ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
08 грудня 2020 року м. Київ № 640/17864/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Пащенка К.С., суддів: Чудак О.М., Шейко Т.І., за участю секретаря судового засідання Легейди Я.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до:Кабінету Міністрів України, Державної інспекції енергетичного нагляду України
провизнання протиправним та скасування розпорядження
представники сторін: позивач - ОСОБА_1 ;
відповідача-1 - Полець Д.М.;
відповідача-2 - Пономарьов Г.П.
(у судовому засіданні 08.12.2020, відповідно до ст. 250 Кодексу адміністративного судочинства України (по тексту - КАС України), проголошено вступну та резолютивну частини рішення (скорочене рішення)),
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) подав на розгляд Окружному адміністративному суду міста Києва позов до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач-1, КМ України) та Державної інспекції енергетичного нагляду України (нижче - відповідач-2, Інспекція), в якому просить суд:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.07.2020 № 787-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної інспекції енергетичного нагляду України»;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної інспекції енергетичного нагляду України від 03.07.2020 № 242-ОС;
- поновити ОСОБА_1 на посаді Голови Державної інспекції енергетичного нагляду України з 01.07.2020.
В обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначає, що 24.10.2018 розпорядженням КМ України № 759-р його було призначено на посаду Голови Державної інспекції енергетичного нагляду України строком на п'ять років, а 01.07.2020, до спливу вказаного п'ятирічного строку, розпорядженням КМ України № 787-р звільнено з цієї посади на підставі ст. 87-1 Закону України «Про державну службу» та наказом Інспекції від 03.07.2020 № 242-ОС припинено його повноваження.
При цьому, позивач вважає, що норма ст. 87-1 Закону України «Про державну службу» була до нього застосована протиправно, оскільки визначені нею додаткові підстави для звільнення виникли після його призначення на займану посаду та звужують соціальні гарантії, які існували раніше.
Разом з тим, на переконання позивача, застосування до нього ст. 87-1 Закону України «Про державну службу» суперечить принципу неприпустимості зворотної дії нормативних актів у часі, що є складовою принципу правової визначеності, та ст. 58 Конституції України.
Крім того, позивач зазначає, що оскаржуване ним розпорядження прийнято на підставі листа Міністерства енергетики України за підписом в.о. Міністра Буславець О., яка, на переконання позивача, незаконно набула такі повноваження, та за відсутності подання міністра чи Прем'єр-міністра з приводу його звільнення, що суперечить вимогам наведеної вище норми Закону України «Про державну службу».
Відповідачами подано відзиви на позовну заяву, в яких вони просять відмовити в задоволенні вимог позивача.
КМ України в обґрунтування своєї правової позиції зазначає, що на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин позивач займав посади державної служби категорії «А», до якої застосовуються приписи ст. 87-1 Закону України «Про державну службу», що є чинною та неконституційною не визнавалася.
При цьому, відповідач зазначає, що під час звільнення позивача із займаної ним посади не відбулося звуження його прав на проходження державної служби, оскільки він залишився на державній службі, виконуючи відповідні обов'язки державного службовця з отриманням заробітної плати.
Разом з тим, відповідач вказує, що Державна інспекція енергетичного нагляду України, посаду Голови якої займав позивач, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується КМ України через Міністра енергетики, а тому оспорюване позивачем розпорядження про його звільнення прийнято КМ України на підставі, у спосіб та в межах наданих йому повноважень.
Інспекція у своєму відзиві наводить доводи, аналогічні тим, що викладені у відзиві КМ України, а також наголошує, що позивача звільнено із займаної ним посади в порядку ст. 87-1 Закону України «Про державну службу», яка визначає додаткові підстави для звільнення і, на переконання відповідача-2, правомірно була застосовано у межах спірних у цій справі правовідносин.
Крім того, Інспекція вказує, що оспорюваний позивачем наказ від 03.07.2020 № 242-ОС «Про кадрові питання» було прийнято на підставі та на виконання відповідного розпорядження КМ України від 01.07.2020 № 787-р про звільнення позивача із займаної посади, а тому такий наказ є правомірним.
Позивачем подано відповідь на відзив відповідача-1, в якій позивач наполягає на своїй правовій позиції, вважає, що КМ України не обґрунтовано, на якій підставі ним прийнято спірне розпорядження від 01.07.2020 № 787-р, а також зазначає, що фактично його звільнення із займаної відбулося лише у зв'язку з призначенням нового Прем'єр-міністра України і що ст. 87-1 Закону України «Про державну службу», на його думку, не відповідає ст.ст. 22, 38, 64 Конституції України.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.08.2020 (суддя Пащенко К.С. ) відкрито провадження у даній справі та призначено справу до судового розгляду за правилами загального позовного провадження до розгляду в підготовче засідання на 08.10.2020.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.10.2020 закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті у складі колегії суддів на 10.11.2020.
10.11.2020 у справі оголошено перерву до 08.12.2020.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
28.12.2016 розпорядженням КМ України № 1038 ОСОБА_1 було призначено державним секретарем Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з дати початку фактичного виконання ним посадових обов'язків на зазначеній посаді строком на п'ять років з оплатою праці відповідно до законодавства.
24.10.2018 розпорядженням КМ України № 758-р ОСОБА_1 звільнено з посади державного секретаря Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України у зв'язку з переходом на іншу роботу.
Також, 24.10.2018 розпорядженням КМ України № 759-р ОСОБА_1 призначено на посаду Голови Державної інспекції енергетичного нагляду України з дати початку фактичного виконання ним посадових обов'язків на зазначеній посаді строком на п'ять років з урахуванням часу призначення на посаду згідно з розпорядженням КМ України від 28.12.2016 № 1038 з оплатою праці відповідно до законодавства.
30.06.2020 Міністерство енергетики України в особі в.о. Міністра О. Буславець відповідно до Порядку розгляду питань, пов'язаних з підготовкою та внесенням подань щодо осіб, призначених на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Президентом України або КМ України чи погоджується з КМ України, затвердженого постановою КМ України від 11.04.2012 № 298, внесено на розгляд Прем'єр-міністру України проєкт розпорядження КМ України про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної інспекції енергетичного нагляду України, згідно частини першої статті 87-1 Закону України «Про державну службу».
Розпорядженням КМ України від 01.07.2020 № 787-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної інспекції енергетичного нагляду України» позивача звільнено із займаної ним посади відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України «Про державну службу».
03.07.2020 Державною інспекцією енергетичного нагляду України прийнято наказ № 242-ОС «Про кадрові питання», яким наказано:
1) оголосити розпорядження КМ України від 01.07.2020 № 787-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної інспекції енергетичного нагляду України» та від 01.07.2020 № 794-р «Про тимчасове покладення виконання обов'язків Голови Державної інспекції енергетичного нагляду України на ОСОБА_4 »;
2) припинити виконання повноважень за посадою Голови Державної інспекції енергетичного нагляду України ОСОБА_1 відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України «Про державну службу» з одночасним зарахуванням за штат Державної інспекції енергетичного нагляду України.
Позивач, вважаючи зазначене розпорядження КМ України від 01.07.2020 № 787-р та наказ Інспекції від 03.07.2020 № 242-ОС протиправними, звернувся до суду з відповідним адміністративним позовом.
Вирішуючи спір по суті, суд наголошує на такому.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Статтею 43 Конституції України визначено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Основні принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, врегульовано Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII).
У статті 83 Закону № 889-VIII визначено підстави для припинення державної служби.
Пунктом 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII передбачено, що державна служба припиняється за ініціативою суб'єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
Згідно з частиною другою зазначеної норми, зміна керівників або складу державних органів, керівників державної служби в державних органах та безпосередніх керівників не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників, крім випадків, передбачених статтею 87-1 цього Закону.
Статтею 87-1 Закону № 889-VIII регламентовано додаткові підстави припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб'єкта призначення.
Відповідно до частин першої, другої статті 87-1 Закону № 889-VIII суб'єкт призначення може прийняти рішення про звільнення державного службовця з посади державної служби категорії "А" з власної ініціативи, за поданням Прем'єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) протягом чотирьох місяців з дня призначення Прем'єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) з одночасним зарахуванням такого державного службовця за штат відповідного державного органу.
Державні службовці, зараховані за штат відповідно до частини першої цієї статті, продовжують перебувати на державній службі згідно з цим Законом, виконуючи обов'язки державного службовця в межах, визначених керівником відповідного державного органу. Граничний строк такого перебування становить шість місяців з дня звільнення з посади відповідно до частини першої цієї статті.
У статті 12 Закону № 889-VIII передбачено, що система управління державною службою включає:
1) Кабінет Міністрів України;
2) центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби;
3) Комісію з питань вищого корпусу державної служби та відповідні конкурсні комісії;
4) керівників державної служби;
5) служби управління персоналом.
Згідно з пунктом 1 частини сьомої статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII) Кабінет Міністрів України призначає на посаду державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, відповідно до законодавства про державну службу.
Частиною першою статті 1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 № 3166-VI (далі - Закон № 3166-VI) визначено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади.
Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.
У пункті 1 Положення про Державну інспекцію енергетичного нагляду України, затвердженого постановою КМ України від 14.02.2018 № 77, визначено, що Державна інспекція енергетичного нагляду України (Держенергонагляд) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та який реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) у галузях електроенергетики та теплопостачання.
У статті 16 Закону № 3166-VI закріплено, що центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції, комісії.
Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.
Відповідно до частини першої та пунктів 1, 2, 21 частини другої статті 18 Закону № 3166-VI Кабінет Міністрів України спрямовує та координує діяльність центральних органів виконавчої влади через міністра у порядку, визначеному цим Законом та актами Кабінету Міністрів України.
Міністр забезпечує формування державної політики у відповідній сфері та контролює її реалізацію центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується ним; погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені центральним органом виконавчої влади проекти законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України; вирішує інші питання, пов'язані із спрямуванням і координацією діяльності центрального органу виконавчої влади.
Системний аналіз викладених правових норм дозволяє стверджувати, що спеціальним Законом № 889-VIII визначено перелік правових підстав для звільнення з посад державної служби та ст. 87-1 вказаного Закону передбачено повноваження суб'єкта призначення прийняти рішення про звільнення державного службовця з посади державної служби категорії "А" з власної ініціативи за наявності відповідних правових підстав, якими, зокрема, є подання керівника центрального органу виконавчої влади.
При цьому, звільнення з вказаної правової підстави не пов'язується зі спливом строку, на який особа була призначена на відповідну посаду.
Перевіряючи доводи позивача, суд зазначає, що посада Голови Державної інспекції енергетичного нагляду України, яку займав позивач, належить до посад державної служби категорії "А" і його звільнення з вказаної посади оскаржуваним ним розпорядженням КМ України від 01.07.2020 № 787-р було здійснено Відповідачем-1 на підставі та на виконання наведеної вище спеціальної норми ст. 87-1 Закону № 889-VIII.
При цьому, суд звертає увагу на те, ані на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, ані на час розгляду цієї справи судом вказана законодавча норма неконституційною не визнавалася, є чинною і підлягала застосуванню КМ України.
Тож, доводи позивача про те, що ст. 87-1 Закону № 889-VIII суперечить Конституції України, колегія суддів відхиляє як безпідставні.
Разом з тим, як було встановлено вище, прийняттю КМ України оспорюваного позивачем розпорядження про його звільнення передувало подання Міністерства енергетики України від 30.06.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної інспекції енергетичного нагляду України, згідно частини першої статті 87-1 Закону України «Про державну службу», яке внесено на розгляд Прем'єр-міністру України, відповідно до Порядку розгляду питань, пов'язаних з підготовкою та внесенням подань щодо осіб, призначених на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Президентом України або КМ України чи погоджується з КМ України, затвердженого постановою КМ України від 11.04.2012 № 298.
Доводи позивача про те, оспорюване ним розпорядження прийнято КМ України до закінчення п'ятирічного строку, на який він був призначений на відповідну посаду, суд вважає необґрунтованими, оскільки, як відзначалося вище, визначена ст. 87-1 Закону № 889-VIII підстава для звільнення з посад державної служби категорії «А» може бути застосована незалежно від спливу строку, на який особа була призначена на відповідну посаду.
Твердження позивача про те, що норма ст. 87-1 Закону № 889-VIII була до нього застосована протиправно, оскільки визначені нею додаткові підстави для звільнення виникли після його призначення на займану посаду і застосування до нього вказаної законодавчої норми, на його переконання, суперечить принципу неприпустимості зворотної дії нормативних актів у часі, що є складовою принципу правової визначеності, та статті 58 Конституції України, судова колегія вважає безпідставними, оскільки ст. 87-1 Закону № 889-VIII була застосована до позивача саме під час її дії і щодо правовідносин, які існували після її прийняття (тобто, трудові правовідносини між позивачем і роботодавцем під час проходження ним державної служби на посаді категорії «А»), що відповідає вказаній конституційній нормі та принципу правової визначеності.
Посилання апелянта на те, що ст. 87-1 Закону № 889-VIII звужує соціальні гарантії, які існували раніше, суд вважає необґрунтованими, оскільки запровадження цієї норми фактично є зміною законодавства, що по-іншому врегульовує певні правовідносини та, зокрема, передбачає відповідні гарантії прав працівників, до яких вона застосовується, шляхом зарахування їх за штат (а не звільнення зі служби) та пропонування їм інших посад, не нижче категорії «Б» з можливістю відповідного переведення.
Доводи позивача про те, що оскаржуване ним розпорядження КМ України прийнято на підставі листа Міністерства енергетики України та за відсутності подання міністра чи Прем'єр-міністра з приводу його звільнення, суд відхиляє, оскільки, як було встановлено вище, підставою для прийняття КМ України розпорядження про звільнення позивача було саме подання Міністерства енергетики України, яке позивач помилково вважає листом.
При цьому, колегія суддів приймає до уваги правовий підхід, закладений ЄСПЛ при вирішенні справи «Сутяжник проти РФ» (рішення від 25.04.2018) та застосований Верховним Судом у справах №№ 826/5575/17, 910/10616/17, відповідно до якого надмірне прагнення до чистоти, переваги форми над змістом є правовим пуризмом.
Твердження позивача про те, що в.о. Міністра Буславець О., яка звернулася до КМ України щодо питання його звільнення, незаконно набула повноваження виконувача обов'язків Міністра, суд до уваги не приймає, оскільки таке питання виходить за межі предмета позовних вимог у цій справі, а тому, відповідно до статті 9 КАС України, не підлягає судовому розгляду при вирішенні цієї справи.
Отже, відповідач-1, приймаючи розпорядження від 01.07.2020 № 787-р діяв на підставі та на виконання норм чинного законодавства та в межах наданих йому повноважень, а отже таке розпорядження є правомірним і підстави для його скасування відсутні, що зумовлює правомірність оспорюваного позивачем наказу Інспекції від 03.07.2020 № 242-ОС, який виданий на підставі та на виконання такого розпорядження КМ України, тобто є похідним від нього.
На підставі викладеного, суд дійшов висновку про відсутність достатніх правових підстав для задоволення даного позову.
Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
У Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 20.05.2019 (справа № 417/3668/17).
Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, виходячи з наведених висновків в цілому, суд дійшов висновку, що позов задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 2, 6, 8, 9, 72-77, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні позову б/н від 30.07.2020 ОСОБА_1 - відмовити повністю.
Рішення, відповідно до ст. 255 КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано, а у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного провадження.
Повний текст рішення складено 18.12.2020.
Головуючий суддя К.С. Пащенко
Суддя О.М. Чудак
Суддя Т.І. Шейко