ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
08 грудня 2020 року м. Київ № 640/4476/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Чудак О.М., суддів Пащенка К.С., Шейко Т.І., за участю секретаря судового засідання Лисун А.А., представника позивача Кротюка О.В., представника Кабінету Міністрів України Мальцева С.С., представників третіх осіб Колесник І.Ю., Лугіна І.Ю., Житаря Ю.І, у відсутність інших учасників справи, розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Державна установа «Держгідрографія», Державна служба морського та річкового транспорту України, Міністр інфраструктури Криклій Владислав Артурович, Міністерство інфраструктури України, ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування розпорядження,
установив:
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ), в якому просив про визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача від 19.02.2020 №154-р «Про погодження призначення ОСОБА_2 виконуючим обов'язки начальника Державної установи «Держгідрографія».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що законодавством не передбачено можливості звільнення керівників державних установ на підставі пункту 5 частини 1 статті 41 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), а також, що позивача звільнено в період його тимчасової непрацездатності.
Таким чином, позивач вважає протиправним оскаржуване розпорядження про призначення виконуючим обов'язки начальника Державної установи «Держгідрографія» іншої особи.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.03.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі.
Одночасно, ухвалою залучено до участі у справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державну установу «Держгідрографія» (далі - ДУ «Держгідрографія»), Державну службу морського та річкового транспорту України (далі - Морська адміністрація), Міністра інфраструктури Криклія Владислава Артуровича (далі - Міністр Криклій В.А.), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ).
06.04.2020 представник позивача звернувся до суду з заявою про зміну підстав позову (т. 1 а.с. 144-152).
Представник ДУ «Держгідрографія» звернувся до суду з поясненнями (т. 1 а.с. 164-169), в яких просив відмовити у задоволенні позову, оскільки позивачем не надано достатніх обґрунтувань порушення його прав.
У поясненнях Морської адміністрації (т. 1 а.с. 180-182) представник стверджує, що оспорюване розпорядження прийнято відповідно до вимог чинного законодавства України, з огляду на що відсутні правові підстави для задоволення позову.
У відзиві на позовну заяву (т. 1 а.с. 229-235, 310-322) представник КМУ вказує на відсутність порушеного спірним розпорядженням права позивача, у зв'язку з чим просить відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.04.2020 прийнято заяву позивача про зміну підстав його позову.
В поданих ОСОБА_2 поясненнях (т. 1 а.с. 293-295) він стверджує про безпідставність позовних вимог, а відтак вони не підлягають задоволенню.
Представник Мінінфраструктури в поясненнях (т. 2 а.с. 29-39) посилається на відсутність у позивача порушених спірним актом прав, а відтак просить відмовити у задоволенні позову.
В подальшому, представник позивача звернувся до суду з заявою від 26.06.2020 (т. 2 а.с. 49-57) про зміну підстав позову.
У відзиві на позовну заяву, з урахуванням зміни підстав позову (т. 2 а.с. 88-98), представник КМУ стверджує, зокрема, про відсутність порушених прав позивача оскаржуваним розпорядженням, зважаючи на що просить відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
Представник Мінінфраструктури в поясненнях, з урахуванням зміни підстав позову (т. 2 а.с. 134-141), посилаючись, зокрема, на відсутність у позивача порушених спірним актом прав, просить відмовити у задоволенні позову.
В судовому засідання представник позивача позовні вимоги підтримав та просив їх задовольнити.
Представники відповідача та третіх осіб в судовому засіданні проти позовних вимог заперечували та просили відмовити у їх задоволенні.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, 14.02.2020 Морською адміністрацією прийнято наказ №2-ПД «Про припинення повноважень начальника державної установи «Держгідрографія», яким, відповідно до підпункту 25 пункту 11 Положення про Державну службу морського та річкового транспорту України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2017 №1095, припинено повноваження позивача на посаді начальника ДУ «Держгідрографія», звільнивши його 14.02.2020, відповідно до пункту 5 частини 1 статті 41 КЗпП України.
Згідно з абзацом 2 пункту 2 Порядку проведення конкурсного відбору керівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2008 №777 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 15.11.2019 №927), до оголошення конкурсного відбору або на період проведення конкурсного відбору суб'єкт управління на строк, який не може перевищувати трьох місяців, тимчасово покладає виконання обов'язків або призначає виконуючого обов'язки керівника підприємства, що має стратегічне значення для економіки та безпеки держави і вартість активів якого за даними останньої фінансової звітності або річний розмір чистого доходу якого перевищує 200 млн. гривень, та/або керівника особливо важливого для економіки підприємства (підприємства, вартість активів якого за даними останньої фінансової звітності перевищує 2 млрд. гривень або річний розмір чистого доходу якого перевищує 1,5 млрд. гривень, банку, у статутному капіталі якого держава володіє часткою понад 75 відсотків). Тимчасове покладення виконання обов'язків керівників зазначених підприємств або призначення виконуючими обов'язки таких керівників здійснюється суб'єктом управління після погодження кандидатур відповідних осіб Кабінетом Міністрів України.
19.02.2020 відповідачем прийнято оскаржуване розпорядження №154-р «Про погодження призначення ОСОБА_2 виконуючим обов'язки начальника Державної установи «Держгідрографія» (т. 1 а.с. 67), яким погоджено пропозицію Міністра інфраструктури (т. 1 а.с. 282-284) щодо призначення ОСОБА_2 виконуючим обов'язки начальника ДУ «Держгідрографія».
04.03.2020 в.о. начальника ДУ «Держгідрографія» прийнято наказ №68-к «Про звільнення начальника державної установи «Держгідрографія», яким, на підставі наказу Морської адміністрації від 14.02.2020 №2-ПД «Про припинення повноважень начальника державної установи «Держгідрографія», звільнено позивача з роботи з посади начальника ДУ «Держгідрографія» 04.03.2020, у зв'язку з припиненням повноважень, відповідно до пункту 5 частини 1 статті 41 КЗпП України (т. 1 а.с. 172).
В свою чергу, 15.04.2020 Морською адміністрацією прийнято наказ №7-ПД «Про внесення змін до наказу Державної служби морського та річкового транспорту України від 14.02.2020 №2-ПД» (т. 2 а.с. 66), яким, у зв'язку з надходженням інформації від ДУ «Держгідрографія» стосовно тимчасової непрацездатності ОСОБА_1 , внесено зміни до наказу Морської адміністрації від 14.02.2020 №2-ПД «Про припинення повноважень начальника державної установи «Держгідрографія»: в пункті 1 слова та цифри « 14 лютого 2020 року» замінено словами та цифрами « 04 березня 2020 року».
Вважаючи зазначене розпорядження КМУ протиправним та таким, що порушує його права, позивач звернувся до суду з позовом.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Так, згідно з статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною 1 статті 5 КАС України встановлено право на звернення до суду і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини 3 статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1, 2 статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12.06.2018 у справі №826/4406/16, від 07.11.2019 у справі №826/1647/16 (адміністративне провадження №К/9901/16112/18), від 30.09.2020 у справі №806/204/17 (адміністративне провадження №К/9901/20487/18), постановах Великої Палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі №П/9901/370/18 (провадження №11-77заі18), від 28.10.2020 у справі №9901/153/20 (провадження №11-201заі20), тобто є сталою.
Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31.01.2018 у справі №802/2678/15-а (провадження №К/9901/1141/18), 03.08.2018 у справі №808/967/17 (адміністративне провадження №К/9901/992/17), від 28.02.2019 у справі №683/182/17 (провадження №К/9901/21182/18), від 24.04.2019 у справі №803/1184/17 (адміністративне провадження №К/9901/29206/18, №К/9901/26536/18).
Згідно з частиною 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
В свою чергу, за приписами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини 1 статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.11.2019 у справі №9901/338/19 (провадження №11-1103заі19).
З огляду на наведені положення КАС України та загальновідомі ознаки й властивості нормативно-правового та індивідуального актів колегія суддів прийшла до висновку, що оскаржуване розпорядження є актом індивідуальної дії.
За таких обставин, право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Оскільки позивач не є учасником (суб'єктом) правовідносин з призначення ОСОБА_2 виконуючим обов'язки начальника ДУ «Держгідрографія» та розпорядження не стосується його безпосередньо, то таке розпорядження не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
При цьому, право на захист у позивача виникло саме внаслідок його звільнення вказаними наказами Морської адміністрації та, відповідно, ДУ «Держгідрографія», яке він реалізував шляхом звернення до Деснянського районного суду міста Києва з позовом до Морської адміністрації та ДУ «Держгідрографія» про скасування наказів, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, за наслідками розгляду якого постановою Київського апеляційного суду від 27.07.2020 у справі №754/2998/20 (провадження №22-ц/824/8519/2020) (https://reyestr.court.gov.ua/Review/90706288) апеляційні скарги Морської адміністрації та ДУ «Держгідрографія» задоволено: рішення Деснянського районного суду міста Києва від 13.05.2020 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/89370307) скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким позовні вимоги залишено без задоволення.
Отже, право позивача на звернення до адміністративного суду з позовом виникає лише у разі, якщо він вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено його права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Водночас, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
Натомість, як свідчать матеріали справи, позивач не надав суду доказів того, що оскаржуваним розпорядженням КМУ порушені його права, свободи та інтереси в сфері публічно-правових відносин.
Таким чином, проаналізувавши наведені обставини справи в контексті зазначених норм, колегія суддів прийшла до висновку, що позивачем не обґрунтовано належним чином наявність у нього порушеного права у публічно-правових відносинах з боку КМУ.
Відповідно до частин 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд приходить до висновку про те, що вимоги позивача є необґрунтованими, безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню.
Вирішуючи питання про розподіл між сторонами судових витрат, суд виходить з того, що за обставин необґрунтованості заявлених позивачем вимог, відсутності витрат, пов'язаних із залученням свідків та проведенням експертизи, підстави для розподілу відповідно до статті 139 КАС України судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 2, 6, 72-77, 139, 241-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України,
вирішив:
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Державна установа «Держгідрографія», Державна служба морського та річкового транспорту України, Міністр інфраструктури Криклій Владислав Артурович, Міністерство інфраструктури України, ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування розпорядження, - відмовити повністю.
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням пункту 3 розділу VI «Прикінцеві положення» цього ж Кодексу.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Позивач - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП: НОМЕР_1 ).
Відповідач - Кабінет Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: відсутній).
Третя особа - Державна установа «Держгідрографія» (04176, м. Київ, вул. Електриків, 26; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: 21720000).
Третя особа - Державна служба морського та річкового транспорту України (03110, м. Київ, вул. Преображенська, 25; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: 41886120).
Третя особа - Міністр інфраструктури Криклій Владислав Артурович (01135, м. Київ, проспект Перемоги, 14; РНОКПП: невідомий).
Третя особа - Міністерство інфраструктури України (01135, м. Київ, пр-т Перемоги, 14; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: 37472062).
Третя особа - ОСОБА_2 ( АДРЕСА_2 ; РНОКПП: НОМЕР_2 ).
Повний текст рішення складено 11.12.2020.
Головуючий суддя О.М. Чудак
Суддя: К.С. Пащенко
Суддя: Т.І. Шейко