30 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 812/984/18
адміністративне провадження № К/9901/611/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Луганськгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 05.07.2018 (суддя - Чернявська Т. І.) і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 (колегія суддів у складі: Блохіна А. А., Сіваченка І. В., Шишова О. О.),
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У квітні 2018 року Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Луганськгаз» (далі - позивач, ПАТ «Луганськгаз») звернулося до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП щодо незабезпечення належного розгляду заяви ПАТ «Луганськгаз» від 22.02.2018 про перегляд тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами для ПАТ «Луганськгаз» у бік економічно обґрунтованого;
- зобов'язати НКРЕКП належним чином розглянути питання щодо встановлення для ПАТ «Луганськгаз» економічно обґрунтованого тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами, та за наслідками розгляду прийняти рішення, зокрема, щодо включення до складу такого тарифу: витрат на придбання природного газу для потреб виробничо-технологічних витрат та нормативних витрат на період 2018 року в обсязі, розрахованому відповідно до Методики визначення питомих виробничо-технологічних витрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 30.05.2003 № 264, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 09.07.2003 за № 570/7891, Методики визначення питомих виробничо-технологічних витрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України 30.05.2003 № 264, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 09.07.2003 за № 571/7892, та Методики визначення питомих витрат природного газу при його вимірюванні побутовими лічильниками в разі не приведення об'єму газу до стандартних умов, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 21.10.2003 № 595; компенсації недоотриманої тарифної виручки у зв'язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2015-2017 роках в сумі 146 325,7 тис. грн без ПДВ; компенсації зобов'язань 2015-2017 років згідно з договорами реструктуризації заборгованості за природний газ перед ДК «Газ України» за попередні періоди в розмірі 64 329,5 тис. грн без ПДВ; витрат на забезпечення ефективного використання газорозподільних систем або їх складових в розмірі 16 572,1 тис. грн без ПДВ.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що на відкритому обговорюванні (відкритому слуханні) проекту Плану розвитку ПАТ «Луганськгаз» на 2018-2027 роки та проекту розрахунку структури тарифу (річної планової тарифної виручки) на послуги розподілу природного газу на 2018 рік ПАТ «Луганськгаз», яке відбулося 16.02.2018 у м. Сєвєродонецьку Луганської області, обґрунтовано необхідність внесення змін до структури тарифу (річної планової тарифної виручки) на послуги розподілу природного газу для побутових та не побутових споживачів, для покриття витрат компанії, необхідних для забезпечення фінансування безаварійного та безпечного розподілу природного газу на території Луганської області.
На підставі підпункту 4.2.2 пункту 4.2 розділу IV та пункту 2.1 розділу ІІ Процедури встановлення та перегляду тарифів на послуги з транспортування, розподілу, постачання природного газу, закачування, зберігання та відбору природного газу, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики від 03.04.2013 № 369 (далі - Процедура № 369), позивач 22.02.2018 звернувся до відповідача із заявою за вихідним № 01-02-37/437 про встановлення економічно обґрунтованого тарифу, в якій просив переглянути тариф на розподіл природного газу і газу (метану) вугільних родовищ, але відповіді у встановлений 30-денний строк не отримав.
Позивач вважає, що відповідач допускає бездіяльність щодо розгляду заяви позивача від 22.02.2018 про перегляд тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами у бік економічно обґрунтованого, невиконання вимог чинного законодавства, що регламентує порядок розгляду таких заяв, внаслідок чого чинний на час винесення рішення тариф, встановлений постановою НКРЕКП від 15.12.2016 № 2296, не забезпечує позивачу відшкодування його обґрунтованих витрат в частині компенсації витрат природного газу для потреб ВТВ минулих періодів 2014-2016 року.
З посиланням на частину шосту статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» вважає бездіяльність відповідача, яка полягає у нерозгляді заяви від 22.02.2018 та невстановленні нового тарифу для позивача, протиправною та просить зобов'язати відповідача належним чином розглянути заяву позивача від 22.02.2018 та прийняти рішення за наслідками її розгляду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Луганський окружний адміністративний суд рішенням від 05.07.2018, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018, адміністративний позов задовольнив частково: визнав протиправною бездіяльність НКРЕКП щодо не розгляду заяви ПАТ «Луганськгаз» про встановлення (перегляд) тарифу від 22.02.2018 відповідно до Процедури № 369; зобов'язав НКРЕКП розглянути заяву ПАТ «Луганськгаз» про встановлення (перегляд) тарифу від 22.02.2018 відповідно до Процедури № 369. У задоволенні позовних вимог про зобов'язання відповідача за наслідками розгляду заяви прийняти рішення, зокрема, щодо включення до складу такого тарифу певних витрат та компенсацій відмовив. Стягнув на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судовий збір в сумі 881,00 грн.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що неприйняття НКРЕКП жодного рішення за заявою ПАТ «Луганськгаз» про встановлення (перегляд) тарифу від 22.02.2018 у строк, визначений абзацом третім пункту 3.1. розділу ІІІ Процедури № 369, ставить позивача у правову невизначеність, тому слід визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП щодо нерозгляду заяви позивача про встановлення (перегляд) тарифу від 22.02.2018 відповідно до Процедури № 369. Як наслідок, суд дійшов висновку, що ефективним способом захисту позивача у даному випадку є саме зобов'язання відповідача розглянути заяву позивача про встановлення (перегляд) тарифу від 22.02.2018 відповідно до Процедури № 369.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову повністю. Доводи касаційної скарги аналогічні викладеним у апеляційній скарзі. Крім того, скаржник зазначає, що повідомлення позивача про невідповідність поданого до Регулятора пакету документів на встановлення (перегляд) тарифу положенням чинного на дату подання законодавству, з урахуванням процедури обговорення рішень Регулятора, що передбачений Порядком № 866, не потребує та не передбачає прийняття окремого рішення НКРЕКП.
Позиція інших учасників справи
Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Мороз Л. Л. (судді-доповідача), Гімона М. М., Стародуба О. П. від 05.02.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою НКРЕКП на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 05.07.2018 і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.01.2020 № 32/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 812/984/18 у зв'язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27.12.2019 № 33), що унеможливлює участь судді-доповідача Мороз Л. Л. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв'язку зі змінами.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.01.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Мартинюк Н. М., Шишова О. О. для розгляду судової справи № 812/984/18.
Ухвалою Верховного Суду від 27.11.2020 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в попередньому судовому засіданні.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30.11.2020 № 2337/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 812/984/18 у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді Шишова О. О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 21.09.2020 № 12), який входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ, згідно з наказом голови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Смоковича М. І. від 23.11.2020 № 89-к.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.01.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 812/984/18.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ПАТ «Луганськгаз» (ідентифікаційний код 05451150) є юридичною особою, зареєстрованою 11.05.1994, місцезнаходженням якої є Луганська область, м. Сєвєродонецьк, вул. Гагаріна, буд. 87, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 10.04.2018 за № 1003843110, та здійснює свою діяльність на підставі статуту.
ПАТ «Луганськгаз» здійснює діяльність з розподілу природного, нафтового газу та газу (метану) вугільних родовищ на підставі ліцензії серія АВ № 527279, виданої Національною комісією регулювання електроенергетики України 26.08.2010, та входить до переліку суб'єктів природних монополій.
Листом від 22.02.2018 за № 01-02-37/438 ПАТ «Луганськгаз» звернулось до НКРЕКП із заявою про встановлення (перегляд) тарифу від 22.02.2018 та доданими до неї документами, перелік яких наведений в листі від 22.02.2018 за № 01-02-37/438.
Листом від 22.03.2018 за № 2840/16.1.1/7-18 НКРЕКП розглянула лист ПАТ «Луганськгаз» від 22.02.2018 № 01-02-37/438 та повідомила позивачу, що ПАТ «Луганськгаз» листом від 24.11.2017 № 01-02-37/2298, додатками до якого були листи від 22.08.2017 № 01-02-37/1584 та від 15.08.2017 № 01-02-37/1539, надало копії Додаткової угоди з додатками, які не були оформлені належним чином, та повторно звернувся з проханням забезпечити прийняття рішення щодо перегляду рівня структури тарифу для ПАТ «Луганськгаз» з урахуванням витрат, пов'язаних з відрахуванням плати за право експлуатації державного майна.
В листі від 22.03.2018 за № 2840/16.1.1/7-18 акцентовано увагу на тому, що ігноруючи вимоги НКРЕКП зазначеним листом ПАТ «Луганськгаз» надало не підписаний зі сторони Міненерговугілля Протокол розбіжностей до Додаткової угоди № 1, у якому підприємством в одноосібному порядку було визначено, що плата за експлуатацію газорозподільних систем або їх складових, що є державним майном, мала здійснюватися ПАТ «Луганськгаз» за умови включення такої плати до структури тарифу.
У наданому ПАТ «Луганськгаз» пакеті документів від 24.11.2017 (який містить копії попередніх звернень та їх дублює) для перегляду рівня діючої структури тарифу, зокрема, у Додатку до Договору у Переліку державного майна, яке перебуває на балансі підприємства ПАТ «Луганськгаз» та надається на праві господарського відання, було вказано суми визначені станом на 31.12.2016 та не були підтверджені підписами уповноважених представників Міненерговугілля відповідно до вимог Постанови № 95.
У відповідь НКРЕКП листом від 29.12.2017 № 13405/16.1./7-17 детально пояснила, що копії документів, які надаються до НКРЕКП для перегляду тарифу, мають бути оформлені належним чином, а саме підтверджені підписами уповноважених представників Міненерговугілля та мають бути оформлені відповідно до чинного законодавства. Крім того НКРЕКП у листі від 29.12.2017 повторно наголосила, що листом від 01.09.2017 № 9567/16.1.1/7-17 надавала рекомендації щодо необхідності надання завірених належним чином документів. Проте ПАТ «Луганськгаз» усупереч рекомендаціям НКРЕКП листом від 22.02.2018 № 01-02-37/438 повторно звернулось до НКРЕКП з того самого питання щодо перегляду діючої структури тарифу, при цьому зазначило у своєму листі, що до розрахунку структури тарифу було внесено елемент статті витрат «Плата за надання в експлуатацію державних систем або їх складових, згідно постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2017 № 95, пов'язаних із забезпеченням ефективного використання газорозподільних систем або їх складових», проте до НКРЕКП не було надано підтверджений підписами уповноважених представників Міненерговугілля Перелік державного майна, яке перебуває на балансі підприємства ПАТ «Луганськгаз» та надається на праві господарського відання.
У листі від 22.03.2018 за № 2840/16.1.1/7-18, ПАТ «Луганськгаз» звертається з одного і того ж питання, нехтуючи вимогами НКРЕКП щодо надання необхідних документів, свідомо порушує вимоги положень пункту 2.5 Процедури № 369 щодо обґрунтування кожної складової витрат. Тому НКРЕКП повторно застерігає ПАТ «Луганськгаз» від порушення чинного законодавства та наголошує, що за відсутності зазначених підписаних документів НКРЕКП не має законних підстав враховувати вказані суми відрахувань плати за надане в експлуатацію майно, що належить державі та обліковується на балансі оператора.
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною другою статті 6 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Відповідно до частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Відповідно до статті 4 Закону України 21.06.2012 № 5007-VI «Про ціни та ціноутворення» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державна цінова політика є складовою частиною державної економічної та соціальної політики і спрямована на забезпечення: розвитку національної економіки та підприємницької діяльності; протидії зловживанню монопольним (домінуючим) становищем у сфері ціноутворення; розширення сфери застосування вільних цін; збалансованості ринку товарів та підвищення їх якості; соціальних гарантій населенню в разі зростання цін; необхідних економічних гарантій для виробників; орієнтації цін внутрішнього ринку товарів на рівень цін світового ринку.
Державна цінова політика у сфері діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках реалізується відповідно до законодавства про природні монополії та інших законів України (стаття 8 Закону України «Про ціни та ціноутворення»).
Відповідно до статті 5 Закон України від 20.04.2000 № 1682-III «Про природні монополії» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) цей закон регулює діяльність суб'єктів природних монополій у сферах, зокрема: транспортування нафти і нафтопродуктів трубопроводами; транспортування природного і нафтового газу трубопроводами; розподіл природного і нафтового газу трубопроводами.
Згідно із статтею 8 Закону України «Про природні монополії» предметом державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій згідно з цим Законом є, зокрема ціни (тарифи) на товари, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій.
Статтею 2 Закону України від 09.04.2015 № 329-VIII «Про ринок природного газу» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) наголошено на правовій основі ринку природного газу, згідно якої на виконання зобов'язань України за Договором про заснування Енергетичного Співтовариства та Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, цей Закон спрямований на імплементацію актів законодавства Енергетичного Співтовариства у сфері енергетики, а саме: Директиви 2009/73/ЄС про спільні правила внутрішнього ринку природного газу та про скасування Директиви 2003/55/ЄС; Регламенту (ЄС) 715/2009 про умови доступу до мереж транспортування природного газу та яким скасовується Регламент (ЄС) 1775/2005; Директиви 2004/67/ЄС про здійснення заходів для забезпечення безпеки постачання природного газу. Правову основу ринку природного газу становлять Конституція України, цей Закон, закони України «Про трубопровідний транспорт», «Про природні монополії», «Про нафту і газ», «Про енергозбереження», «Про угоди про розподіл продукції», «Про захист економічної конкуренції», «Про газ (метан) вугільних родовищ», «Про охорону навколишнього природного середовища», міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та інші акти законодавства України. Суб'єкти владних повноважень, а також суди при застосовуванні норм цього Закону беруть до уваги правозастосовну практику Енергетичного Співтовариства та Європейського Союзу, зокрема рішення Суду Європейського Союзу (Європейського Суду, Загального Суду), практику Європейської Комісії та Секретаріату Енергетичного Співтовариства щодо застосовування положень актів законодавства Європейського Союзу, зазначених у частині першій цієї статті. Рішення (заходи) суб'єктів владних повноважень, прийняті на виконання норм цього Закону, мають відповідати принципам пропорційності, прозорості та недискримінації.
Частиною першою статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено, що державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
Приписами частини шостої статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» визначено, що ціни на ринку природного газу, що регулюються державою (зокрема тарифи на послуги з розподілу природного газу), повинні бути: 1) недискримінаційними; 2) прозорими; 3) встановленими з урахуванням вимог цілісності газотранспортної системи виходячи із економічно обґрунтованих та прозорих витрат відповідного суб'єкта ринку природного газу та з урахуванням належного рівня рентабельності, а також, де це можливо, встановленими з урахуванням зіставлення з показниками аналогічних категорій регульованих цін, встановлених Регулятором для інших суб'єктів ринку природного газу, або таких, що діють на ринках природного газу інших держав.
Органом, уповноваженим на формування цінової політики - встановлення тарифу на розподіл природного газу - є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, правовий статус якої визначено Законом України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема: у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії; діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу; діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом (пункт 1 частини першої статті 2 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»).
Згідно зі статтею 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
Приписами пункту 13 частини першої, абзацу другого частини четвертої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб'єктів природних монополій та інших суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом. У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості. Такі порядки (методики) повинні сприяти використанню місцевих, відновлюваних та вторинних енергетичних ресурсів, а також сприятливих до навколишнього природного середовища технологій.
Пунктом 1.2 розділу І Процедури № 369 передбачено, що ця Процедура застосовується Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, при встановленні або перегляді тарифів: на транспортування природного, нафтового газу та газу (метану) вугільних родовищ магістральними трубопроводами; на транспортування природного газу та газу (метану) вугільних родовищ розподільними трубопроводами; на постачання природного газу та газу (метану) вугільних родовищ за регульованим тарифом; на закачування, зберігання та відбір природного газу, газу (метану) вугільних родовищ.
Відповідно до пунктів 1.8., 1.9. розділу І Процедури № 369 рішення про встановлення або перегляд тарифів приймається НКРЕ на засіданнях у формі відкритих слухань. Копія прийнятого рішення НКРЕ, завірена в установленому законодавством порядку, направляється суб'єкту господарювання не пізніше ніж на п'ятий робочий день з дня прийняття такого рішення.
Згідно з пунктом 2.1. розділу ІІ Процедури № 369 для встановлення тарифу, визначеного у пункті 1.2 розділу І цієї Процедури, суб'єкт господарювання подає до НКРЕ не пізніше ніж за 30 робочих днів до початку планованого періоду заяву про встановлення тарифу (далі - заява) за формою, наведеною в додатку 1 до цієї Процедури, до якої додаються визначені підпунктами 2.1.1.-2.1.12. документи.
Відповідно до пункту 2.5. розділу ІІ Процедури № 369 суб'єкт господарювання обґрунтовує кожну складову витрат з відповідного виду ліцензованої НКРЕ діяльності, пов'язаних з операційною діяльністю, фінансових витрат (крім фінансових витрат, які включені до собівартості кваліфікаційних активів відповідно до положень (стандартів) бухгалтерського обліку) та прибутку документами, визначеними пунктом 2.1 цього розділу.
Пунктом 3.1. розділу ІІІ Процедури № 369 передбачено, що заява та документи, що до неї додаються, перевіряються структурним підрозділом НКРЕ, до компетенції якого належить формування цінової, тарифної та інвестиційної політики в нафтогазовому комплексі, щодо її відповідності вимогам цієї Процедури. У разі надання неповного пакета документів, визначеного пунктом 2.1 розділу ІІ цієї Процедури, заява не розглядається, про що НКРЕ повідомляє заявника у письмовій формі у 10-денний строк з дня надходження таких документів до НКРЕ та повертає їх заявнику. У разі відповідності заяви та доданих до неї документів, визначених пунктом 2.1 розділу ІІ цієї Процедури, відповідний структурний підрозділ НКРЕ, до компетенції якого належить формування цінової, тарифної та інвестиційної політики в нафтогазовому комплексі, розглядає їх протягом 30 календарних днів з дня надходження до НКРЕ. У разі потреби НКРЕ може звернутися до суб'єкта господарювання, що провадить або має намір провадити господарську діяльність, зазначену у пункті 1.3 розділу І цієї Процедури, щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, які подаються суб'єктом господарювання до НКРЕ у визначений нею строк, підписані керівником та засвідчені печаткою суб'єкта господарювання. Розгляд заяви призупиняється на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді структурними підрозділами НКРЕ виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання, про що НКРЕ письмово повідомляє суб'єкта господарювання.
Відповідно до підпункту 3.3.5. пункту 3.3. розділу ІІІ Процедури № 369 структурний підрозділ, до компетенції якого належить формування цінової, тарифної та інвестиційної політики в нафтогазовому комплексі, готує проект рішення НКРЕ та проект структури тарифу (планованої тарифної виручки) згідно з формами, що наведені у додатках 23 та/або 24.
Згідно з пунктом 3.4. розділу ІІІ Процедури № 369 НКРЕ може відмовити суб'єкту господарювання у встановленні або перегляді тарифу або знизити його рівень у разі: встановлення факту нецільового використання коштів, передбачених структурою встановленого тарифу, або фінансової неспроможності та економічної недоцільності здійснення відповідного виду ліцензованої діяльності суб'єктом господарювання, який має намір його провадити; надання до НКРЕ недостовірної інформації або необґрунтованості складових витрат, визначених розділом ІІ цієї Процедури.
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.
Предметом спору в даній справі є бездіяльність НКРЕКП щодо незабезпечення належного розгляду заяви ПАТ «Луганськгаз» від 22.02.2018 про перегляд тарифу на транспортування природного газу розподільними газопроводами для ПАТ «Луганськгаз» у бік економічно обґрунтованого.
Як протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Аналогічна правове визначення протиправної бездіяльності наведено в рішенні Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19.09.2019 у справі № 9901/276/19 та в постанові від 15.05.2019 у справі № 688/4324/16-а.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та відповідно до матеріалів справи, заява про встановлення (перегляд) тарифу від 22.02.2018, надіслана позивачем листом від 22.02.2018 за № 01-02-37/438 до НКРЕКП, відповідає формі, наведеній в додатку 1 до Процедури № 369, та до неї додані передбачені підпунктами 2.1.1-2.1.12 цієї Процедури документи. Вказана обставина була визнана відповідачем.
З огляду на наведене, колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що отримавши вказану заяву та додані до неї документи НКРЕКП повинна була розглянути їх протягом 30 календарних днів з дня надходження та прийняти або рішення про перегляд тарифу, або рішення про відмову суб'єкту господарювання у перегляді тарифу внаслідок необґрунтованості складових витрат. Також, у разі потреби відповідач міг звернутися до позивача щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань, які подаються суб'єктом господарювання до НКРЕКП у визначений нею строк, підписані керівником та засвідчені печаткою суб'єкта господарювання, та призупинити розгляд заяви на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу або інвестиційної програми, якщо при розгляді структурними підрозділами НКРЕКП виникають питання, що потребують додаткового вивчення і доопрацювання, про що НКРЕКП письмово повідомляє суб'єкта господарювання.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач до позивача щодо надання додаткових пояснень та обґрунтувань не звертався і письмове повідомлення позивачу про призупинення розгляду заяви на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу, не надсилав.
Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що лист від 22.03.2018 за № 2840/16.1.1/7-18 не є вимогою про надання додаткових пояснень та обґрунтувань та письмовим повідомленням про призупинення розгляду заяви на строк, необхідний для доопрацювання структури тарифу, оскільки вказаний лист не містить такої інформації.
Отже, протягом 30 календарних днів з дня надходження заяви та доданих до неї документів відповідачем не було прийнято ані рішення про перегляд тарифу, ані рішення про відмову суб'єкту господарювання у перегляді тарифу внаслідок необґрунтованості складових витрат, що ставить позивача у правову невизначеність, що є недопустимим відповідно до змісту та сутності принципів верховенства права та законності, а також порушує його конституційні права щодо розгляду його звернення органом державної влади.
Верховний суд звертає увагу не те, що одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).
У пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (29979/04) Європейський Суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик їх помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Також зазначено, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен накладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
Це означає, що органи державної влади, діючи від імені держави як суб'єкти владних повноважень у правовідносинах, які виникли з приводу реалізації ними публічно-владних управлінських функцій, мають діяти вчасно та в належний спосіб, дотримуватися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не можуть і не повинні отримувати вигоду від їх порушення, уникати або шляхом допущення зайвих затримок та невиправданих зволікань відтерміновувати виконання своїх обов'язків.
За наведених правових норм та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про допущення у спірних правовідносинах протиправної бездіяльності з боку суб'єкта владних повноважень, оскільки жодного рішення, передбаченого Процедурою № 369, за заявою про встановлення (перегляд) тарифу від 22.02.2018, надісланою ПАТ «Луганськгаз» листом від 22.02.2018 за № 01-02-37/438, відповідачем прийнято не було.
Водночас, суди попередніх інстанцій обґрунтовано зазначили, що належним, достатнім та необхідним (ефективним) способом захисту порушеного права позивача є визнання протиправною бездіяльності щодо не розгляду заяви позивача про встановлення (перегляд) тарифу від 22.02.2018 відповідно до Процедури № 369 та зобов'язання відповідача розглянути заяву позивача про встановлення (перегляд) тарифу від 22.02.2018 відповідно до Процедури № 369.
Як наслідок, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про наявність підстав для відмови у задоволенні позовних вимог про зобов'язання відповідача за наслідками розгляду заяви прийняти рішення, зокрема, щодо включення до складу такого тарифу певних витрат та компенсацій, оскільки зазначені вимоги є передчасними.
Також Верховний Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; п. 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; п. 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; п. 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії»).
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Оцінюючи доводи касаційної скарги, Верховний Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій надано належну правову оцінку доводам, наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваного судового рішення, у касаційній скарзі не зазначено.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.
З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-IX та статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.
Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 05.07.2018 і постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук Н.М. Мартинюк