30 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 1140/2559/18
адміністративне провадження № К/9901/5191/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Єзерова А.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Знам'янської Другої селищної ради Кіровоградської області
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року (колегія у складі суддів Чумак С.Ю., Чабаненко С.В., Юрко І.В.)
у справі № 1140/2559/18
за позовом ОСОБА_1
до Знам'янської Другої селищної ради Кіровоградської області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 18.09.2018 до Кіровоградського окружного адміністративного суду надійшов позов ОСОБА_1 до Знам'янської Другої селищної ради Кіровоградської області.
2. Позивач просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Знам'янської Другої селищної ради Кіровоградської області щодо розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою листом від 27.06.2018 №Л-103/02-24;
- зобов'язати Знам'янську Другу селищну раду Кіровоградської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,71 га, яка знаходиться на території АДРЕСА_1 ;
- встановити Знам'янській Другій селищній раді Кіровоградської області строк для виконання рішення суду.
- стягнути з відповідача на користь позивача витрати на правничу допомогу.
3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16.10.2018 в задоволенні позову відмовлено.
4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29.01.2019 скасовано рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16.10.2018, позов задоволено частково:
- визнано протиправною відмову Знам'янської Другої селищної ради у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою, викладену у листі від 27.06.2018 № Л-103/02-24;
- зобов'язано Знам'янську Другу селищну раду повторно з урахуванням висновків суду розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою для ведення особистого селянського фермерського господарства орієнтовною площею 0,71 га, яка знаходиться на території АДРЕСА_1 ;
- стягнуто з Знам'янської Другої селищної ради на користь ОСОБА_1 судовий збір 1762 грн. та витрати на правничу допомогу 4000 грн.;
- у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
5. 22.02.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Знам'янської Другої селищної ради. Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Скаржник просив розгляд справи здійснювати за його участю.
6. 04.03.2019 відкрито касаційне провадження, відмовлено в зупиненні дії судового рішення.
7. 29.03.2019 від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, яку просить залишити без задоволення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. ОСОБА_1 двічі звертався до Знам'янської Другої селищної ради з клопотаннями (07.12.2017 та 25.01.2018) про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення йому у приватну власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,7090 га для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться на території Знам'янської Другої селищної ради, з метою приватизації городу, яким користується.
9. За результатами розгляду клопотань, Знам'янська Друга селищна рада листами від 25.01.2018 № Л-281/02-24 та від 22.02.2018 № Л-14/02-24, повідомляла, що рішення не було прийнято, оскільки не набрало достатньої кількості голосів.
10. 23.05.2018 ОСОБА_1 звернувся до селищної ради з клопотанням (в порядку досудового врегулювання спору), в якому ставив питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення вищезазначеної ділянки.
11. Знам'янська Друга селищна рада листом від 27.06.2018 № Л-103/02-24 повідомила, що по даній заяві не було прийнято рішення на сесії ради, оскільки таке не набрало достатньої кількості голосів.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. Позивач вважає, що не прийняття селищною радою рішення суперечить ч.7 ст.118 ЗК України.
13. Відповідач проти позову заперечував. Вважає, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням без якого не може бути реалізовано право на отримання земельної ділянки у власність. Навіть відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку. Звертаючись до суду з позовом про зобов'язання відповідача надати дозвіл на виготовлення документації із землеустрою, позивач намагається усунути перешкоду у реалізації його прав, якої у дійсності немає.
ІV. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
14. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність. Відтак, не прийняття рішення щодо заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо це, на думку особи, є протиправною, бездіяльністю не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку. Лист не є рішенням без якого не може бути реалізоване право особи на отримання земельної ділянки у власність. Такий висновок відповідає висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 31.01.2018 у справі № 814/741/16, від 14.03.2018 у справі № 804/3703/16. Лист про результати розгляду заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не порушує прав та інтересів позивача, який має намір отримати земельну ділянку.
15. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку. Задовольняючи позов частково, виходив з того, що законодавством передбачено, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або відмову у наданні такого дозволу орган місцевого самоврядування приймає виключно на пленарних засіданнях відповідної ради у місячний термін з моменту подання відповідного клопотання. Навіть, якщо орган місцевого самоврядування відмовляє заявнику у наданні дозволу через не набрання достатньої кількості голосів під час голосування, така відмова все одно повинна ґрунтуватись на підставах, зазначених у статті 118 ЗК України. У цьому випадку повноваження ради не є дискреційними і регулюються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
16. У зв'язку з цим, належним та ефективним способом захисту прав позивача є визнання протиправною відмови відповідача, викладеної у листі та зобов'язання повторно розглянути заяву про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.
17. У вирішенні питання про стягнення витрат на правову допомогу суд апеляційної інстанції дійшов висновку про їх стягнення у розмірі 4000 грн. (за підготовку позовної заяви). Витрати у розмірі 1000 грн. згідно з актом, передбачені за ознайомлення з матеріалами справи, не підтверджені матеріалами справи, а вивченні законодавства входить до підготовки позовної заяви.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
18. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції порушив норми матеріально та процесуального права:
А) суд апеляційної інстанції не взяв до уваги висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 31.01.2018 у справі № 814/741/16, від 14.03.2018 у справі № 804/3703/16, які правильно застосував суд першої інстанції.
Б) суд неправильно стягнув витрати на правову допомогу. До акта включено послугу ознайомлення з матеріалами справи 2 год., вартість яких 1000 грн. Проте доказів ознайомлення немає. До розрахунку включено послуги, які не надавались (5000 грн. підготовка відзиву на апеляційну скаргу). З фіскального чеку не можливо встановити, за які послуги і на підставі якого договору надані послуги. Крім того, акт складено 31.07.2018, згідно з чеком оплата проведена 31.07.2018, а позовом подано пізніше 17.09.2018.ознайомитись з матеріалами справи до подання позову не можливо.
19. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилається на те, що суд апеляційної інстанції правильно вирішив спір. Оскільки, Верховний Суд (справа № 509/4156/15-а, постанова від 17.12.2018) відступив від висновку, викладеного в постанові від 31.01.2018 у справі №814/741/16, від 14.03.2018 у справі № 804/3703/16, згідно з яким ненадання дозволу на розроблення проекту землеустрою за відсутності мотивованої відмови у його наданні не є для особи перешкодою для виготовлення такого проекту. Тобто, особа має право, а не обов'язок замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд розглянув доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення.
21. Предметом спору було неприйняття органом місцевого самоврядування жодного з рішень про надання чи відмову в наданні дозволу на розробку, з мотивів можливості особи самостійно замовити виготовлення проекту землеустрою, без прийняття рішення.
22. Суд апеляційної інстанції визнав доводи позивача обґрунтованими.
23. Верховний Суд з цим висновком погоджується.
24. Верховний Суд у справі №814/741/16 (постанова від 31.01.2018), у справі №804/3703/16 (постанова від 14.03.2018) робив висновок про те, що ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку.
25. Проте згодом Верховний Суд у складі суддів Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав під час розгляду справи №509/4156/15-а у постанові від 17.12.2019 відступив від зазначених висновків та дійшов іншого висновку: «Згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу. Проте, цією нормою закріплено виключно право, а не обов'язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб'єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10.07.2018 в справі № 806/3095/17)».
26. Таким чином суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, відхиливши доводи відповідача про те, що на громадянин може самостійно замовити виготовлення проекту землеустрою, у зв'язку з чим не прийняття органом місцевого самоврядування не становить порушення його прав на отримання земельної ділянки.
27. Окрім того, цей суд правильно застосував норми права, визнавши протиправною бездіяльність відповідача, яка полягала у наданні відповіді заявник листом на його клопотання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
28. Так, відповідно до норм частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
29. Згідно з частинами 1, 2 статті 59 цього Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
30. Отже, відсутність рішення селищної ради свідчить про її протиправну бездіяльність.
31. Також колегія суддів погоджується з судом апеляційної інстанції в частині обрання у цій справі такого способу захисту прав позивача як повторний розгляд його клопотання.
32. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06.11.2019 у справі № 509/1350/17 оцінюючи ефективність обраного судом способу захисту (зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву) зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити певні дії. Суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. При цьому застосування такого способу захисту вимагає з'ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою. Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу. Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов'язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою (п. 36- 39).
33. Тобто, застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача як зобов'язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є правильним, коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив в його задоволенні.
34. В такому разі, суд під час перевірки підстав прийняття рішення, перевіряє конкретні підстави відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. У разі визнання незаконності підстав, що стали причиною прийняття рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, доцільним способом захисту є власне зобов'язання уповноваженого суб'єкта прийняти конкретне рішення, а не зобов'язання повторно розглянути клопотання. Оскільки клопотання вже було розглянуто, рішення прийнято, тому повторний розгляд клопотання не захистить прав заявника,
35. Проте відсутні підстави для зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, якщо уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
36. Позивач двічі звертався до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за наслідками розгляду яких суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення. Листи селищної ради не можуть вважатись "відмовою" у розумінні частини 7 статті 118 ЗК України.
37. Також Суд відхиляє доводи скаржника щодо неправильного застосування судом норм права у вирішенні питання про стягнення витрат на правову допомогу.
38. Відповідно до ст. 139 КАС України при вирішенні питання про розподіл судових витрат суд враховує: 1) чи пов'язані ці витрати з розглядом справи;2) чи є розмір таких витрат обґрунтованим та пропорційним до предмета спору, значення справи для сторін, у тому числі чи міг результат її вирішення вплинути на репутацію сторони або чи викликала справа публічний інтерес; 3) поведінку сторони під час розгляду справи, що призвела до затягування розгляду справи, зокрема, подання стороною явно необґрунтованих заяв і клопотань, безпідставне твердження або заперечення стороною певних обставин, які мають значення для справи, тощо; 4) дії сторони щодо досудового вирішення спору (у випадках, коли відповідно до закону досудове вирішення спору є обов'язковим) та щодо врегулювання спору мирним шляхом під час розгляду справи, стадію розгляду справи, на якій такі дії вчинялись.
39. Згідно з ст. 30 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» гонорар є формою винагороди адвоката за здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту. Порядок обчислення гонорару (фіксований розмір, погодинна оплата), підстави для зміни розміру гонорару, порядок його сплати, умови повернення тощо визначаються в договорі про надання правової допомоги. При встановленні розміру гонорару враховуються складність справи, кваліфікація і досвід адвоката, фінансовий стан клієнта та інші істотні обставини. Гонорар має бути розумним та враховувати витрачений адвокатом час.
40. Аналіз вищенаведених положень процесуального закону дає підстави для висновку про те, що документально підтверджені судові витрати на професійну правничу допомогу адвоката, пов'язані з розглядом справи, підлягають компенсації стороні, яка не є суб'єктом владних повноважень та на користь якої ухвалене рішення, за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень.
41. При цьому, суд не зобов'язаний присуджувати стороні, на користь якої ухвалене судове рішення, всі понесені нею витрати на професійну правничу допомогу, якщо, керуючись принципами справедливості та верховенства права, встановить, що розмір гонорару, визначений стороною та його адвокатом, є завищеним щодо іншої сторони спору, враховуючи такі критерії, як складність справи, витрачений адвокатом час, значення спору для сторони тощо.
42. Так, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що сума судових витрат на професійну правничу допомогу, яку позивач просить стягнути (5 000 грн.) за рахунок бюджетних асигнувань відповідача, підлягає зменшенню (до 4 000 грн.) за відсутністю підтвердження їх на суму 1 000 грн.
43. Правнича допомога надавалася позивачу адвокатом на підставі договору від 24.01.2018. Згідно з актом приймання-передачі правової допомоги до договору, виконавець (адвокат) надав, а замовник (позивач) прийняв правову допомогу вартістю 5 000 грн.
44. Квитанцією № 28 від 31.07.2018 підтверджено оплату позивачем 5000 грн. на банківський рахунок адвоката з цільовим призначенням «оплата за надані послуги згідно договору про надання правової допомоги».
45. При цьому витрати у розмірі 1000 грн., згідно з наданим актом визначені за ознайомлення з матеріалами справи, не підтверджені матеріалами справи, а дослідження законодавства зі спірного питання входить до підготовки позовної заяви.
46. Таким чином, суд дійшов правильного висновку про стягнення лише документально підтверджених витрат на правничу допомогу.
47. Враховуючи вищенаведене, Суд не встановив порушень норм матеріального чи процесуального права під час розгляду справи.
48. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
49. Судові витрати відшкодуванню не підлягають.
Керуючись ст. 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -
Касаційну скаргу Знам'янської Другої селищної ради Кіровоградської області залишити без задоволення.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Кравчук В.М.
Суддя Берназюк Я.О.
Суддя Єзеров А.А.