23 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 638/3538/17
адміністративне провадження № К/9901/48729/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.
судді - Берназюк Я.О., Кравчук В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Бахмацької міської ради Чернігівської області на постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 08.12.2017 (суддя -Шестак О.І.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2018 (судді - Присяжнюк О.В.. Русанова В.Б., Курило Л.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Комісії для визначення розміру збитків Бахмацької районної державної адміністрації Чернігівської області, треті особи: Бахмацька міська рада Чернігівської області, Товариство з обмеженою відповідальністю "КРОК-2014" про скасування рішення,
У березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив скасувати, як незаконні, рішення Комісії для визначення розміру збитків Бахмацької районної державної адміністрації Чернігівської області від 14.12.2016 про нарахування збитків, заподіяних позивачем Бахмацькій міській раді за зайняття і використання без правовстановлюючих документів земельних ділянок за адресами: АДРЕСА_1 , загальною площею 0,0537 га, та АДРЕСА_2 , загальною площею 4,168 га.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 19.11.2015 та 20.11.2015 між ТОВ «Время 2050» (Продавець) та ОСОБА_1 (Покупець) укладено договори купівлі - продажу, за умовами яких Продавець передав у власність Покупця, а Покупець прийняв: 1/2 частину розподільної станції заводу площею 160, 5 кв. м., що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 ; 1/2 частину головного виробничого корпусу, розподільчий пункт, загальною площею 36641,5 кв.м, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 .
02.12.2015 та 03.12.2015 між ОСОБА_1 (Продавець) та ТОВ «КРОК-2014» (Покупець) укладено договори купівлі - продажу, за умовами яких Продавець передав у власність Покупця, а Покупець прийняв: 1/2 частину головного виробничого корпусу, розподільчий пункт, загальною площею 36641,5 кв. м, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 ; 1/2 частину розподільчої станції заводу, площею 160,5 кв. м, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
За умовами вищезазначених договорів, право власності на об'єкти нерухомого майна виникає у ТОВ «КРОК-2014» після проведення повного розрахунку між сторонами, які повинні бути проведені до 30.06.2018.
24.12.2015 між ОСОБА_1 (Орендодавець) та ТОВ «КРОК-2014» (Орендодар) укладено договори оренди нерухомого майна, розташованого за адресами: АДРЕСА_2 ; АДРЕСА_1 .
Відповідно до п. 1.7. вищевказаних договорів оренди, орендар зобов'язаний укласти до 01.02.2016 із Бахмацькою міською радою Чернігівської області договори оренди земельних ділянок, на яких розташоване приміщення, сплачувати орендну плату за землю на умовах таких договорів у межах строку цих договорів.
24.12.2015 між ОСОБА_1 (Орендодавець) та ТОВ «КРОК-2014» (Орендар) підписані акти приймання-передачі вищезазначених об'єктів нерухомості.
Розпорядженням голови Бахмацької районної державної адміністрації Чернігівської області від 22.09.2016 №641 «Про комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам» створено комісію для визначення розміру збитків за користування земельними ділянками територіальної громади м. Бахмач, заподіяних Бахмацькій міській раді, громадянином ОСОБА_1 .
Згідно протоколу Комісії від 14.12.2016, на засіданні Комісії розглянуто клопотання Бахмацької міської ради про визначення розміру збитків, заподіяних Бахмацькій міській раді, ОСОБА_1 від 06.09.2016, №03-09/1780 та вирішено провести нарахування розміру збитків, заподіяних Бахмацькій міській раді ОСОБА_1 , у зв'язку з зайняттям та використанням без правовстановлюючих документів земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2 , загальною площею 4,168 га, за період розрахунку з 20.11.2015 по 28.09.2016.
Згідно протоколу Комісії від 14.12.2016, на засіданні Комісії розглянуто клопотання Бахмацької міської ради про визначення розміру збитків заподіяних Бахмацькій міській раді Саприкіним М.І. від 06.09.2016, №03-09/1782 та вирішено провести нарахування розміру збитків, заподіяних Бахмацькій міській раді ОСОБА_1 , у зв'язку з зайняттям та використанням без правовстановлюючих документів земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , загальною площею 0,0537 га, за період розрахунку з 20.11.2015 по 28.09.2016.
Не погодившись з такими рішеннями відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що оскаржувані ним рішення є незаконними, оскільки з 24.12.2015 - дня укладення між ним та ТОВ «КРОК-2014» договорів оренди розподільчої станції заводу, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 і головного виробничого корпусу, розташованого за адресою: АДРЕСА_2 , законним користувачем і фактичним володільцем вказаних об'єктів нерухомості стало ТОВ «КРОК-2014», а тому з цього часу він фактично не використовував і не міг використовувати земельні ділянки територіальної громади Бахмацької міської ради, так як не володів ними.
Постановою Дзержинського районного суду м. Харкова від 08.12.2017, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2018, позов задоволено.
Скасовано рішення Комісії для визначення розміру збитків Бахмацької районної державної адміністрації Чернігівської області від 14.12.2016 про нарахування збитків, заподіяних Бахмацькій міській раді гр. ОСОБА_1 за зайняття та використання без правовстановлюючих документів земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , загальною площею 0,0537 га.
Скасовано рішення Комісії для визначення розміру збитків Бахмацької районної державної адміністрації Чернігівської області від 14.12.2016 про нарахування збитків, заподіяних Бахмацькій міській раді гр. ОСОБА_1 за зайняття та використання без правовстановлюючих документів земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2 , загальною площею 4,168 га.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не надано доказів, що у спірний період саме ОСОБА_1 використовував, вказані в оскаржуваних рішеннях Комісії, земельні ділянки. Натомість судами встановлено, що в період, за який відповідачем нараховано позивачу збитки за користування земельними ділянками для обслуговування об'єктів нерухомого майна, цими ділянками користувалося ТОВ «КРОК-2014» на підставі укладених 24.12.2015 договорів оренди нерухомого майна.
Суди виходили з того, що обов'язок відшкодування збитків покладено на особу, яка їх заподіяла, а оскільки у спірний період позивач не використовував земельні ділянки територіальної громади Бахмацької міської ради, так як не володів ними, суди дійшли висновку, що оскаржувані рішення відповідача є незаконними і підлягають скасуванню.
З ухваленими судовими рішеннями не погодилась третя особа - Бахмацька міська рада Чернігівської області, звернулась з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просила скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки обставинам справи, не досліджено належним чином докази, які мають значення для правильного вирішення спору та ухвалено рішення, які підлягають скасуванню.
Зокрема посилалась на те, що оскаржувані акти не порушують права, обов'язки та інтереси позивача.
Посилалась на те, що питання наявності підстав для стягнення збитків з фізичних осіб, не може бути предметом розгляду в адміністративному суді, оскільки його належить вирішувати в порядку цивільного судочинства під час розгляду справи про стягнення збитків.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Розглядаючи справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв'язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
З такими висновками суддів колегія не погоджується з огляду на наступне.
Предметом спору у цій справі є правомірність рішень Комісії, якими визначено розмірів збитків, заподіяних Бахмацькій міській раді позивачем, як землекористувачем.
Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 3 статті 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п. 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993р. №284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що райдержадміністрація, вважаючи, що ОСОБА_1 завдано органу місцевого самоврядування збитків у вигляді неодержаних доходів, мала право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам, а також затвердити його відповідним рішенням.
Водночас, частиною 1 статті 2 КАС України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
За змістом частини 1 статті 6 КАС України (у зазначеній редакції) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.
Таким чином, повноваження відповідача у спірних правовідносинах обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржувані рішення безпосередньо не створюють жодних правових наслідків для позивача, тому не можуть порушувати його права чи інтереси.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані рішення відповідача від 14.12.2016 про нарахування збитків, заподіяних позивачем Бахмацькій міській раді за зайняття і використання без правовстановлюючих документів земельних ділянок за адресами: АДРЕСА_1 , загальною площею 0,0537 га, та АДРЕСА_2 , загальною площею 4,168 га не є рішеннями суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, напряму не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для ОСОБА_1 , а тому не можуть бути предметом спору.
Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
При цьому, такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
Обраний позивачем спосіб захисту прав сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права. У разі незгоди позивача з таким рішенням та невиконання його в добровільному порядку адміністрація має право звернутися до цивільного суду з позовом до ОСОБА_1 про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову адміністрації буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику землі.
Подібна правова позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду при ухваленні постанов від 12.12.2018р. (справа №802/2474/17-а), від 11.09.2019р. (справа №826/1773/18), від 23.01.2019р. (справа №822/3345/17), від 03.07.2019р. (справа №823/2491/18), від 11.09.2019р. (справа №826/1773/18) та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, зокрема, у постановах від 31.01.2019р. (справа №524/4970/17), від 21.02.2019р. (справа №208/8698/15-а (2-а/208/28/16)), від 24.04.2019р. (справа №521/19088/14-а), від 24.09.2019р. (справа №522/13132/15-а), від 20.11.2019р. (справа №703/1224/17), від 28.11.2019р. (справа №2/5648/14 (208/5648/14, 2а/208/164/14)), від 23.12.2019р. (справа №712/3842/17).
За правилами частини 3 статті 3 КАС України у чинній редакції, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Зважаючи на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції із закриттям провадження у справі.
В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
Враховуючи встановлені під час здійснення касаційного розгляду цієї справи порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги, яку задовольнити частково, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати і закрити провадження у справі. При цьому, з огляду на відсутність спору, який підпадав би під судову юрисдикцію, колегія суддів не роз'яснює позивачу, в порядку якого судочинства такий повинен вирішуватися.
Керуючись статтями 238, 239, 345, 349, 354, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,-
Касаційну скаргу Бахмацької міської ради Чернігівської області - задовольнити частково.
Постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 08.12.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2018 у справі №638/3538/17 скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
Я.О. Берназюк
В.М. Кравчук