Копія
Справа № 824/766/18-а
іменем України
02 грудня 2020 рокум. Хмельницький
Хмельницький окружний адміністративний суд в складі колегії: головуючого-судді Тарновецького І.І. , суддів Божук Д.А. , Лабань Г.В.
за участю:секретаря судового засідання Бачок О.В. представника позивача - Поляк П.П.
розглянувши адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
За наслідками перегляду Верховним Судом рішень суду першої та апеляційної інстанції у справі № 824/766/18-а, постановою Верховного Суду від 17.07.2020 справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Як встановлено судом з позовної заяви ОСОБА_1 позивач звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Чернівецької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2 , в якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ;
- поновити ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови з 26 липня 2018 року;
- стягнути з Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу та всі судові витрати;
- допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови та стягнення заробітної плати на його користь в межах суми стягнення за один місяць.
В обґрунтування позову позивач, з урахуванням доповнень до позовної заяви та відповіді на відзив зазначив, що рішенням Чернівецької міської ради від 29.05.2014 №1203 його обрано Чернівецьким міським головою, однак рішенням 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26.07.2018 №1333 достроково припинено його повноваження. Із прийнятим Чернівецькою міською радою рішенням від 26.07.2018 №1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови позивач не погоджується та вважає його протиправним, з огляду на наступне. На думку позивача, оскаржуване рішення прийнято з порушенням норм Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування" №280/97-ВР (в редакції від 10.06.2018 року, далі Закон №280/97) та процедури визначеної Регламентом Чернівецької міської ради VII скликання №105 від 02.02.2016 р. (далі - Регламент), зокрема: у оскаржуваному рішенні не зазначено з яких підстав достроково припинено повноваження міського голови, а є лише посилання на частину 2 та 3 статті 79 Закону №280/97. Проект оскаржуваного рішення не відповідає вимогам Регламенту, оскільки у мотивувальній частині не зазначено: обставини, які стосуються необхідності прийняття цього рішення; не зазначена інформація про виконавців та ким вноситься проект; не вказано перелік осіб, якими погоджено цей проект та дата громадського обговорення; не додано необхідних документів до проекту рішення, що є порушенням частини 4 статті 70 Регламенту. Всупереч вимог статті 74 Регламенту відповідачем до проекту рішення про дострокове припинення його повноважень не додано документи, які стали підставою для підготовки та внесення проекту рішення, протокол (витяг з протоколу) постійної комісії з рекомендаціями і висновками, та інші необхідні документи, тощо. В порушення вимог Закону №280/97, Регламенту та Статуту територіальної громади м. Чернівці питання про дострокове припинення повноважень міського голови вирішено відповідачем без громадських слухань, обговорень та без проведення консультацій з громадськістю. Всупереч вимог статей 76-77 Регламенту автором проекту рішення про дострокове припинення повноважень міського голови, внесено цей проект на розгляд сесії міської ради для розгляду, незважаючи на висновок юридичного управління Чернівецької міської ради, згідно якого проект оскаржуваного рішення не відповідає вимогам чинного законодавства та у зв'язку із чим управлінням рекомендовано зняти з розгляду цей проект. Тому, позивач вважає, що відповідачем порушено порядок і процедуру щодо попереднього розгляду оскаржуваного рішення (проекту). Окрім вказаного вище позивач також зазначав, що 24.07.2018 секретарем Чернівецької міської ради ОСОБА_2 , який на думку позивача є саме автором проекту (в частині посадового становища) - надіслано письмові обґрунтування, які стали підставою для припинення повноважень міського голови. Однак, позивач не погоджується з вказаними обґрунтуваннями, які стали підставою припинення повноважень, з огляду на таке. Щодо невиконання повноважень міським головою, визначених пунктом 5 частини 4 статті 42 Закону №280/97, а саме не внесення впродовж 22 місяців на розгляд міської ради пропозиції щодо включення шести осіб до персонального складу виконавчого комітету та зміни його кількісного складу. Позивач, посилаючись на норми пункту 3 частини 1 статті 26 Закону №280/97 зазначив, що утворення виконавчого комітету, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до його складу та його розпуск є виключною компетенцією міської ради, що не позбавляє міську раду вирішити ці питання, які поставлені в основу порушення. Крім цього, відповідачем не подано доказів того, що виконавчий комітет Чернівецької міської ради не здійснював свою діяльність через неповний його склад. Щодо не внесення з 03.12.2015 на затвердження міської ради кандидатури керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету. Позивач посилався на те, що обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради є виключною компетенцією міської ради. Протягом тридцяти днів з дня відкриття першої сесії міської ради на посаду секретаря ним було запропоновано кандидатуру ОСОБА_3 . Однак, депутати не підтримали цю кандидатуру. На думку позивача, не внесення на розгляд ради тривалий час кандидатури на посаду секретаря ради сталося з вини депутатів, які відповідно до вимог пункту 2 частини 1 статті 50 Закону №280/97 мали можливість вносити на розгляд ради кандидатуру секретаря, не менш як половиною депутатів від загального складу відповідної ради. Щодо звільнення і не призначення з 01.03.2016 на посаду заступника міського голови. Позивач, посилаючись на пункт 3 частини 1 статті 26 Закону №280/97 вказував, що у разі не подання ним пропозицій щодо затвердження на сесії міської ради кандидатури 3-го заступника міського голови, міська рада вправі вирішити дане питання самостійно. Крім того, рішенням Чернівецької міської ради від 11.04.2016 №172 затверджено персональний склад виконавчого комітету міської ради, до складу якого входять лише два заступники. Щодо порушення вимог частини 1, 2 статті 12 та частини 1, 2 статті 42 Закону №280/97 та статті 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07.06.2001 р. №2493-ІІІ (далі - Закон №2493), а саме покладення на період відрядження та відпустки виконання обов'язків міського голови на заступника міського голови. Позивач вказував на те, що зазначені дії не є порушенням, оскільки відповідно до частини 2 статті 42 Закону №280/97 секретар міської ради здійснює повноваження голови у разі звільнення з посади міського голови, у зв'язку з достроковим припиненням повноважень або смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень. Щодо порушення вимог статті 60 Регламенту, в частині створення рівних можливостей для всіх депутатів для участі в обговоренні питань на сесії, виконання зобов'язання щодо поставлення на голосування кожної пропозиції з обговорюваного питання, а також порушення процедури проведення пленарних засідань міської ради. Позивач посилався на те, що названі порушення не можуть бути підставою для припинення його повноважень як міського голови. Крім того, жодних доказів на підтвердження вказаних обставин відповідачем не надано. Щодо обґрунтувань відповідача про порушення, в частині оформлення протоколів засідань міської ради виходячи з власних інтересів, а не приписів частини 4 статті 59 Закону№280/97. Позивач зазначив, що тлумачення вказаної норми так, як він її розуміє не можна вважати порушенням, звертаючи при цьому увагу на те, що порушення особою норми закону може бути встановлено тільки судовим рішенням. Щодо не забезпечення підготовки на розгляд ради проектів програм поводження з відходами, ремонту люків інженерних комунікацій на дорогах м. Чернівці, а також не забезпечення виконання 5 протокольних рішень міської ради, що є порушенням вимог пункту 9 частини 4 статті 42 Закону №280/97 позивач зазначав, що вказане не відповідає дійсності, оскільки останнім вживались відповідні заходи на виконання протокольних рішень з урахуванням певних технічних і ресурсних можливостей, які стосуються такої господарської діяльності. Щодо не забезпечення виконання департаментом містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради вимог статті 69-1 Регламенту щодо формування проектів рішень за зверненнями 166 громадян та юридичних осіб із земельних питань впродовж десяти робочих днів від дати надходження заяв. Позивач вказував, що зазначене є компетенцією департаменту, а що стосується не забезпечення підготовки та внесення на розгляд ради питань щодо поновлення строку оренди земельної ділянки, затвердження проекту відведення земельної ділянки, одержання дозволу на розміщення зовнішньої стаціонарної реклами відповідно до судових рішень, позивач зазначав, що судовими рішеннями визнано протиправною бездіяльність посадових осіб департаменту, відтак саме департамент зобов'язано вчинити відповідні дії. Стосовно не вжиття заходів щодо призначення на вакантні посади начальника КП "Чернівецьке тролейбусне управління", Директора департаменту житлово-комунального господарства міської ради та начальника управління туризму міської ради позивач зазначав, що за його розпорядженням тимчасове виконання обов'язків цих керівників покладено на посадових осіб вказаних установ. Крім цього, вказані дії не є підставою для припинення повноважень міського голови. Щодо призначення керівників департаментів житлово-комунального господарства, містобудівного комплексу та земельних відносин, економіки міської ради та КУ "Чернівецька міська рятувальна служба на воді" без проведення конкурсу позивач зазначив, що просування по службі посадової особи міської ради, зарахованої до кадрового резерву, може здійснюватися за рішенням міського голови поза конкурсом, а тому вказані керівники призначені на посади в міській раді в порядку переведення з інших посад, які вони обіймали до призначення на посади керівників. Стосовно не вжиття заходів щодо прийняття посадовими особами департаменту житлово-комунального господарства міської ради у комунальну власність нежитлових будівель, не вжиття заходів щодо виконання вимог закону про відходи, не виконання бюджетних розписів по основних розпорядниках коштів, не виконання окремих протокольних рішень, прийнятих з 31.03.2016 до 26.04.2017 позивач зазначав, що вказані питання не відносяться до повноважень міського голови, а вирішуються відповідними посадовими особами органів міської ради, комунальних підприємств та установ. Щодо обмеження доступу громадян до публічної інформації позивач пояснив, що підставою для відмови особі у наданні публічної інформації, а саме копії декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2014 рік приватного нотаріуса, який був депутатом Чернівецької міської ради VI скликання є те, що приватний нотаріус припинив депутатські повноваження та надав заяву про нерозголошення відомостей про неї. Рішенням Вінницького апеляційного адміністративного суду від 02.06.2016 р. зобов'язано Чернівецьку міську раду надати копію декларації колишнього депутата. На думку позивача, вказані обставини не є підставою для дострокового припинення повноважень міського голови. Щодо порушень прав громадян на працю, яких поновлено на посадах відповідно до рішень суду позивач вказував, що у цих рішеннях зазначено про порушення міським головою процедури звільнення вказаних осіб, а не про відсутність підстав для їх звільнення. Крім цього, зазначені рішення оскаржені в касаційному порядку. В обґрунтування позовних вимог також надано доповнення до позовної заяви, де позивач посилається на те, що з питання припинення повноважень міського голови брали участь та проголосували 29 депутатів, в тому числі і позивач - ОСОБА_1 , як міський голова, та секретар міської ради ОСОБА_2 . При голосуванні позивачем було свідомо зіпсовано один бюлетень. На думку позивача, секретар міської ради ОСОБА_2 проголосувавши за дострокове припинення повноважень міського голови діяв в умовах реального конфлікту інтересів, що є додатковою підставою для визнання незаконним та скасування спірного рішення.
Відповідачем до суду надано відзив на адміністративний позов, у якому відповідач просив відмовити в задоволенні позовних вимог. В обґрунтування своєї позиції зазначив, що оскаржуване рішення прийнято шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради. Зазначене рішення прийнято органом, який визначений як повноважний для прийняття такого рішення з дотриманням вимог статті 79 Закону №280/97.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.04.2019 адміністративний позов ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача ОСОБА_2 - задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 . Поновлено ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови з 26 липня 2018 року. Стягнуто з Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 296555,82 грн. Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу за один місяць - допущено до негайного виконання.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019 апеляційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та Чернівецької міської ради залишено без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року - без змін.
Постановою Верховного Суду від 17.07.2020 касаційні скарги Чернівецької міської ради та ОСОБА_2 задоволено частково. Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.04.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019 у справі № 824/766/18-а скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції - Чернівецького окружного адміністративного суду.
Верховний Суд зауважив, що у контексті спірних правовідносин, які виникли у зв'язку із прийняттям оскаржуваного рішення про дострокове припинення повноважень міського голови, прийняття такого рішення є законодавчо передбаченим правом міської ради, реалізація якого має відбуватися у порядку та спосіб, визначені законом.
Прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень міського голови у випадках, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», належить до виключних повноважень відповідної ради.
При цьому, здійснення таких дискреційних повноважень, як звільнення, в рамках встановленої процедури дострокового припинення повноважень голови міської ради, має відбуватися з дотриманням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України).
Отже спірне рішення відповідача повинно бути перевірено адміністративним судом на предмет законності та легітимності, а не доцільності його прийняття.
Розпорядженням голови Чернівецького окружного адміністративного суду від 29.07.2020 № 46-Р відповідно до п. 4 ч. 1, ч. 2, ч. 7 ст. 29 Кодексу адміністративного судочинства України передано адміністративну справу № 824/766/18-а за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу до Хмельницького окружного адміністративного суду для подальшого розгляду.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 07.08.2020 прийнято до свого провадження адміністративну справу № 824/766/18-а за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Розгляд справи призначено за правилами загального позовного провадження із проведенням підготовчого засідання.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 01.09.2020 задоволено клопотання представника ОСОБА_1 про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 01.10.2020 суд продовжив строк підготовчого провадження в адміністративній справі №824/766/18-а на тридцять днів. Відклав підготовче судове засідання по адміністративній справі №824/766/18-а до 28.10.2020 до 14-20 год.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 10.11.2020 суд закрив підготовче провадження та призначив справу до судового розгляду на 02.12.2020 р. о 14:20 год.
Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав повністю, надавши пояснення за змістом позовної заяви.
Представник відповідача в судове засідання не з'явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений судом належним чином. 02.12.2020 на адресу суду надіслав клопотання про відкладення розгляду справи на іншу дату.
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2 , в судове засідання не з'явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином. Причини неявки до суду не повідомив.
Суд, заслухавши пояснення представника позивача, повно і всебічно з'ясувавши всі обставини адміністративної справи в їх сукупності, перевіривши їх дослідженими у судовому засіданні доказами, встановив наступне.
Рішенням Чернівецької міської ради від 29.05.2014 №1203 ОСОБА_1 обрано Чернівецьким міським головою, що підтверджується записами в трудовій книжці.
Рішенням 43 сесії Чернівецької міської ради VII скликання «Про обрання секретаря Чернівецької міської ради» №963 від 30.11.2017 секретарем Чернівецької міської ради VII скликання обрано ОСОБА_2 .
Перебуваючи на посаді Чернівецького міського голови, позивачем прийнято ряд рішень, окрім іншого: 08.07.2014 розпорядження №571-к «Про призначення радника Чернівецького міського голови»; 04.01.2016 розпорядження №01-к «Про штатну чисельність виконавчих органів міської ради на 2016 рік»; 16.01.2016 розпорядження №19-р «Про зупинення рішення міської ради VII скликання від 12.01.2016 №73 «Про кількісний склад виконавчого комітету Чернівецької міської ради VII скликання»; 29.02.2016 розпорядження №196-к «Про звільнення заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради»; розпорядженням від 11.04.2016 №346-к звільнено секретаря виконавчого комітету міської ради; 30.12.2016 розпорядження №1701-к «Про штатну чисельність виконавчих органів міської ради на 2017 рік»; 17.05.2017 розпорядження №487-к, яким внесено доповнення до кадрового резерву відділу інвестицій та міжнародних зв'язків міської ради на 2017 рік; розпорядженням від 19.05.2017 №493-к призначено головного спеціаліста сектору міжнародних зв'язків відділу інвестицій та міжнародних зв'язків міської ради; розпорядженням 19.05.2017 №495-к призначено радника Чернівецького міського голови; 19.05.2017 розпорядження №497-к, яким внесено доповнення до кадрового резерву департаменту житлово-комунального господарства міської ради на 2017 рік; 22.05.2017 розпорядження «Про призначення директора департаменту житлово-комунального господарства міської ради»; 16.06.2017 розпорядження №680-к «Про внесення змін до кадрового резерву департаменту економіки міської ради на 2017 рік»; розпорядженням від 16.06.2017 №682-к призначено директора департаменту економіки міської ради; 20.06.2017 розпорядження №716-к «Про увільнення директора департаменту економіки міської ради»; 05.07.2017 розпорядження №340-р «Про зупинення дії рішення Чернівецької міської ради VII скликання від 30.06.2017 №757 «Про внесення змін та доповнень до Регламенту Чернівецької міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради VII скликання від 02.02.2016 №105 із змінами та доповненнями»; 10.10.2017 розпорядження №497-р «Про створення комісії з приймання-передачі в комунальну власність територіальної громади м. Чернівців нежитлових будівель станцій підйому за адресами АДРЕСА_1 та вул. Комунальників, 5-А від Товариства з додатковою відповідальністю «Кварц»; 21.11.2017 розпорядження №1525-к «Про затвердження функціональних повноважень Чернівецького міського голови, керівників міської ради»; 29.12.2017 розпорядження №1620-к «Про звільнення начальника комунального підприємства «Чернівецьке тролейбусне управління»; розпорядженням №1621-к від 29.12.2017 виконання обов'язків начальника комунального підприємства «Чернівецьке тролейбусне управління» тимчасово покладено на головного інженера цього підприємства; 29.12.2017 розпорядження №1622-к «Про штатну чисельність виконавчих органів міської ради на 2018 рік»; 04.04.2018 розпорядження №349-кв про відрядження в м. Вінницю та покладення обов'язків міського голови на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради; 06.04.2018 розпорядження №363-кв про надання частин щорічних оплачуваних відпусток та покладення на період відпустки обов'язки міського голови на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради; розпорядженням від 10.05.2018 №401-к призначено директора департаменту економіки міської ради; 12.06.2018 розпорядження №258-р «Про зупинення дії пункту 2 рішення міської ради VII скликання від 07.06.2018 №1281 «Про внесення змін до персонального та кількісного складу виконавчого комітету Чернівецької міської ради VII скликання».
На засіданні Погоджувальної ради Чернівецької міської ради VII скликання 23.07.2018 вирішено рекомендувати міському голові скликати позачергове засідання виконавчого комітету міської ради та попередньо розглянути проект рішення міської ради «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 » (за - 7 членів погоджувальної ради).
Засідання постійних комісій Чернівецької міської ради відбулись 23.07.2018, 24.07.2018 та 25.07.2018, зокрема: з питань економки, підприємництва, інвестицій та туризму; з питань бюджету та фінансів; з питань гуманітарної політики; з питань земельних відносин, архітектури та будівництва; з питань житлово-комунального господарства та охорони навколишнього середовища.
В кожному із 5-ти протоколів порядку денного засідань вказаних комісій, в пункті 1 питання: «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 » - доповідачем був ОСОБА_2 .. При цьому, в рекомендаціях комісій міститься інформація виключно про те, що ОСОБА_2 зробив усну заяву про конфлікт інтересів.
За результатами розгляду проекту рішення про «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 » 26.07.2018 юридичним управлінням Чернівецької міської ради складено висновок до проекту, в якому (окрім іншого) зазначено про те, що обґрунтування дострокового припинення повноважень міського голови не переконливі, носять оціночний характер, не мають юридичної визначеності. У зв'язку з вказаним, юридичне управління пропонувало зняти з розгляду проект рішення Чернівецької міської ради «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ».
Засідання лічильної комісії 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання відбулось 26.07.2018. Згідно Протоколу №3 засідання лічильної комісії 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26.07.2018 депутати міської ради та міський голова слухали питання - про результати таємного голосування щодо питання «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ».
Згідно вказаного протоколу для участі у голосуванні виготовлено 43 бюлетені. На сесії присутні 41 депутат міської ради. Бюлетені отримали 30 депутатів міської ради та міський голова. Участь у голосуванні взяли 30 депутатів міської ради, в тому числі міський голова. При відкритті скриньки виявлено 30 бюлетенів. Визнано недійсним 1 бюлетень. Не використано 13 бюлетенів.
Згідно відомості про отримання бюлетенів для таємного голосування щодо питання «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови» від 26.07.2018 бюлетені отримали 30 депутатів Чернівецької міської ради, в тому числі і міський голова.
За результатами таємного голосування (29 голосів «за») прийнято рішення про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ..
Рішенням 59 сесії VII скликання від 26.07.2018 №1333 Чернівецька міська рада, керуючись частиною другою та третьою статті 42, частиною другою та третьою статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи протокол лічильної комісії №3, а також керуючись пунктом 16 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішила - достроково припинити повноваження Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ..
Секретарем Чернівецької міської ради ОСОБА_2 27.07.2018 прийнято розпорядження №1094-к про проведення розрахунку з ОСОБА_1 ..
Вирішуючи адміністративний позов по суті заявлених вимог, надаючи оцінку обставинам (фактам), якими обґрунтовано вимоги і заперечення учасників справи, суд виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п'ять років (частина друга статті 141 Конституції України).
Частиною першою статті 144 Конституції України закріплено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Частиною другою статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка підписана від імені України 06 листопада 1996 року в м. Страсбурзі, ратифікована Законом України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» та відповідно до частин першої, п'ятої статті 6 КАС України є міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Відповідно до статті 1 Закону України від 07 червня 2001 року № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі Закон № 2493-III), який регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування, служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Згідно з абзацом третім статті 3 Закону № 2493-III посадами в органах місцевого самоврядування є виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою.
Прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється на посаду голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови - секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад шляхом обрання відповідною радою (абзац третій частини першої статті 10 Закону № 2493-III).
Статтею 20 Закону № 2493-ІII визначено, що крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України, а також у разі: порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону); виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов'язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону); досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 цього Закону). […] Рішення про припинення служби в органах місцевого самоврядування може бути оскаржено посадовою особою місцевого самоврядування у порядку, визначеному законом. […]
Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Статтею 1 Закону № 280/97-ВР визначено основні терміни, використані в цьому Законі, що мають таке значення: загальний склад ради - кількісний склад депутатів ради, визначений радою відповідно до закону; склад ради - кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку.
Згідно з частинами першою, другою статті 12 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.
Згідно з статтею 25 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) в аспекті конституційного подання положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В зазначеному рішенні Конституційний Суд України вказав, що зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України). […] Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Згідно з пунктом 16 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.
З системного аналізу наведених норм Закону № 280/97-ВР слідує, що право органу місцевого самоврядування достроково припиняти повноваження міського голови є виключним дискреційним повноваженням даного органу та не передбачає наявності переліку підстав чи причин для реалізації даного повноваження (зазначену правову позицію висловлено Верховним Судом в постанові від 12 вересня 2019 року у справі № 657/268/15-а).
Оскільки право органу місцевого самоврядування достроково припиняти повноваження міського голови є виключним дискреційним повноваженням даного органу, тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування і не може надавати оцінки мотивам міської ради, з яких вона виходила, достроково припиняючи повноваження міського голови. Тобто, спірне рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333 "Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 " може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.
Правову позицію щодо неможливості втручання суду у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування, якщо такі повноваження ради є дискреційними, і неможливості надання оцінки мотивам ради, з яких вона виходила, при прийнятті рішення, та можливість перевірки таких рішень судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття висловлено Великою Палатою Верховного Суду в постанові 27 березня 2019 року у справі № 688/3487/16-а (№ К/9901/6979/18).
Отже, рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333 "Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 " перевіряється судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.
Частиною першою статті 42 Закону № 280/97-ВР передбачено, що повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.
Відповідно до частини другої статті 42 Закону № 280/97-ВР у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв'язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" або Закону України "Про правовий режим воєнного стану". Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах.
Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади. Не пізніш як на п'ятнадцятий день після звільнення з посади або смерті сільського, селищного, міського голови особа, яка на цей час відповідно до закону здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови, звертається до Верховної Ради України з клопотанням щодо призначення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови. Таке клопотання розглядається Верховною Радою України не пізніше ніж у дев'яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень відповідного сільського, селищного, міського голови (частина третя статті 42 Закону № 280/97-ВР).
Згідно з пунктами 2, 3, 8 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова: організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.
Відповідно до частини першої статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Згідно з частиною сьомою статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
У разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб'єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради (частина дев'ята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (частина десята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради (частина одинадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради (частина дванадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (частина тринадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР) .
Не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради (частина чотирнадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні (частина п'ятнадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради, а у випадку, передбаченому частинами сьомою та восьмою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні (частина шістнадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" (частина сімнадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Згідно з пунктами 1-4 частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР секретар сільської, селищної, міської ради: у випадку, передбаченому частиною першою статті 42 цього Закону, здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови; скликає сесії ради у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради; веде засідання ради та підписує її рішення у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону; організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" та інших законів.
Відповідно до частин першої, другої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради (частина третя статті 59 Закону № 280/97-ВР).
Чіткий перелік підстав припинення повноважень міського голови визначено частиною 1 статті 79 Закону №280/97.
Разом з тим, в частині 2 статті 79 Закону №280/97 законодавець в питанні правозастосування щодо припинення повноважень міського голови, надав ширші повноваження відповідному суб'єкту, які стосуються прийняття індивідуального юридичного рішення на підставі загальних (конкретно не визначених) правових норм.
Зокрема, частиною 2 статті 79 цього Закону визначено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
Рішенням Чернівецької міської ради VІІ скликання від 02.02.2016 затверджено Регламент Чернівецької міської ради VII скликання №105 (зі змінами та доповненнями) (далі по тексту - Регламент).
Порядок підготовки проектів рішень міської ради визначено в главі 12 Регламенту.
Частиною 1 статті 69 Регламенту передбачено, що проект рішення на розгляд Ради може вноситися міським головою, секретарем Ради, постійними комісіями Ради, депутатами, депутатськими групами і фракціями, виконавчим комітетом Ради та іншими виконавчими органами Ради.
Судом в судовому засіданні встановлено, що перебуваючи на посаді Чернівецького міського голови, ОСОБА_1 приймалися перелічені вище рішення.
Оцінюючи прийняття міським головою зазначених рішень та вчинення дій депутатським корпусом Чернівецької міської ради визначено порушення з боку міського голови ОСОБА_1 . Конституції та законів України, прав і свобод громадян, не забезпечення здійснення наданих йому повноважень.
Зокрема зазначається про допущення порушень:
- пункту 5 частини 4 статті 42 Закону №280/97 - не внесення впродовж 22-х місяців на розгляд міської ради пропозиції щодо включення 6-ти осіб до персонального складу виконавчого комітету, або ж зміни кількісного складу до фактичної чисельності 12 осіб.;
- не внесення з 03.12.2015 на затвердження міської ради кандидатуру керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету Чернівецької міської ради, що є виключними повноваженнями міського голови, чим не забезпечено належної діяльності органу виконавчої влади.;
- не здійснення позивачем наданих повноважень, які полягали у не заповненні вакантної посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів.;
- в порушення пункту 4 частини 4 статті 42 Закону №280/97 позивачем з січня 2016 року не вносились на розгляд міської ради пропозиції щодо кандидатури на посаду секретаря міської ради.;
- в порушення приписів частини 1-3 статті 12 та частини 1-2 статті 42 Закону №280/97, статті 3 Закону №2493 позивачем на період відрядження та відпустки покладено виконання обов'язків міського голови на заступника міського голови.;
- в порушення вимог статті 60 Регламенту позивачем не створено рівних можливостей для всіх депутатів, для участі в обговоренні питань на сесії; не забезпечення гарантованої можливості для виступу з обговорюваного питання представників кожної фракції, а також виступу депутатів з мотивів голосування; не виконання зобов'язання поставити на голосування кожну пропозицію з обговорюваного питання порядку денного, порядку ведення пленарного засідання; в порядку організації пленарного засідання не надано слово депутату поза чергою; не внесення пропозиції з процедурних питань щодо ходу засідання; в порушення вимог статті 53 Регламенту не ставились на голосування зміни і доповнення до порядку денного у порядку їх надходження; в порушення вимог частини 2 статті 60 Закону №280/97 позивачем на вимогу депутатів відмовлено у включені до порядку денного проектів рішень з питань кількісного складу виконкому та про звіт міського голови щодо роботи департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин; за відсутності необхідної кількості депутатів, в порушення норм статті 49 Регламенту позивач покидав сесійну залу без узгодження початку пленарного засідання, а також оголошував перерву в проведенні сесії без прийняття процедурного рішення міською радою.;
- позивачем у двох випадках, 08.12.2017р. та 12.01.2018р. по різному тлумачились норми частини 4 статті 59 Закону№280/97, що стосується підтвердження раніше прийнятого рішення 28-ми голосами депутатів.;
- в порушення пункту 9 частини 4 статті 42 Закону №280/97, статті 21 Закону України "Про відходи" та статті 19 Закону України "Про автомобільні дороги" позивачем не забезпечено підготовку на розгляд ради проектів програм поводження з відходами, ремонту люків і інженерних комунікацій на дорогах м. Чернівці, а також не забезпечено виконання 5 протокольних рішень міської ради.;
- Чернівецьким міським головою в порушення пунктів 1-2 та 9 частини 4 статті 42 Закону №280/97 не забезпечено підготовку та внесення на розгляд ради рішень з питань, що належать до її відання, що власне підтверджується в 7-ми випадках рішеннями судів по земельним правовідносинам. Вказані обставини слугували підставою для внесення змін до Регламенту, доповнивши його статтею 69-1, виконання вимог якої не дотримувався позивач, зокрема щодо формування проектів рішень за зверненнями громадян та юридичних осіб з земельних питань впродовж десяти робочих днів від дати надходження заяв.;
- в порушення пункту 10 частини 4 статті 42 Закону №280/97 не забезпечено призначення на посади керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ, та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади.;
- в порушення пункту 6 та пункту 10 частини 4 статті 42 Закону №280/97, та статті 10 Закону №2493, вимог постанови Кабінету Міністрів України №169 від 15.02.2002 р. не дотримано порядку прийняття на посади в органи місцевого самоврядування, в частині не проведення конкурсу. Вказані обставини також підтверджуються і рішенням Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10.05.2018 р., яким визнано протиправними дії міського голови. Внаслідок таких дій позивача громаді міста Чернівці завдано збитки в сумі 3200 грн., оскільки ця сума має бути стягнута з Чернівецької міської ради.;
- пункту 1 частини 4 статті 42 Закону №280/97 та пункту 1.7 статті 21 Регламенту щодо не вжиття заходів прийняття посадовими особами департаменту житлово-комунального господарства міської ради у комунальну власність нежитлових будівель.;
- пункту 1 частини 4 статті 42 Закону №280/97 та статті 21 Закону України "Про відходи", що полягало в незабезпеченні позивачем вжиття заходів щодо захоронення не перероблених побутових відходів.;
- пункту 12 та 13 частини 4 статті 42 Закону №280/97 щодо не виконання бюджетних розписів по основних розпорядниках коштів, що призвело до значного погіршення стану комунального господарства та соціальної сфери в місті.;
- пункту 12 частини 4 статті 42 Закону №280/97, а саме не вжиття заходів щодо забезпечення виконання протокольних рішень Чернівецької міської ради прийнятих в період березня 2016 р. - квітня 2017 року.;
- пункту 18 частини 4 статті 42 Закону №280/97 щодо обмеження доступу громадян до публічної інформації, що власне підтверджуються рішенням Вінницького апеляційного адміністративного суду від 02.06.2016 р., яким визнано протиправними дії міського голови. Внаслідок таких дій позивача громаді міста Чернівці завдано збитки у вигляді сплаченого судового збору, оскільки ця сума має бути стягнута з Чернівецької міської ради.;
- порушення прав громадян на працю, яке гарантовано Конституцією України в частині протиправного звільнення громадян з посад різного рівня, що власне мало місце в 9-ти випадках згідно відповідних рішень судів, які набрали законної сили, та згідно яких (в окремих випадках) стягнуто з Чернівецької міської ради різні суми коштів за час вимушеного прогулу громадян, моральну шкоду та судові витрати.
23.07.2018 відбулось засідання Погоджувальної ради Чернівецької міської ради VII скликання, на якому вирішено рекомендувати міському голові скликати позачергове засідання виконавчого комітету міської ради, та попередньо розглянути проект рішення міської ради «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 » (за - 7 членів погоджувальної ради), оскільки міською радою встановлено, що протягом періоду здійснення на посаді Чернівецького міського голови своїх повноважень з боку ОСОБА_1 допускались порушення Конституції та законів України, прав і свобод громадян, не забезпечувалось здійснення наданих йому повноважень.
Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, 23.07.2018, 24.07.2018 та 25.07.2018 відбулись засідання постійних комісій Чернівецької міської ради, зокрема: з питань економки, підприємництва, інвестицій та туризму; з питань бюджету та фінансів; з питань гуманітарної політики; з питань земельних відносин, архітектури та будівництва; з питань житлово-комунального господарства та охорони навколишнього середовища.
Відповідно до частини 1 та 2 статті 47 Закону №280/97 постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти (окрім іншого) інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
Частиною 5 статті 70 Регламенту на відміну від послідуючих норм Закону №280/97 визначено, що до проекту рішення його виконавцем при необхідності додаються висновки відповідних комісій Ради та виконавчих органів Ради.
Частиною 10 статті 47 Закону №280/97 визначено, що за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Судом встановлено, що за результатами проведених засідань постійних комісій Чернівецької міської ради складено 5-ть протоколів порядку денного засідань вказаних комісій, в пункті 1 питання: «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 » - доповідачем був ОСОБА_2 ..
На вказаних засіданнях були присутні депутати-члени комісії та погодили порядок денний, який включав, зокрема, питання: «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 » та відповідний проект рішення, що підтверджується протоколами від 23.07.2018, від 24.07.2018, від 25.07.2018.
Тобто, зазначене питання порядку денного було запропоновано до розгляду депутатам на пленарному засіданні.
Відповідно до частини 1 та 3 статті 76 Регламенту всі проекти рішень Ради підлягають спеціальному редагуванню та обов'язковій експертизі, яка здійснюється юридичним управлінням Ради, на відповідність проекту рішення вимогам чинного законодавства.
Проекти рішень подаються виконавцем зі всіма первинними документами, зброшурованими, пронумерованими та засвідченими печаткою виконавчого органу Ради або іншої особи, визначеної в частині 1 статті 69 цього Регламенту (за наявності у нього печатки). На звороті останньої сторінки первинних документів проставляється кількість сторінок, підпис відповідальної особи, дата та печатка особи, визначеної в частині 1 статті 69 цього Регламенту (за наявності).
За змістом частини 1 та 2 статті 75 Регламенту документальну експертизу проектів рішень здійснює відділ організаційної роботи та контролю Ради. Документальній експертизі підлягають лише проекти рішень, до яких додаються первинні матеріали, за винятком випадків, визначених цим Регламентом.
Частиною 1 статті 77 Регламенту визначено, що у разі невідповідності проекту рішення вимогам чинного законодавства та якщо внесені до нього юридичним управлінням Ради зауваження не враховані виконавцем, начальник юридичного управління Ради, його заступник або особа, яка має право підпису на документах, що мають юридичне значення, погоджуючи проект, долучає письмовий висновок із зауваженнями та пропозиціями щодо законного вирішення відповідного питання. При цьому, на листі-погодженні робиться запис: «Із зауваженнями, висновок додається», після якого ставиться підпис уповноваженої особи юридичного управління Ради та дата.
З наявних з матеріалів справи доказів судом встановлено, що проект рішення про дострокове припинення повноважень міського голови надавався до юридичного управління міської ради.
Юридичним управлінням Чернівецької міської ради за результатами розгляду проекту рішення «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 » 26.07.2018 складено висновок до проекту, в якому (окрім іншого) зазначено про те, що обґрунтування дострокового припинення повноважень міського голови не переконливі, носять оціночний характер, не мають юридичної визначеності. У зв'язку з вказаним, юридичне управління пропонувало зняти з розгляду проект рішення Чернівецької міської ради «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ».
Засідання лічильної комісії 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання відбулось 26.07.2018. Згідно Протоколу №3 засідання лічильної комісії 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26.07.2018 депутати міської ради та міський голова слухали питання - про результати таємного голосування щодо питання «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ».
Згідно вказаного протоколу для участі у голосуванні виготовлено 43 бюлетені. На сесії присутні 41 депутат міської ради. Бюлетені отримали 30 депутатів міської ради та міський голова. Участь у голосуванні взяли 30 депутатів міської ради, в тому числі міський голова. При відкритті скриньки виявлено 30 бюлетенів. Визнано недійсним 1 бюлетень. Не використано 13 бюлетенів.
Згідно відомості про отримання бюлетенів для таємного голосування щодо питання «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови» від 26.07.2018 бюлетені отримали 30 депутатів Чернівецької міської ради, в тому числі і міський голова.
За результатами таємного голосування (29 голосів «за») прийнято рішення про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ..
Рішенням 59 сесії VII скликання від 26.07.2018 №1333 Чернівецька міська рада, керуючись частиною другою та третьою статті 42, частиною другою та третьою статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи протокол лічильної комісії №3, а також керуючись пунктом 16 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішила - достроково припинити повноваження Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ..
Суд не погоджується із твердженням позивача про те, що оскаржуване рішення не містить будь-яких посилань на те, яка саме обставина, передбачена ст.79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" слугувала підставою для припинення повноважень міського голови, а в преамбулі рішення № 1333 від 26.07.2020 є лише посилання на ч. 2 та 3 ст. 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", з підстав наведених нижче.
Прийняття рішення про дострокове припинення повноважень голови відноситься до виключних повноважень саме міської ради. Конституційне призначення місцевого самоврядування полягає у праві територіальних громад як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (ради та їх виконавчі органи) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Рішення ради по дострокове припинення повноважень голови міського ради може бути предметом судового оскарження, проте лише в частині дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття. Суд не може здійснювати власну оцінку роботи голови міської ради, а також не може будь-яким чином переоцінювати позицію депутатів ради, які висловились за таке припинення повноважень.
Сесія міської ради була повноважною, приймали участь 30 депутатів з 42 депутатів та міського голови. Рішення про дострокове припинення повноважень голови прийнято 29 голосами, що відповідає вимогам про необхідність голосування двома третинами загальної кількості депутатів для прийняття рішення.
Міський голова передусім є посадовою особою самої ради, їй підзвітна та перед нею відповідальна за організацію роботи ради. З огляду на те, що більш ніж 2/3 від загального складу депутатів міськради у визначений законом спосіб висловились про неналежне виконання свої зобов'язань позивачем, то прийняття депутатами рішення про дострокове припинення його повноважень є цілком обґрунтованим, оскільки продовження виконання своїх обов'язків міським головою в такому випадку суперечитиме засадам місцевого самоврядування, які відповідно до ст. 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ґрунтуються на принципі виборності як представницьких органів - сільських, селищних, міських рад, так і сільських, селищних міських голів. Орган місцевого самоврядування в межах закону має повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери його компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Проведення пленарного засідання сесії ради було вчинено з дотриманням, зокрема, принципу колегіальності. Принцип колегіальності є одним із основних принципів місцевого самоврядування в Україні, який означає таку організацію і діяльність відповідного колективного органу, коли до його складу входить відповідне число осіб, вибраних персонально у встановленому законом порядку, а питання, що належить до компетенції колегіального органу, вирішують більшістю голосів на засадах колективного, вільного та ділового обговорення. Сесії рад, які є організаційно-правовою формою діяльності рад, дають можливість обраним депутатам на базі широкої колегіальності обговорювати і вирішувати всі важливі питання, що входять до їх компетенції. Колегіальність передбачає не лише право, а й обов'язок депутатів активно брати участь у роботі ради та її органів, до яких вони вибрані.
Доводи позивача про порушення процедури розгляду питання та прийняття рішення про дострокове припинення повноважень ОСОБА_1 не відповідають фактичним обставинам справи, оскільки відповідно до змісту протоколу Погоджувальної ради Чернівецької міської ради VII скликання від 23.07.2018, витягів із Протоколу пленарного засідання 59 сесії VII скликання Чернівецької міської ради від 26.07.2018, 01.08.2018, 08.08.2018, протоколу засідання лічильної комісії 59 сесії VII скликання Чернівецької міської ради № 3 від 26.07.2018, вказане питання було розглянуто у встановленому законом порядку та шляхом таємного голосування прийнято рішення не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.
Стосовно доводів позивача про необхідність оприлюднення проекту оскаржуваного рішення, суд зазначає наступне.
Як встановлено судом та не заперечувалось відповідачем, проект рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333 "Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 " не було оприлюднене.
Відповідно до частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню тощо.
Частиною третьою зазначеної норми Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлений обов'язок щодо оприлюднення проектів нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблених відповідними розпорядниками, не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Разом з тим, зважаючи на встановлене частиною першою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» виключення щодо оприлюднення прийнятих розпорядниками інформації внутрішньо-організаційних актів індивідуальної дії, така вимога не може бути застосована і до необхідності завчасного за 20 робочих днів оприлюднення їх проектів.
До внутрішньо-організаційних актів належать акти індивідуальної дії, які пов'язані з організацією роботи у структурі розпорядника інформації та стосуються виключно самого розпорядника, а також фізичних осіб, що перебувають з ним у трудових правовідносинах.
Враховуючи вищевикладене, суд зазначає про те, що проект рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333 "Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 " стосувався виключно звільнення особи, яка перебувала з міською радою у трудових відносинах, відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» відсутні вимоги щодо обов'язкового оприлюднення відповідних проектів за 20 робочих днів до прийняття рішення.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13.11.2019 у справі № 818/40/18.
Отже, за результатами судового розгляду, судом не встановлено порушень процедури при прийнятті відповідачем оскаржуваного позивачем рішення.
За таких обставин, враховуючи викладене, оскаржуване позивачем рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333 "Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 " прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, по визначені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Статтею 76 Кодексу адміністративного судочинства України, визначено, що достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
З урахуванням встановлених фактів, суд дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 задоволенню не підлягають.
Зважаючи на відмову у задоволенні позовних вимог, питання про розподіл судових витрат відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України судом не вирішується.
Керуючись статтями 9, 77, 90, 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - відмовити.
Судові витрати в порядку статті 139 КАС України розподілу між сторонами не підлягають.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне рішення складене 11 грудня 2020 року
Позивач:ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , ідентифікаційний номер - НОМЕР_1 )
Відповідач:Чернівецька міська рада (Центральна площа, 1, м. Чернівці, Чернівецька область, 58002 , код ЄДРПОУ - 36068147)
Третя особа:ОСОБА_2 ( АДРЕСА_3
Головуючий суддя Судді/підпис/ /підпис/ І.І. Тарновецький Д.А. Божук Г.В. Лабань
"Згідно з оригіналом"
Суддя І.І. Тарновецький