Головуючий суддя у першій інстанції : Гулик А.Г.
02 грудня 2020 рокуЛьвівСправа № 1.380.2019.006259 пров. № А/857/12092/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Бруновської Н.В.
суддів: Макарика В.Я., Матковської З.М.
за участю секретаря судового засідання: Мельничук Б.Б.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Волицької сільської ради Мостиського району Львівської області на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року у справі № 1.380.2019.006259 за адміністративним позовом Волицької сільської ради Мостиського району Львівської області до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області про визнання протиправних дій та зобов'язання вчинити дії, -
26.11.2019р. позивач Волицька сільська рада Мостиського району Львівської області звернувся в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області у якому просив:
- визнати протиправною відмову щодо передачі земель у комунальну власність територіальної громади Волицької сільської ради Мостиського району Львівської області від 27.08.2019р. № ЮР-7490/0-3819/0/37-19;
- зобов'язати здійснити інвентаризацію та формування земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 387 га, що знаходиться на території Волицької сільської ради Мостиського району Львівської області (загальною площею 370,30 га на території Волицької сільської ради, в межах населених пунктів - 27,3 га) та закріплені станом на 01.01.2016р. за державним підприємством «Ліктрави», згідно з державною статистичною звітністю земельних ресурсів (форми №№ 6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем);
- зобов'язати прийняти рішення про передачу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 387 га, що знаходиться на території Волицької сільської ради Мостиського району Львівської області (загальною площею 370,30 га на території Волицької сільської ради, в межах населених пунктів - 27,3 га) у комунальну власність територіальної громади Волицької сільської ради Мостиського району Львівської області;
- передати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, орієнтовною площею 387 га, що знаходяться на території Волицької сільської ради Мостиського району Львівської області (загальною площею 370,30 га на території Волицької сільської ради, в межах населених пунктів - 27,3 га) шляхом підписання відповідного акта приймання-передачі у комунальну власність територіальної громади Волицької сільської ради Мостиського району Львівської області.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 16.09.2020р. закрито провадження у справі у зв'язку із тим, що справу не належить розглядати за правила адміністративного судочинства.
Не погоджуючись із даною ухвалою, апелянт Волицька сільська рада Мостиського району Львівської області подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що судом порушено норми матеріального та процесуального права.
Апелянт просить суд, ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 16.09.2020р. скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явились, хоча належним чином повідомленні про дату, час і місце розгляду справи в порядку ст.126 КАС України, що не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності відповідно до ст.313 КАС України.
ст.229 КАС України передбачено, що фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи скарги, законність і обґрунтованість ухвали суду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення виходячи з наступних підстав.
Із змісту розпорядження Кабінету Міністрів України «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад» N 60-р від 31.01.2018р., на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру починаючи з 01.02.2018р. покладено обов'язок формування земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах, визначених перспективним планом формування територій громад, шляхом проведення інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності з подальшою передачею зазначених земельних ділянок у комунальну власність відповідних об'єднаних територіальних громад згідно зі ст.117 Земельного кодексу України.
На виконання вказаного розпорядження, Головне управління Держгеокадастру у Львівській області сформував план-графік завершення робіт з інвентаризації та передачі земель та звернулося до Волицької сільської ради з метою підписання відповідного меморандуму про співпрацю.
Проте, від підписання вказаного меморандуму Волицька сільська рада відмовилась, оскільки невизначеним залишилось питання щодо передачі земель ДП «Ліктрави», про що проінформовано Головне управління Держгеокадастру у Львівській області листом від 08.02.2018р. за №02-18/113.
14.02.2018р. на адресу Волицької сільської ради надійшов лист Головного управління Держгеокадастру у Львівській області №18-13-0.3/1837/2-18 від 08.02.2018р. в якому зазначено, що «землі, які перебувають у постійному користуванні ДП «Ліктрави», у комунальну власність згідно ст.117 Земельного кодексу України Кодексу не передаються.»
Також, вказаним листом рекомендовано Волицькій сільській раді звернутися до начальника Відділу у Мостиському районі Головного управління Держгеокадастру у Львівській області.
З метою врегулювання ситуації, що склалася, та з'ясування статусу земель, якими користується державне підприємство «Ліктрави», Волицька сільська рада неодноразово зверталася до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, Управління агропромислового розвитку Мостиської районної державної адміністрації, Головного управління статистики у Львівській області, Регіонального відділення фонду державного майна України по Львівській області, Городоцької місцевої прокуратури.
06.09.2019р. на адресу Волицької сільської ради надійшла відмова Головного управління Держгеокадастру в передачі земельних ділянок у комунальну власність Волицької сільської ради за № ЮР-7490/0-3819/0/37-19 від 27.08.2019р. в якій зазначено, що земельні ділянки, орієнтовною площею 387 га перебувають у постійному користуванні державного підприємства «Ліктрави», зокрема земельні ділянки загальною площею 370,30 га. в тому числі в межах населених пунктів 27,3га., що перебувають на території Волицької сільської ради.
03.10.2019р. Волицька сільська рада звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області із листом за №02-18/539 в якому просила надати документи, які підтверджують право ДП «Ліктрави» на постійне користування спірними земельними ділянками та документи, які визначають плани чи межі спірних земельних ділянок.
Із змісту відповіді Головного управління Держгеокадастру у Львівській області за №18-13-0.3-7252/2-19 від 05.11.2019р. відповідно до інформації Відділу у Мостиському районі Головного управління Держгеокадастру у Львівській області за даними статистичної звітності з кількісного обліку земель станом на 01.01.2016р. з ДП «Ліктрави» на території Волицької сільської ради обліковується 370,30га земель, в тому числі 27,3га в межах населеного пункту.
Також у вказаному листі зазначено, що у Головного управлінні Держгеокадастру у Львівській області та Відділі у Мистиському районі відсутні державні акти або інші документи та планово-картографічні матеріали щодо згаданих земель, які облітуються за ДП «Ліктрави».
Позивач звертає увагу на ту обставину, що ДП «Ліктрави» використовує спірні земельні ділянки на території Волицької сільської ради орієнтованою площею 370,3 га без будь-яких правовстановлюючих документів, що не є законною підставою для відмови у передачі зазначених земель із державної у комунальну власність територіальної громади Волицької сільської ради.
ч.1 ст. 2 КАС України визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень..
Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що в зв'язку з прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень, вчиненням дій чи бездіяльністю порушуються права позивача.
Європейський суд з прав людини у п. 24 свого рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у п. 1 ст. 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Згідно п.1 ч.1 ст.4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Із змісту п.2 ч.1 ст.4 КАС України, публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
п. 8 ч.1 ст. 4 КАС України передбачено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Відповідно до п. 9 ч.1 цієї ж статті, відповідач - суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
В п.1 ч.1 ст.19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно - правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п.7 ч.1 ст.4 КАС України у зазначеній редакції).
Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися суб'єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта (суб'єктів), а останній (останні) відповідно зобов'язаний (зобов'язанні) виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (провадження № 12-58гс 18).
Під час визначення предметної юрисдикції справ необхідно врахувати суб'єктний склад спірних правовідносин, одним з яких є участь суб'єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, з яких виник спір, і мету пред'явлення позову.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Тобто, спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
ст.12 Земельного кодексу України визначені повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, до яких, зокрема, належать: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону. Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
Відповідний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 ЗК України, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України, у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.
п.3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» від 20.05.2013р. № 8 передбачено, що вирішуючи питання про віднесення норми до публічного права, а спору до публічно-правового, суди повинні враховувати загальнотеоретичні та законодавчі критерії. Зокрема, за змістом п.1 ч.1 ст.3 КАС України у публічно-правовому спорі, як правило, хоча б однією стороною є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Розгляд справ здійснюється за правилами КАС України лише у разі, якщо за предметом спору та його суб'єктним складом справа належить до юрисдикції адміністративного суду.
ч.1 ст.19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Господарський процесуальний кодекс України встановлює, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб'єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб'єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем; й інші справи у спорах між суб'єктами господарювання (п.6, 10, 15 ч.1 ст.20 зазначеного Кодексу).
Отже, у зв'язку з наведеним, критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від адміністративної є наявність у них спору про права, що виникають, зокрема, із земельних правовідносин (справи за позовами, що виникають із будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб'єктний склад такого спору.
При цьому, колегія суддів вважає зазначити, що визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як видно із матеріалів справи, спірні правовідносини виникли в результаті незгодою із підписання меморандуму про передачу земель у комунальну власність Волицькій сільській раді, оскільки територія спірної земельної ділянки перебуває у постійному користуванні державного підприємства «Ліктрави».
Тобто, спірні правовідносини спрямовані на передачу права власності на земельну ділянку третій особі.
ст.3 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Положеннями ч.3 ст.22 Земельного кодексу України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
За змістом ч.1 ст.116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
З огляду на вказане, колегія суддів дійшла погоджується з висновками суду першої інстанції, що даний спір не є публічно-правовим, адже стосується приватноправових відносин, і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Оскільки позовні вимоги обґрунтовані відсутністю у третьої особи права на постійне користування земельними ділянками, і спір у справі фактично зводиться до встановлення наявності чи відсутності у третьої особи державного підприємства «Ліктрави» такого права.
Доводи апеляційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів та незгодою апелянта з висновками суду першої інстанцій по їх оцінці, тому не можуть бути прийняті апеляційною інстанцією.
Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).
Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
В ст.242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
ст. 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Із врахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують і при ухваленні оскарженого судового рішення порушень норм матеріального та процесуального права ним допущено не було тому, відсутні підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції.
Керуючись ст.ст.229, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Волицької сільської ради Мостиського району Львівської області залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року у справі № 1.380.2019.006259 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя Н.В. Бруновська
Суддя В.Я. Макарик
Суддя З.М. Матковська
Постанова в повному обсязі складена 14.12.2020р.