17 листопада 2020 року
м. Київ
справа № П/811/410/17
адміністративне провадження № К/9901/45051/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № П/811/410/17
за позовом Приватної фірми «МУР-2001» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування постанови, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Приватної фірми «МУР-2001» на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 21 червня 2017 року, ухвалену у складі: головуючого судді Рідзеля О.А., суддів: Гараня С.М., Тимошенко В.П., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2017 року, постановлену у складі: головуючого судді Троян Н.М., суддів: Бужак Н.П., Файдюка В.В.,
У березні 2017 року ПФ «МУР-2001» звернулася до суду з позовом, в якому просила скасувати постанову від 9 березня 2017 року №1011-3/20/779, винесену головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Сидоренком Віталієм Володимировичем та якою визнано ПФ «МУР-2001» винною у вчиненні правопорушення у сфері містобудівної діяльності та накладено штраф у сумі 28800 грн.
Позовні вимоги обґрунтовував тим, що відповідачем протиправно винесено оскаржувану постанову, оскільки перевірку проведено за відсутності письмового наказу та направлення на проведення позапланової перевірки, а сама перевірка проведена із порушенням встановлених строків її проведення.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 21 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2017 року, в задоволенні позову відмовлено.
Судами встановлено, що відповідачем на підставі звернення Управління захисту економіки в Кіровоградській області від 13.12.2016 №7596/39/110/01-16, наказу від 19.01.2017 №11П та направлення на проведення позапланової перевірки №26 від 23.01.2017 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ПФ «МУР-2001» на об'єкті будівництва «Дотримання вимог містобудівного законодавства під час капітального ремонту будівлі стаціонарного відділення для постійного проживання в с. Дмитрівка територіального центру соціального обслуговування за адресою: Кіровоградська область, Знам'янський район, с. Дмитрівка, вул. Нечаєва, 50», за результатами якої складено Акт №28/2017ю-Зн від 31.01.2017.
Вказаною перевіркою встановлено, що ПФ «МУР-2001», як підрядною організацією, не в повній мірі було здійснено ведення загального журналу робіт, зокрема: відсутня інформація про початок робіт; відсутні відомості про основні показники об'єкта; відсутня інформація про інстанцію, яка затвердила проект і дата затвердження; відсутня інформація про організацію, що розробила проектно-кошторисну документацію, що є порушенням п. 4.8 розділу 4 ДБН А3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва», відповідальність за яке передбачена п.6 ч.3 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
06 березня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Сидоренком В.В. складено протокол про правопорушення у сфері будівельної діяльності, яким виявлено правопорушення у сфері містобудівної діяльності та повідомлено позивача про дату та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Того ж дня, складено припис №51/2017ю-Зн про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, згідно якого зобов'язано позивача привести загальний журнал робіт до вимог п.4.8 розділу 4 ДБН А.3.1.-5:2016 «Організація будівельного виробництва» до 20.03.2017.
09 березня 2017 року головний інспектор будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Сидоренко В.В. за результатами розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення, виніс постанову, якою за вчинення правопорушення, передбаченого п.6 частини третьої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» притягнув до відповідальності у вигляді штрафу у розмірі 28800 грн.
Вважаючи таку постанову протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Суди приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову, виходили з того, що відповідач діяв у межах та у спосіб визначений Законом, правомірно застосував санкцію за правопорушення, передбачене п.6 частини третьої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
У касаційній скарзі позивач заявив вимогу про скасування ухвалених у справі судових рішень та прийняття нового, про задоволення позову. В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Зазначає, що уповноважена особа фірми не була присутня під час проведення перевірки, протокол про правопорушення складено з порушенням встановленого строку, правопорушення є малозначним, а санкція є неспіврозмірно великою.
Відповідач у поданих запереченнях просить відмовити у задоволенні скарги.
Крім того, 16.09.2020 Державна архітектурно-будівельна інспекція України подала клопотання про зупинення провадження у справі до завершення її ліквідаційної процедури та встановлення правонаступника. Вказане клопотання обґрунтоване тим, що на разі має місце масштабне реформування в галузі містобудування та створення нових органів державної влади, що стануть правонаступником прав та обов'язків Державної архітектурно-будівельної інспекції України, у зв'язку з чим необхідно зупинити провадження у даній справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини 1 статті 236 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі в разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи, ліквідації суб'єкта владних повноважень, іншого органу, а також злиття, приєднання, поділу, перетворення юридичної особи, які були стороною у справі, якщо спірні правовідносини допускають правонаступництво, - до встановлення правонаступника.
Згідно з пунктами 1-2 Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 №218 "Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" вирішено ліквідувати Державну архітектурно-будівельну інспекцію та утворити Державну сервісну службу містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій.
При цьому, пунктом 4 цієї Постанови установлено, що Державна архітектурно-будівельна інспекція продовжує здійснювати повноваження та функції до завершення здійснення заходів з утворення Державної сервісної служби містобудування.
Пунктом 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 №219 "Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду" вирішено утворити Державну інспекцію містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
На час розгляду касаційної скарги відсутні відомості щодо припинення в установленому порядку Державної архітектурно-будівельної інспекції України та початок функціонування її правонаступників.
Тому, підстави для зупинення провадження у справі, визначені пунктом 1 частини 1 статті 236 КАС України, відсутні, а тому клопотання Державної архітектурно-будівельна інспекція України задоволенню не підлягає.
Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначаються Законом України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).
Згідно зі статтею 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, серед іншого, безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.
Згідно з п. 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553 (далі - Порядок №553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.
Державний архітектурно-будівельний контроль на об'єктах будівництва, що є власністю іноземних держав, міжнародних організацій, іноземних юридичних і фізичних осіб та розташовані на території України, здійснюється відповідно до цього Порядку.
У відповідності до п.5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
За правилами пункту 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:
подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
виявлення факту самочинного будівництва об'єкта;
перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю;
вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки;
звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;
вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п'яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
Пунктом 11 Порядку №553 встановлено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема: безперешкодного доступу на місце будівництва об'єкта та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Згідно з п.п. 16-18 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.
Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Пунктом 4.8 розділу 4 ДБН А3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №115 від 05.05.2016 визначено, що за результатами виконаних будівельних робіт має бути оформлена виконавча документація.
Перелік необхідної виконавчої документації, визначений відповідно до вимог нормативних документів щодо виконання відповідного виду робіт на конкретному об'єкті будівництва, має бути наведений у ПВР.
До виконавчої документації належать: а) загальний журнал робіт (додаток А); б) спеціальні журнали з окремих видів робіт, перелік яких встановлюється в проекті організації будівництва в залежності від видів робіт (додаток Б); в) журнал авторського нагляду відповідно до [19] та звітна документація щодо виконання робіт з науково- технічного супроводу (за наявності на об'єкті будівництва науково-технічного супроводу) відповідно до ДБН В.1.2-5; г) акти на закриття прихованих робіт (додаток В); д) акти проміжного прийняття відповідальних конструкцій (додаток Г); е) виконавчі схеми відповідно до ДБН В.1.3-2; ж) документи щодо випробувань та лабораторного контролю матеріалів та конструкцій відповідно до [20]; і) акти випробування устаткування, інженерних систем, мереж та обладнання; к) інша документація, передбачена нормативними документами на виконання конкретного виду будівельних робіт.
Як встановлено судами, відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Приватної фірми «МУР-2001» на об'єкті будівництва «Дотримання вимог містобудівного законодавства під час капітального ремонту будівлі стаціонарного відділення для постійного проживання в с. Дмитрівка територіального центру соціального обслуговування за адресою: Кіровоградська область, Знам'янський район, с. Дмитрівка, вул. Нечаєва, 50», за результатами якої складено Акт №28/2017ю-Зн від 31.01.2017.
Вказаною перевіркою встановлено, що Приватною фірмою «МУР-2001», як підрядною організацією не в повній мірі було здійснено ведення загального журналу робіт, зокрема: - відсутня інформація про початок робіт; відсутні відомості про основні показники об'єкта; - відсутня про інстанцію яка затвердила проект і дата затвердження; - відсутня інформація про організацію, що розробила проектно-кошторисну документацію, що є порушенням п. 4.8 розділу 4 ДБН А3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва».
6 березня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області Сидоренком В.В. складено протокол №12/2017ю-3н про правопорушення у сфері будівельної діяльності, в якому зазначено про вчинення позивачем правопорушенняу сфері містобудівної діяльності, який підписано директором Приватної фірми «МУР-2001» ОСОБА_1 , якого повідомлено про дату та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
При цьому, директор Приватної фірми «МУР-2001» ОСОБА_1 надав пояснення про те, що недоліки, встановлені перевіркою будуть усунуті.
Того ж дня, складено припис №51/2017ю-Зн про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, згідно якого зобов'язано позивача привести загальний журнал робіт до вимог п.4.8 розділу 4 ДБН А.3.1.-5:2016 «Організація будівельного виробництва» до 20.03.2017.
У відповідності до п. 6 частини третьої ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб'єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: ведення виконавчої документації з порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил - у розмірі вісімнадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
У зв'язку з наведеним, позивача притягнуто до відповідальності за вчинення правопорушення, встановленого перевіркою та передбаченого п.6 частини третьої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» у вигляді адміністративного штрафу у розмірі 28800 грн.
Отже, відповідачем правомірно винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від №1011-3/20/779 від 09.03.2017, якою визнано позивача винним у вчиненні правопорушення у сфері містобудівної діяльності та накладено штраф у сумі 28800 грн.
При цьому, посилання позивача на те, що у позивача відсутній обов'язок здійснення ведення відповідних граф загального журналу робіт у 2017 році на будівництві, що розпочато у жовтні 2016 року згідно ДБН А.3.1-5:2009 «Організація будівельного виробництва» - не приймається судом до уваги, оскільки з набранням чинності ДБН А.3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва» визнався таким, що втратив чинність - ДБН А.3.1-5:2009 «Організація будівельного виробництва» згідно абз. 2 п. 2 Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №115 від 05.05.2016.
Доводи скаржника про те, що оскаржувану постанову винесено на підставі перевірки, яка проведена за відсутності письмового наказу, направлення на проведення позапланової перевірки та без участі уповноваженої особи позивача - є необґрунтованими, оскільки вказана позапланова перевірка проведена відповідачем на підставі письмового наказу від 19.01.2017 №11П та направлення на проведення перевірки від 23.01.2017 №26, копії яких містяться в матеріалах справи, та у присутності уповноваженої особи.
З урахуванням встановлених судами попередніх інстанцій обставин, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про обґрунтованість постанови про накладення на позивача штрафу та, у зв'язку з цим, відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Доводи касаційної скарги не спростовують зазначених висновків судів першої та апеляційної інстанцій, а зводяться до переоцінки досліджених судами доказів, та не дають підстав вважати, що цими судами невірно застосовано норми матеріального права.
Відповідно до частини третьої статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
Касаційну скаргу Приватної фірми «МУР-2001» - залишити без задоволення.
Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 21 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2017 року у справі №П/811/410/17 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук,
Судді Верховного Суду