Справа № 640/16871/19 Суддя (судді) першої інстанції: Добрянська Я.І.
14 грудня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді Федотова І.В.,
суддів: Єгорової Н.М., Чаку Є.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2020 року у справі за адміністративним позовом Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками до Державної регуляторної служби України, третя особа комунальне підприємство «Зеленодольський міський водоканал» про скасування розпорядження №90 від 19.07.2019,
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася Державна служба України з лікарських засобів та контролю за наркотиками (далі - позивач, Держлікслужба) до Державної регуляторної служби України (далі - відповідач), треті особи Комунальне підприємство «Зеленодольський міський водоканал», у якому просить суд визнати протиправним та скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 19.07.2019 року №90.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що в спірному розпорядженні, яке видане на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при розпорядження Державній регуляторній службі України за результатом розгляду скарги (апеляції) від 30.05.2019 №723 комунального підприємства «Зеленодольський міський водоканал», зобов'язано Державну службу України з лікарських засобів та контролю за наркотиками усунути порушення вимог частини 6 статті 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» шляхом переоформлення ліцензії КП «Зеленодольський міський водоканал» (серії АЕ № 293013 строком дії з 22.05.2014 по 22.05.2019 на право провадження такого виду господарської діяльності, як придбання, зберігання, використання прекурсорів (списку 2 таблиці IV) Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів) відповідно до вимог частини 6 статті 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2020 року у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.
Не погоджуючись із вказаним рішенням, позивач Держлікслужба подала апеляційну скаргу, з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 20.07.2020 та ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю і скасувати розпорядження Державної регуляторної служби України від 19.07.2019 № 90 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування».
В апеляційній скарзі позивач вказує, що Закон України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» є пріоритетним та спеціальним для застосування у правовідносинах щодо ліцкензування такого виду господарської діяльності, як придбання, зберігання, використання прекурсорів (списку 2 таблиці IV) Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів).
10.11.2020 до суду апеляційної інстанції від Державної регуляторної служби України надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому відповідач просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.07.2020 - без змін.
У відзиві відповідач вказує, що Державна регуляторна служба України при прийнятті оскарженого розпорядження діяла стосовно позивача як орган, якому на підставі закону надано повноваження здійснювати нагляд за додержанням органами державної влади (в тому числі органами ліцензування) законодавства у сфері ліцензування, а тому рішення, прийняті з питань, віднесених Законом України від 02.03.2015 № 222-УІІІ «Про ліцензування видів господарської діяльності» до компетенції ДРС і її постійно діючого колегіального органу не слід розцінювати як втручання у дискреційні повноваження органу ліцензування. Також зазначає про неможливість застосування до спірних правовідносин особливостей ст.8 Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» та неправомірність дій позивача щодо надсилання третій особі відмови у видачі ліцензії оформленої листом, а не відповідним рішенням.
Крім того, відповідач просить врахувати висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі №826/3115/17, від 04.12.2019 у справі №826/6233/17, від 04.12.2019 у справі №826/6228/17.
Від третьої особи відзив на апеляційну скаргу до суду не надходив.
У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів зазначає наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, 03.06.2019 року до відповідача надійшла скарга від 30.05.2019 року №723 третьої особи щодо відмови позивача (лист від 23.05.2019 №409-006.0.1/006.0/2-19) у переоформленні третій особі (лист від 10.05.2019 №760 «Щодо переоформлення ліцензії») ліцензії серії АЕ №293013 строком дії з 22.05.2014 по 22.05.2019 на право провадження такого виду господарської діяльності, як придбання, зберігання, використання прекурсорів (списку 2 таблиці IV) Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів).
Відповідно до частини 7 статті 5 Закону України від 02 березня 2015 року №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» відповідач листом від 06.06.2019 року №3985/0/20-19 повідомила позивача про отримання скарги від КП «Зеленодольський міський водоканал» та запропонувала у визначений Законом України від 02 березня 2015 року №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» термін подати до відповідача завірені належним чином копії (фотокопії) документів, що стосуються оскаржуваного рішення органу ліцензування.
Матеріали, що стосуються оскаржуваного рішення органу ліцензування надійшли до відповідача 12.06.2019 року листом Держлікслужби від 11.06.2019 №4507-001.1/006.0/17-19.
У зв'язку з цим та з метою розгляду вказаної скарги третьої особи, відповідач запросив листом від 08.07.2019 №5048/0/20-19 уповноваженого представника Держлікслужби, а також суб'єкта господарювання від 08.07.2019 №5043/0/20-19 взяти участь у засіданні Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, яке відбудеться 16.07.2019 року.
На вищезазначеному засіданні Ради, за результатами розгляду скарги третьої особи, Радою було прийнято рішення №2.1 (протокол №09-19), встановлено і зроблено висновки про порушення позивачем вимог частини 6 статті 21 Закону України від 02 березня 2015 року №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (згідно з якою ліцензії, які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата, переоформлені відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк), у зв'язку з чим вирішено задовольнити скаргу КП «Зеленодольський міський водоканал» і зобов'язати позивача усунути порушення вимог Закону України від 02 березня 2015 року №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності», шляхом переоформлення ліцензії суб'єкта господарювання.
Як вбачається із матеріалів справи розпорядженням Державної регуляторної служби України від 19 липня 2019 року №90 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування» зобов'язано Державну службу України з лікарських засобів та контролю за наркотиками усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону України від 02 березня 2015 року №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності», шляхом переоформлення ліцензії КП «Зеленодольський міський водоканал» (серії АЕ №293013 строком дії з 22.05.2014 по 22.05.2019 на право провадження такого виду господарської діяльності, як придбання, зберігання, використання прекурсорів (списку 2 таблиці IV) Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів) відповідно до вимог частини 6 статті 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Вказане розпорядження прийняте на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 16 липня 2019 року №2.1 (витяг з протоколу №09 - 19) за результатом розгляду скарги КП «Зеленодольський міський водоканал» від 30.05.2019 №723 щодо відмови Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками у переоформленні ліцензії серії АЕ №293013 строком дії з 22.05.2014 по 22.05.2019 на право провадження такого виду господарської діяльності, як придбання, зберігання, використання прекурсорів (списку 2 таблиці IV Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.05.2000 №770) на безстрокову.
Як вбачається із скарги КП «Зеленодольський міський водоканал», третя особа вказала на те, що позивачем інформаційна відповідь вх.№995 від 29.05.2019 надана з порушенням вимог чинного законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності з наступних підстав: норма частини 6 статті 21 Закону №222 - VIII є імперативною, оскільки встановлює, що ліцензії на провадження видів господарської діяльності, зазначених у статті 7 цього Закону (всі без виключень), які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата, переоформлені відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк. На дату набрання чинності Закону України №№222 - VIII, а саме станом на 28.06.2015, ліцензія КП «Зеленодольський міський водоканал» серії АЕ №293013 строком дії з 22.05.2014 року по 22.05.2019 року була чинною і мала обмежений термін дії. В силу частини 6 статті 21 Закону №222 - VIII ліцензія стала безстроковою та за заявою ліцензіата повинна бути переоформлена відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк.
Не погоджуючись з оскаржуваним розпорядженням, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, на момент набрання чинності Закону №222-VIII ліцензія КП «Зеленодольський міський водоканал» серії АЕ № 293013 строком дії з 22.05.2014 по 22.05.2019 на право провадження такого виду господарської діяльності, як придбання, зберігання, використання прекурсорів (списку 2 таблиці IV) Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів була чинною, а відтак згідно з частиною 6 статті 21 Закону №222-VIII вищезазначена ліцензія, в силу загаданої норми Закону №222-VIII, набула статусу безстрокової.
Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв'язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів апеляційного суду зазначає, що, розглядаючи даний спір по суті, суд першої інстанції не врахував наступне.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС України).
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;
12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;
13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».
Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб'єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб'єкту владних повноважень надано такому суб'єкту законом.
Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.
Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість, у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз'яснюючи межі компетенції органів.
При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Також, для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб'єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
Суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності регулюються Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 2 березня 2015 року № 222-VIII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 222).
Згідно зі статтею 4 Закону № 222 спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, серед іншого: здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.
Відповідно до частини другої статті 4 Закону №222 розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.
Частиною першою статті 5 Закону № 222 встановлено, що Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.
Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою.
Пунктом 8 частини першої статті 4 Закону № 222, встановлено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування (ДРС) видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
Частиною одинадцятою статті 5 Закону № 222 встановлено, зокрема, що рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів ліцензії чи ліцензіатів, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов'язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.
Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв'язку з прийняттям Державною регуляторною службою України розпорядження від 19 липня 2019 року №90 "Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування", яким зобов'язано зобов'язано Державну службу України з лікарських засобів та контролю за наркотиками усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону України від 02 березня 2015 року №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності», шляхом переоформлення ліцензії КП «Зеленодольський міський водоканал» (серії АЕ №293013 строком дії з 22.05.2014 по 22.05.2019 на право провадження такого виду господарської діяльності, як придбання, зберігання, використання прекурсорів (списку 2 таблиці IV) Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів) відповідно до вимог частини 6 статті 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з лікарських засобів та контролю за наркотиками, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 12.08.2015 №647 (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Положення), Державна служба України з лікарських засобів та контролю за наркотиками (Держлікслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони здоров'я, який реалізує державну політику у сферах контролю якості та безпеки лікарських засобів, у тому числі медичних імунобіологічних препаратів (далі - лікарські засоби), медичної техніки і виробів медичного призначення (далі - медичні вироби), та обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, протидії їх незаконному обігу.
Постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2015 року № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Держлікслужба є органом ліцензування у сфері виробництва лікарських засобів, оптової та роздрібної торгівлі лікарськими засобами, імпорту лікарських засобів (крім активних фармацевтичних інгредієнтів); культивування рослин, включених до таблиці I переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, затвердженого Кабінетом Міністрів України, розроблення, виробництво, виготовлення, зберігання, перевезення, придбання, реалізація (відпуск), ввезення на територію України, вивезення з території України, використання, знищення наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, включених до зазначеного переліку.
Одним із основних завдань Держлікслужби, визначених пунктом 3 Положення є ліцензування господарської діяльності з виробництва лікарських засобів, імпорту лікарських засобів (крім активних фармацевтичних інгредієнтів), оптової та роздрібної торгівлі лікарськими засобами, обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.
У пункті 3 Положення про Державну регуляторну службу України визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз'яснення щодо його застосування.
Відповідно до статті 9-1 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Статтею 21 цього Закону установлено, що суб'єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб'єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов'язаний розглянути його в установленому законом порядку.
Відповідно до ч. 3 ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності», тобто під час здійснення контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов відносини, які виникають між органами ліцензування та ліцензіатами, у контексті Закону розглядаються як відносини органу державного нагляду (контролю) з суб'єктом господарювання.
Частиною першою та другою статті 4 Закону України від 2 березня 2015 року № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.
Згідно із частиною першою статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Держлікслужби є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому, позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Держлікслужбою, як органом ліцензування господарської діяльності.
Колегія суддів апеляційного суду вважає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Держлікслужбою та Державною регуляторною службою України.
Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб'єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, зобов'язав позивача, як підконтрольний орган, усунути порушення.
Як свідчать матеріали справи, Держлікслужба обґрунтувала своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб'єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з придбання, зберігання, використання прекурсорів списку 2 таблиці.
Згідно статтею 21 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб'єкту господарювання.
Водночас, жодною нормою ані вказаних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, ані будь-яких інших не передбачено повноваження Держлікслужби, що здійснює державне регулювання у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовині прекурсорів на звернення до суду з позовом щодо оскарження розпорядження ДРС України, прийнятого за результатами розгляду скарги суб'єктів господарювання.
Зважаючи на те, що право Держлікслужби на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, колегія суддів приходить висновку про те, що Держлікслужба у цій справі не має права на звернення до суду.
Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та у постанові від 04 грудня 2019 року у справі №826/6233/17.
Крім того, судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів позивача на момент його звернення до суду.
Водночас, порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, і обов'язковою умовою визнання оскаржуваного рішення протиправним є доведеність позивачем порушення ним його прав та охоронюваних законом інтересів.
Тобто, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Отже, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 21.11.2018 року у справі № 504/4148/16-а.
Разом з тим, колегією суддів встановлено, що у межах спірних правовідносин позивачем не доведено наявності у нього передбаченого законом повноваження на звернення з позовом у цій справі, як і взагалі факту порушення оскаржуваним розпорядженням ДРС України індивідуально виражених прав чи інтересів Держлікслужби.
Враховуючи викладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів не може погодитись з позицією суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для розгляду даного спору у порядку адміністративного судочинства.
Отже, доводи апеляційної скарги частково знайшли своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.
Інші доводи апеляційної скарги колегією суддів апеляційного суду не приймається до уваги, оскільки такі стосуються розгляду справи по суті.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.
Відповідно до ч. 1 ст. 319 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
При цьому, вирішуючи питання про застосування процесуальних наслідків звернення до суду суб'єкта влади, який не наділений повноваженнями на звернення з поданою ним позовною заявою, поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як таке, що стосується не лише спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а й спорів, що взагалі не підлягають судовому розгляду.
Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.03.2018 року у справі № 800/414/17.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, тому рішення суду першої інстанції слід скасувати, а провадження у даній справі закрити.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 липня 2020 року скасувати.
Провадження у справі за адміністративним позовом Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками до Державної регуляторної служби України, третя особа комунальне підприємство «Зеленодольський міський водоканал» про скасування розпорядження №90 від 19.07.2019 - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.
Головуючий суддя:
Судді: