м. Вінниця
27 листопада 2020 р. Справа № 120/4786/20-а
Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дмитришеної Р.М., розглянувши письмово в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Державного підприємства "Дашівське досвідне лісомисливське господарство" до Державної екологічної інспекції у Вінницькій області про визнання протиправними та скасування наказу про проведення позапланової перевірки та акта про результат проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів
До Вінницького окружного адміністративного суду надійшли матеріали позовної заяви Державного підприємства "Дашівське досвідне лісомисливське господарство" (далі - позивач) до Державної екологічної інспекції у Вінницькій області (далі - відповідач) про визнання протиправними та скасування наказу про проведення позапланової перевірки та акта про результат проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що наказом №206-П від 28.07.2020 Державної екологічної інспекції про проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства позивачем призначено перевірку з дотримання вимог природоохоронного законодавства. Підставою проведення якої зазначено звернення жителя м. Липовець, Лицовецького району, Вінницької області за №227/Д-20 від 27.07.2020, погодження Державної екологічної інспекції України на проведення позапланового заходу із здійснення державного нагляду (контролю) №3.1/762ПГ від 27.07.2020.
У направленні №4887 від 28.07.2020 Державної екологічної інспекції у Вінницькій області не зазначено питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, а зазначено лише узагальнену інформацію. Водночас в зверненні жителя м. Липовець, Липовецького району, Вінницької області №227/Д-20 від 27.07.2020 не зазначено на яких землях лісового фонду було виявлено ним приховані та присипані землею пеньки різних порід дерев, що ставить під сумнів дійсність цього звернення. Також у зверненні вказано, що пні знаходяться на санітарних рубках ДП "Дашівське ДЛМГ" проте не вказано в яких саме санітарних рубках, за його твердженням здійснено вищевказані обставини та яким чином громадянин, який подав звернення дізнався про те, що в лісовому фонді позивача дійсно проводяться санітарні рубки.
В подальшому, на підставі наказу посадовими особами відповідача в період з 28.07.2020 по 07.08.2020 було проведено перевірку та за результатом складено акт №472/ВН від 07.08.2020.
Разом з тим, позивач зазначає, що обмір пнів здійснювався не сертифікованими приладами вимірювання діаметру, пні не нумерувались та ставився середній діаметр пня. Так, розмір шкоди, який зазначено в вище вказаному акті не є дійсним.
Вважаючи протиправним наказ про проведення позапланової перевірки та акт про результат проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, позивач звернувся до суду із адміністративним позовом.
Ухвалою суду від 15.09.2020 відкрито провадження у даній справі та вирішено розгляд здійснювати в порядку спрощеного позовного провадження з викликом сторін, відповідно до положень ст. 262 КАС України. Призначено перше судове засідання на 15.10.2020 о 13:00 год. Даною ухвалою також надано відповідачу строк на подання відзиву на позовну заяву.
06.10.2020 до суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач просить відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. Обґрунтовуючи відзив відповідач зазначає, що у період з 28.07.2020 по 07.08.2020 інспекцією проведено позапланову перевірку дотримання ДП "Дашівське дослідне лісомисливське господарство" вимог природоохоронного законодавства. Підставою для проведення перевірки стало звернення жителів м. Липовець Вінницької області від 24.07.2020 року (вх. № 227-Д/20 від 27.07.2020 року).
Статтею 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено перелік підстав, які зазначаються у посвідченні (направленні) на проведення заходу. Так, помилковою є думка позивача про те, що у направленні має бути зазначено перелік питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення даного заходу. Отже і зазначення у зверненні громадянина про порушення позивачем вимог природоохоронного законодавства із вказанням на яких землях лісового фонду вчинено правопорушення, які види рубок проводяться не є обов'язковим (оскільки громадянин не є спеціалістом у даному напрямку), та не визначено законом. Дані питання з'ясовується контролюючим органом в ході перевірки, що й було зроблено.
Інспекцією в ході перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства та у випадку виявлення незаконної рубки лісових ресурсів використовується рулетка вимірювальна з фібергласовою стрічкою (свідоцтво про повірку № 200/166 та № 200/167 від 06.03.2020.
Щодо скасування акта перевірки, відповідач зазначає, що такий не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, діяльність якого перевірялася, не містить владних (розпорядчих) приписів і не тягне за собою виникнення, зміну або припинення прав та обов'язків позивача, а отже не є рішенням суб'єкта владних повноважень в розумінні положень статті 17 КАС України. Відтак, акт Державної екологічної інспекції у Вінницькій області № 472/ВН від 07.08.2020 не може визнаватися адміністративним судом протиправним, неправомірним (нечинним), що додатково вказує на відсутність правових підстав для задоволення заявленого позову.
Учасники процесу в судове засідання не з'явились, будучи належним чином повідомленні про час, дату та місце судового засідання.
Натомість від представника відповідача надійшла заява про розгляд справи без його участі в порядку письмового провадження. Окремо вказано, що останній підтримує позицію викладену у відзиві на позовну заяву та просить відмовити у задоволенні позову.
Ухвалою суду від 15.10.2020 заяву представника відповідача задоволено, розгляд справи вирішено здійснювати в порядку письмового провадження.
Дослідивши подані сторонами документи, з'ясувавши фактичні обставини справи, суд встановив наступне.
Наказом Державної екологічної інспекцією у Вінницькій області "Про проведення позапланової перевірки" за №206-П від 28.07.2020, забезпечено організацію та проведення позапланової перевірки ДП "Дашівське досвідне лісомисливське господарство" на предмет дотримання вимог природоохоронного законодавства суб'єктом господарювання. Підставою для винесення наказу слугувало звернення жителя м. Липовець, Липовецького району, Вінницької області за №227/Д-20 від 27.07.2020 та погодження Державної екологічної інспекції України на проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) за №3.1/762ПГ від 27.07.2020.
28.07.2020 відповідачем винесено направлення №487 на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, а саме дотримання вимог Лісового кодексу України.
На підставі оскаржуваного наказу посадовими особами Державної екологічної інспекції у Вінницькій області в період з 28.07.2020 по 07.08.2020 було проведено перевірку, за результатами якої складено акт проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів за №472/ВН від 07.08.2020.
Не погодившись з означеним наказом та актом Державної екологічної інспекції у Вінницькій області позивач звернувся до суду з позовом щодо визнання їх протиправними, та скасування.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В силу ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Зокрема, як встановлено судом, та вбачається з наявних у матеріалах справи документів, Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області було видано наказ "Про проведення позапланової перевірки" за №206-П від 28.07.2020, яким забезпечено організацію та проведення позапланової перевірки ДП "Дашівське досвідне лісомисливське господарство" на предмет дотримання вимог природоохоронного законодавства суб'єктом господарювання.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійсненні державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовано Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року №877-V.
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
Згідно з п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Пунктом 7 Положення про Державну екологічну інспекцію України встановлено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Відповідно до пункту 2 Розділу II Положення про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 11.08.2017року №312, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України від 04.09.2017року №1080/30948, Держекоінспекція України відповідно до покладених завдань, зокрема, здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону атмосферного повітря щодо: виконання запланованих і затверджених загальнодержавних, галузевих або регіональних природоохоронних програм; наявності та додержання дозволів на викиди забруднюючих речовин; забезпечення безперебійної ефективної роботи і підтримання у справному стані споруд, устаткування та апаратури для очищення викидів і зменшення рівнів впливу фізичних та біологічних факторів; додержання нормативів у галузі охорони атмосферного повітря; надання своєчасної, повної та достовірної інформації про стан атмосферного повітря, визначення видів і обсягів забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря.
Згідно ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи територіального органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб'єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред'явили документи, передбачені цим абзацом.
Частиною 1 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
Як встановлено судом, згідно з п. 1 оскаржуваного Наказу №206-П від 28.07.2020. посадовій особі відповідача доручено забезпечити організацію та проведення позапланової перевірки ДП "Дашівське досвідне лісомисливське господарство" на предмет дотримання вимог природоохоронного законодавства суб'єктом господарювання.
Відповідно до направлення №487 від 28.07.2020 позапланову перевірку зобов'язано провести у період з 28.07.2020 по 10.08.2020.
Отже, на момент звернення позивачем до суду з даним адміністративним позовом, а саме 10.09.2020, оскаржуваний наказ контролюючого органу вважається виконаним, та таким, що вичерпав свою дію, а відтак, не може створювати настання для позивача будь-яких негативних наслідків.
Так, Конституційним Судом України у відповідному Рішенні від 16.04.2009 № 7, зокрема, констатовано, що ненормативні правові акти є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання.
Крім того, суд вважає за доцільне акцентувати на тому, що суб'єкт господарювання, котрий вважає порушеним порядок або підстави призначення позапланової перевірки щодо нього, має право захищати свої права шляхом недопуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки. Вказана можливість для суб'єкта господарювання передбачена Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Натомість, у разі, якщо допуск до перевірки відбувся, предметом спірних правовідносин у подальшому має бути лише суть виявлених порушень природоохоронного законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи. Водночас, позов, спрямований на оскарження рішень (у тому числі наказів про призначення перевірки), дій або бездіяльності контролюючих органів щодо призначення та/або проведення перевірок, може бути предметом судового розгляду лише у тому разі, якщо допуск посадових осіб контролюючого органу до перевірки не відбувся, оскільки після проведення перевірки права суб'єкта господарювання порушують лише наслідки проведення такої перевірки.
Таким чином, зважаючи на вищевикладене, суд дійшов висновку щодо безпідставності позовних вимог в частині визнання протиправним наказу та відповідно відсутності законодавчо передбачених підстав для його скасування.
Визначаючись щодо заявленої позовної вимоги про визнання протиправним та скасування акта складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів за №472/ВН від 07.08.2020, суд вказує на наступне.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Частиною другою статті 4 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Спором адміністративної юрисдикції в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Аналіз вищевказаних норм дає підстави для висновку, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та охоронювані законом інтереси рішеннями, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дії чи бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.
В свою чергу, за своєю правовою природою акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені суб'єктом владних повноважень порушення вимог законодавства суб'єктами господарювання та документом, на підставі якого приймається відповідне рішення.
Висновки акта перевірки не змінюють стану суб'єктивних прав особи, не породжують у неї додаткового обов'язку та не можуть безпосередньо заподіяти майнову чи іншу шкоду особі.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду України від 24.09.2013 №21-255а13 та від 10.09.2013 №21-237а13, в яких зазначено, що акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. В свою чергу, оцінка акта (в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або у випадку можливого використання такого акта як доказу вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.
За наведеного вище, надавши оцінку аргументам учасників справи, вирішуючи спір в межах вимог щодо визнання протиправним та скасування акта, суд дійшов висновку про відмову в задоволенні даної позовної вимоги.
Згідно з ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Статтею 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Згідно зі ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Зібрані і досліджені матеріали цієї справи не засвідчують обґрунтованість вимог, з якими звернувся до суду позивач. Відтак, беручи до уваги все вищенаведене в сукупності, проаналізувавши матеріали справи, суд приходить до обґрунтованого висновку про те, що позов до задоволення не підлягає.
У зв'язку з тим, що у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю, витрати по сплаті судового збору покладаються на позивача, відповідно до положень ст. 139 КАС України.
Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд -
У задоволенні адміністративного позову Державного підприємства "Дашівське досвідне лісомисливське господарство" - відмовити.
Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Реквізити: Державне підприємство "Дашівське досвідне лісомисливське господарство" (код ЄДРПОУ - 13334524, місцезнаходження: вул. Люсі Яворської, буд. 57, с. Шабельня, Іллінецький район, Вінницька область, 22733); Державна екологічна інспекція у Вінницькій області (код ЄДРПОУ - 37979894, місцезнаходження: вул. 600-річчя, буд. 19, м. Вінниця, 21001).
Повний текст рішення складено: 27.11.2020
Суддя Дмитришена Руслана Миколаївна