18 листопада2020 року
м. Київ
Справа № 9901/578/18
Провадження № 11-319заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Сімоненко В. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянула в порядку письмового провадження справу № 9901/578/18 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії та визнання протиправним і скасування рішення
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 вересня 2020 року (у складі колегії суддів Васильєвої І. А., Пасічник С. С., Юрченко В. П., Ханової Р. Ф., Хохуляк В. В.),
Рух справи
1. У травні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), у якому просила:
- визнати протиправними дії ВККС щодо здійснення оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту, та зобов'язати Комісію повторно здійснити оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту;
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді судді.
2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що оскаржуване рішення не містить посилань на визначені законом підстави та мотиви його ухвалення; ухвалене з порушенням встановленої процедури визначення складу колегії; не відповідає вимогам статей 91, 92 Конституції України у зв'язку із встановленням додаткових критеріїв оцінювання, певних максимальних та мінімальних балів щодо кожного з показників, які не передбачені Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII).
3.Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 червня 2018 року відкрито провадження у зазначеній справі.
4. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 вересня 2020 року провадження у справі № 9901/578/18 за позовом ОСОБА_1 до ВККС про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії та визнання протиправним і скасування рішення закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
5. Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу з тих підстав, що оскаржуване рішення є незаконним, необґрунтованим та прийняте Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду з порушенням норм матеріального та процесуального права. В апеляційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 вересня 2020 року та направити справу до цього суду для подальшого розгляду по суті.
6. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 жовтня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 вересня 2020 року та призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
7.Станом на 18 листопада 2020 року відзив на апеляційну скаргу до Великої Палати Верховного Суду не надходив.
Фактичні обставини справи, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин
8. Указом Президента України від 23 січня 2012 року № 29/2012 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Господарського суду Донецької області.
9. За результатами проведеного ВККС кваліфікаційного оцінювання суддя ОСОБА_1 набрала 551,6 балів, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв, тому ВККС України на підставі статей 83-86, 93, 101, пункту 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII прийняла рішення від 20 квітня 2018 року № 473/ко-18, яким вирішила:
- визначити, що суддя Господарського суду Донецької області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займані посаді набрала 551,6 бала;
- визнати суддю Господарського суду Донецької області ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді;
- рекомендувати Вищій раді правосуддя (далі - ВРП) розглянути питання про звільнення з посади судді Господарського суду Донецької області ОСОБА_1 .
10. Вважаючи дії ВККС щодо здійснення оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді та зазначене рішення ВККС протиправними, позивачка звернулася до суду з адміністративним позовом.
Оцінка суду першої інстанції
11. Закриваючи провадження у справі, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що спірне рішення з рекомендацією ВРП розглянути питання про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Господарського суду Донецької області є тим рішенням, яке не може бути самостійним предметом судового розгляду. Ці обставини унеможливлюють розгляд справи по суті спору на предмет його законності й обґрунтованості.
12. На мотивування такого висновку суд першої інстанції послався на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 27 травня 2020 року у справі № 9901/769/18.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
13. В апеляційній скарзі на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 вересня 2020 року ОСОБА_1 зазначає, що вона ухвалена з порушенням норм матеріального та процесуального права.
14.Скаржниця звертає увагу на те, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що оскаржуване рішення ВККС не може бути самостійним предметом судового розгляду.
15.Зокрема, ОСОБА_1 наголошує, що суд першої інстанції до спірних правовідносин неправильно застосував норми матеріального права: частину сьому, восьму статті 101 Закону № 1402-VIII, що призвело до постановлення незаконної ухвали про закриття провадження у справі.
16.Також скаржниця вважає, що оскаржуване рішення суду першої інстанції ухвалене з порушенням вимог пункту 4 частини третьої статті 2, пункту 5 частини другої статті 236, частин першої-четвертої статті 242 КАС України.
17.Окремо скаржниця зауважує, що судом першої інстанції безпідставно відмовлено у задоволенні клопотання про зупинення провадження у справі № 9901/578/18.
Релевантні джерела права
18. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності вказаним Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
20. Пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII встановлено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії ВККС.
21. Відповідно до частин першої та другої статті 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність.
22. Пунктом 2 частини четвертої статті 83 Закону № 1402-VIII установлено, що підставою для призначення кваліфікаційного оцінювання є рішення Комісії про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом.
23. Згідно із частиною п'ятою статті 83 Закону № 1402-VIII Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджується ВККС.
24. На виконання вимог Закону № 1402-VІІІ Комісія рішенням від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 затвердила Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення (далі - Положення № 143/зп-16), а рішенням від 04 листопада 2016 року № 144/зп-16 - Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання (далі - Порядок).
25. Згідно з пунктом 34 розділу ІІІ Положення № 143/зп-16 рішення Комісії, ухвалене за результатами кваліфікаційного оцінювання, складається зі вступної, описової, мотивувальної і резолютивної частин. Зокрема, у мотивувальній частині рішення зазначаються отримані суддею (кандидатом на посаду судді) бали з оцінювання відповідних критеріїв, відомості про загальну кількість балів за результатами кваліфікаційного оцінювання, посилання на визначені Законом № 1402-VІІІ підстави його ухвалення або мотиви, з яких Комісія дійшла таких висновків. За наявності висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності у мотивувальній частині також зазначаються мотиви його прийняття або відхилення. Резолютивна частина має містити висновок про те, чи підтвердив суддя (кандидат на посаду судді) здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді або чи відповідає суддя займаній посаді, а також кількість балів, набраних суддею за результатами успішного проходження процедури кваліфікаційного оцінювання.
26. Пунктами 10 та 11 розділу V Положення № 143/зп-16 встановлено, що за результатами кваліфікаційного оцінювання судді для підтвердження відповідності займаній посаді Комісія ухвалює одне з таких рішень: про відповідність займаній посаді судді; про невідповідність займаній посаді судді.
Рішення про підтвердження відповідності судді займаній посаді ухвалюється у разі отримання суддею мінімально допустимого і більшого бала за результатами іспиту, а також більше 67 відсотків від суми максимального можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв за умови отримання за кожен з критеріїв бала, більшого за 0.
27. Відповідно до частин другої і третьої статті 88 Закону № 1402-VІІІ суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України.
28. Згідно із частиною третьою статті 88 Закону № 1402-VIII рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав:
1) склад членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити;
2) рішення не підписано будь-ким зі складу членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання;
3) суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання;
4) рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.
Позиція Великої Палати Верховного Суду
29. Дослідивши доводи, наведені в апеляційній скарзі, перевіривши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача у справі, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких мотивів.
30. Застосовані судом у цій справі правові норми дають підстави для висновку, що кваліфікаційне оцінювання є спеціальною процедурою, що має на меті визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.
31. При цьому виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.
32. Водночас за змістом статей 1, 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) прийняття рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП.
33. Тобто вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар'єри судді, є обов'язковим для виконання та викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.
34. Водночас за нормами Закону № 1402-VIII (стаття 88) рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, суддя (кандидат на посаду судді) має право оскаржити до адміністративного суду.
35. При цьому рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
36. З огляду на те, що процедура кваліфікаційного оцінювання, підведення її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного провадження».
37. Звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. У межах «кваліфікаційного провадження» ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема, вплинули на об'єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов'язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.
38. ВРП може ухвалити рішення про відмову в задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.
39. Зважаючи на наведене правове регулювання, а також статус та повноваження ВРП та ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, Велика Палата Верховного Суду вважає, що передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП.
40. З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватись щодо остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
41. Аналогічна правова позиція висловлена, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18, від 30 вересня 2020 року у справі № 9901/852/18.
42. Ураховуючи концепцію належного врядування, зміст якої, зокрема, розкритий у практиці Європейського суду з прав людини, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.
43. Великою Палатою Верховного Суду вважає, що рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді може бути предметом судового оскарження одночасно з рішенням ВРП, яким його розглянуто.
44. Великою Палатою Верховного Суду установлено, що станом на час розгляду справи рішення ВРП за відповідною рекомендацією ВККС не прийнято.
45. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. При цьому Велика Палата Верховного Суду підкреслює, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у широкому розумінні у світлі частини третьої статті 124 Конституції України, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
46. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про наявність підстав для закриття провадження у цій справі.
47.Водночас Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи ОСОБА_1 , що суд першої інстанції в порушення пункту 4 частини третьої статті 2 КАС України розглянув справу за відсутності відповідача - ВККС.
48.Зокрема, як свідчать матеріали справи, з моменту відкриття провадження у цій справі і до його закриття, судом першої інстанції проведено 11 відкритих судових засідань, у 7 з яких брав участь представник ВККС, та надавав відповідні пояснення. До того ж відповідач подав відзив на позовну заяву ОСОБА_1 .
49.Отже, стверджуванні скаржницею порушення норм процесуального права, які на її думку допустив суд першої інстанції при постановленні оскаржуваної ухвали, не підтвердилися.
Зокрема ВККС не була позбавлена об'єктивної можливості брати участь у судовому розгляді справи, а відтак і належним чином відстоювати свою позицію та реалізовувати передбачені нормами КАС України права учасника справи. Наведене свідчить, що судом першої інстанції не було допущено порушення принципу змагальності сторін.
50.Водночас Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 вересня 2020 року у цій справі не створює для сторін жодних правових наслідків та не змінює спірних правовідносин. Зважаючи на це, та обставина що оскаржуване судове рішення було ухвалено за відсутності представника відповідача, не впливає на його законність та не може бути підставою для його скасування.
Висновки за результатами розгляду апеляційних скарг
51. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
52. Згідно із частиною першою статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
53. Отже, оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Висновки щодо розподілу судових витрат
54. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
55.Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 316, 321, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 вересня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Т. О. Анцупова
Судді: Н. О. Антонюк О. С. Золотніков
С. В. Бакуліна В. С. Князєв
В. В. Британчук В. М. Сімоненко
Ю. Л. Власов О. С. Ткачук
М. І. Гриців В. Ю. Уркевич
В. І. Данішевська О. Г. Яновська
Ж. М. Єленіна