детальний план території включає правий берег Басівкутського водосховища, що має рекреаційне значення для усього міста, а тому цей детальний план не відповідає інтересам територіальної громади.
Також звертає увагу на те, що у Рівненському окружному адміністративному суді перебувають й інші справи щодо оскарження рішення Рівненської міської ради від 27 лютого 2020 року № 7262 «Про затвердження містобудівної документації - «Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 », по яких відкрито провадження та проводиться розгляд в порядку адміністративного судочинства.
У зв'язку з неявкою в судове засідання осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до вимог частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не здійснювалося.
Також за приписами частини другої статті 313 КАС України неявка сторін, належним чином повідомлених про час та місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити з таких підстав.
Як встановлено судом, рішенням № 7262 від 27 лютого 2020 року Рівненська міська рада затвердила Детальний план території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 .
Відповідно до листа Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 14.07.2020 позивача повідомлено, що відповідно до Детального плану території правового берега Басівкутського водосховища орієнтовною площею 80 га, затвердженого рішенням від 27.02.2020 № 7262 земельна ділянка з кадастровим номером 5610100000:01:055:0046 (належить позивачу на праві власності згідно Державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯБ № 087701) знаходиться на території транспортної інфраструктури та житлової багатоквартирної забудови, на якій заплановано розміщення майданчиків для стоянки автомобілів та житлового багатоквартирного будинку (а.с. 55).
Вважаючи, що рішення є протиправним, таким, що порушує її права, ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду з цим позовом.
Закриваючи провадження у цій справі, суд першої інстанції мотивував це тим, що позов направлено на захист прав позивача виключно у цивільних правовідносинах.
Проте, колегія суддів апеляційного суду вважає такі висновки суду першої інстанції помилковими, виходячи з таких підстав.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у пункті 24 свого рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;
публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій;
суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися суб'єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
Під час визначення предметної юрисдикції справ, крім урахування суб'єктного складу спірних правовідносин, суди повинні виходити також із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, з яких виник спір, змісту та юридичної природи обставин у справі і мету пред'явлення позову.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Тобто спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр;
представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення;.
територія територіальної громади - нерозривна територія, в межах якої територіальна громада здійснює свої повноваження щодо вирішення питань місцевого значення відповідно до Конституції і законів України, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.
Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції від імені територіальної громади.
Відповідно до статті 25 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Згідно пункту 42 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР, яка визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання, затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Пунктами третім, сьомим частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI передбачено, що:
містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;
детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
Предметом спору у цій справі є рішення Рівненської міської ради, яким затверджено Детальний план території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 , яке, на думку позивача, прийняте з порушеннями та може завдати негативних наслідків для позивача та інших мешканців територіальної громади.
Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144 Конституції).
Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009).
Актами нормативно-правового характеру є локальні документи, які встановлюють, змінюють чи скасовують обов'язкові для виконання на певній території правила поведінки. Такі акти не стосуються якогось одного суб'єкта правовідносин і розраховані на багаторазове застосування.
Ненормативними актами є індивідуально-правові акти, які є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов'язки. Такі акти стосуються конкретних суб'єктів правовідносин (фізичних осіб та/чи юридичних осіб приватного права) і розраховані на одноразове застосування.
Частиною першою статті 2 ЦПК України визначено, що завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, не визнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI Детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Згідно частини четвертої статті 19 цього ж Закону Детальний план території визначає:
1) принципи планувально-просторової організації забудови;
2) червоні лінії та лінії регулювання забудови;
3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами і правилами;
4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території;
5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;
6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;
7) черговість та обсяги інженерної підготовки території;
8) систему інженерних мереж;
9) порядок організації транспортного і пішохідного руху;
10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;
11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Враховуючи мету, з якою приймається детальний план території та його функціональне навантаження, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що оскаржуване рішення відповідача не порушує приватні права позивача, а тому ознак приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, не має.
Тобто в цій справі спір про право відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування, які впливають на права та законні інтереси позивача, отже цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
А доводи позивача щодо протиправності рішення Рівненської міської ради від 27.02.2020 № 7262, як суб'єкта владних повноважень, щодо затвердження містобудівної документації - "Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 ", внаслідок чого на земельній ділянці, яка належить позивачу на праві приватної власності, передбачається розташування майданчиків для стоянки автомобілів та житлового багатоквартирного будинку, направлені на додаткове підтвердження протиправності оскаржуваного рішення, оскільки, як вважає позивач, це суперечить Генеральному плану та Плану зонування міста Рівного.
Таким чином, помилковим є висновок суду першої інстанції про те, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Відтак, у суду першої інстанції не було підстав застосовувати приписи пункту 1 частини першої статті 238 КАС України та закривати провадження у справі, оскільки справу належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Згідно зі статтею 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є:
1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків суду обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції постановлена за неповного з'ясування судом обставин справи та з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання про закриття провадження у справі, а тому ухвалу суду необхідно скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись ст.ст. 229, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2020 року про закриття провадження в адміністративній справі № 460/6195/20 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя Р. Й. Коваль
судді В. В. Гуляк
Н. В. Ільчишин
Постанова складена у повному обсязі 13 січня 2021 року.