03 листопада 2020 рокуЛьвівСправа № 1.380.2019.003259 пров. № А/857/9412/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача: Гінди О.М.,
суддів: Ніколіна В.В., Пліша М.А.,
за участю секретаря судових засідань - Михальської М. Р.,
розглянувши у судовому засіданні апеляційні скарги Комунального підприємства «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради та Державної служби геології та надр України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 червня 2020 року (головуючий суддя: Москаль Р.М., місце ухвалення - м. Львів, дата складення повного тексту рішення - 22.06.2020) у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, -
встановив:
Комунальне підприємство «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради, 03.07.2019 звернулося до суду з позовом, в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України (Держгеонадра), яка полягає у нездійсненні розгляду заяви № 176 від 07.05.2019 комунального підприємства «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради на продовження дії Ліцензії № 1068 від 12.09.1997 на експлуатацію Кам'янка-Бузького родовища прісних підземних вод ділянки: Діючого водозабору та Ямненська Кам'янка-Бузького району Львівської області;
- зобов'язати Державну службу геології та надр України продовжити строк дії Ліцензії № 1068 від 12.09.1997 на експлуатацію Кам'янка-Бузького родовища прісних підземних вод ділянки: Діючого водозабору та Ямненська Кам'янка-Бузького району Львівської області та видати Комунальному підприємству «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради спеціальний дозвіл на користування надрами Кам'янка-Бузького родовища прісних підземних вод ділянки: Діючого водозабору та Ямненська Кам'янка-Бузького району Львівської області зі строком дії до 12.09.2037.
Обґрунтовує позов тим, що КП «Кам'янкаводоканал» скерувало Держгеонадра заяву № 176 від 07.05.2019 про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами № 1068 від 12.09.1997, до якої долучило матеріали в кількості 74 арк. Відповідно до листа від 17.05.2019 № 9140/03/12-19 Держгеонадра повернуло КП «Кам'янкаводоканал» заяву з доданими до неї документами щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 12.09.1997 № 1068. Позивач вказує, що Держгеонадра протиправно відмовило КП «Кам'янкаводоканал» у продовженні строку дії дозволу/ліцензії № 1068 від 12.09.1997 на експлуатацію Кам'янка-Бузького родовища прісних підземних вод ділянки: Діючого водозабору та Ямненська Кам'янка-Бузького району Львівської області, оскільки такі дії відповідача не узгоджуються з пунктами 15 та 19 Порядку № 615.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 11 червня 2020 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Державної служби геології та надр України (Держгеонадра) щодо повернення заяви комунального підприємства «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради № 176 від 07.05.2019 про продовження дії спеціального дозволу на користування надрами № 1068 від 12.09.1997. Зобов'язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву комунального підприємства «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради № 176 від 07.05.2019 про продовження дії спеціального дозволу на користування надрами №1068 від 12.09.1997 (з урахуванням висновків суду) та прийняте одне з рішень, передбачених пунктами 14 та 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011, - про продовження чи про відмову у продовженні строку дії дозволу. В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Із цим рішенням суду першої інстанції не погодилися позивач та відповідач та оскаржили його в апеляційному порядку.
Обґрунтовуючи апеляційні вимоги, відповідач покликається на те, що Держгеонадра не допускало протиправних дій щодо розгляду поданих КП «Кам'янкаводоканал» пакету документів на продовження дії спеціального дозволу на користування надрами, оскільки документи поверталися заявнику відповідно до вимог пункту 21 Порядку №615 у зв'язку із невідповідністю нормам законодавства у сфері надрокористування. Просив рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким в задоволені позову відмовити повністю.
Обґрунтовуючи апеляційні вимоги, позивач посилається на те, що суд першої інстанції приймаючи оскаржуване рішення не врахував, що обраний спосіб захисту порушених прав позивача про зобов'язання Держгеонадра повторно розглянути подані 07.05.2019 документи не гарантує повного та дієвого захисту прав свобод та інтересів позивача від порушень з боку відповідача, при якому можливі протиправні дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень і необхідність повторно (втретє) звертатися до суду за захистом своїх прав, а тому просить рішення суду першої інстанції скасувати в частині зобов'язання Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву комунального підприємства «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради № 176 від 07.05.2019 про продовження дії спеціального дозволу на користування надрами № 1068 від 12.09.1997 та в цій частині постановити нове судове рішення, яким зобов'язати Державну службу геології та надр України продовжити строк дії спеціального дозволу на користування надрами № 1068 від 12.09.1997.
Позивачем, 21.10.2020 подано відзив на апеляційну скаргу відповідача, в якому просить відмовити повністю в її задоволенні.
Відповідачем, 02.11.2020 подано клопотання про розгляд справи без участі їх представника.
Представник позивач Андрушків С.Є., у судовому засіданні свою апеляційну скаргу підтримав, пояснення надав аналогічні викладеним у ній, просив її задовольнити. Апеляційну скаргу відповідача не визнав, просив залишити таку без задоволення.
Відповідач у судове засідання не з'явився, хоча належним чином був повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, його участь в судовому засіданні обов'язковою не визнавалась. Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України його неявка не перешкоджає апеляційному розгляду справи.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга Державної служби геології та надр України задоволеною бути не може, а апеляційна скарга Комунального підприємства «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради підлягає задоволенню з таких мотивів.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що позов необхідно задовольнити частково, оскільки Держгеонадра ухилилося від прийняття рішення за результатами розгляду заяви КП «Кам'янкаводоканал» від 07.05.2019 в порядку, визначеному Порядком № 615, так як не прийняло рішення (оформленого наказом/розпорядженням) по суті заяви - про продовження дії спеціального дозволу на користування надрами чи про відмову у його продовженні.
Крім цього, відмовляючи в частині позовних вимог щодо зобов'язання Державну службу геології та надр України продовжити строк дії Ліцензії № 1068 від 12.09.1997, виходив з того, що належним способом захисту прав позивача є спонукання/зобов'язання Держгеонадра повторно розглянути заяву КП «Кам'янкаводоканал» № 176 від 07.05.2019 про продовження дії спеціального дозволу на користування надрами № 1068 від 12.09.1997 та прийняття відповідного рішення з урахуванням висновків суду. Оскільки, прийняття такого рішення не є втручання у дискреційні повноваження Держгеонадра, так як у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії, визначені Порядком № 615 про продовження дії дозволу чи про відмову у його продовженні.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що Комунальне підприємство «Кам'янкаводоканал» Камянка-Бузької міської ради зареєстроване як юридична особа 25.01.1994 (ідентифікаційний код 20794427) та є правонаступником державного комунального підприємства «Камянка-Бузьке виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства». Одним із видів діяльності підприємства є забір, очищення та постачання води.
Рішенням виконавчого комітету Кам'янка-Бузької міської ради № 31 від 03.03.2015 КП «Кам'янкаводоканал» з 01.05.2015 визначено виробником та виконавцем комунальних та житлово-комунальних послуг на території Кам'янка-Бузької міської ради, зокрема, щодо централізованого постачання холодної води і водовідведення. Для здійснення цього виду господарської діяльності підприємство має такі дозвільні документи:
- ліцензія на користування надрами реєстраційний № 1068 від 12 вересня 1997 року, видана Державним комітетом України по геології і використанню надр на користування надрами «Кам'янка-Бузьке родовище ділянки: діючого водозабору і Ямненська» для видобування прісних підземних вод з метою продовження експлуатації водозаборів для господарсько-питного водопостачання м. Кам'янка-Бузька Львівської області родовищ підземних вод. Ця ліцензія видана терміном на двадцять років, який сплив 12.09.2017;
- дозвіл на спеціальне водокористування від 18.02.2020 № 33/ЛВ/49д-20 з лімітом річного забору води до 739,305 тис. м. куб., виданий Державним агентством водних ресурсів України на підставі висновку Держгеонадр № 2027/10/10-20 від 11.02.2020.
Судом апеляційної інстанції, також, встановлено, що позивач 03.07.2019 вже звертався до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (Держгеонадра) з адміністративним позовом про визнання протиправною бездіяльності Державної служби геології та надр України (Держгеонадра), яка полягає у нездійсненні розгляду заяви № 176 від 07.05.2019 комунального підприємства «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради на продовження дії Ліцензії № 1068 від 12.09.1997 на експлуатацію Кам'янка-Бузького родовища прісних підземних вод ділянки: Діючого водозабору та Ямненська Кам'янка-Бузького району Львівської області та зобов'язання Державну службу геології та надр України продовжити строк дії Ліцензії № 1068 від 12.09.1997 на експлуатацію Кам'янка-Бузького родовища прісних підземних вод ділянки: Діючого водозабору та Ямненська Кам'янка-Бузького району Львівської області, видати Комунальному підприємству «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради спеціальний дозвіл на користування надрами Кам'янка-Бузького родовища прісних підземних вод ділянки: Діючого водозабору та Ямненська Кам'янка-Бузького району Львівської області зі строком дії до 12.09.2037.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2018 року у справі № 813/2077/18 скасовано, та прийнято постанову, якою позов задоволено. Визнано протиправними дії Державної служби геології та надр України щодо винесення письмових повідомлень у вигляді листів № 28622/03/12-17 від 16 листопада 2017 року, № 3009/03/12-18 від 22 лютого 2018 року, № 5875/03/12-18 від 04 квітня 2018 року. Визнано протиправними повідомлення Державної служби геології та надр України щодо відмов у продовженні терміну дії Ліцензії (дозволу) на користування надрами у вигляді листів № 8622/03/12-17 від 16 листопада 2017 року, № 3009/03/12-18 від 22 лютого 2018 року, № 5875/03/12-18 від 04 квітня 2018 року.
Так, у справі № 813/2077/18 (857/2046/18), судом апеляційної інстанції встановлено, що 05.09.2017 КП «Кам'янкаводоканал» звернулось до Держгеонадр із заявою від № 288 щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 12 вересня 1997 року № 1068 із зазначенням причин продовження. Крім того, до вказаної заяви долучено виписку з ЄДРПОУ, пояснювальну записку, протокол № 405-407-в-16 від 27 грудня 2016 року, протокол № 4602 засідання Української територіальної комісії по запасах корисних копалин, каталог географічних координат водозабірних споруд, оглядову карту, ситуаційний план, гідрогеологічну карту, геологічні розрізи до гідрогеологічної карти та плану підрахунку запасів на Кам'янка-Бузькому родовищі прісних підземних вод, експертний висновок № КВ-04-13.2.
Листом № 28622/03/12-17 від 16.11.2017 Держгеонадра повернуло заяву КП «Кам'янкаводоканал» та повідомило позивача про відмову у продовженні дії спеціального дозволу відповідно до п. 15 Порядку, оскільки у наданих підприємством документах щодо продовження строку дії дозволу від 12 вересня 1997 року № 1068 з метою видобування підземних вод Кам'янка-Бузького родовища інформація щодо назв і кількості свердловин не узгоджується з інформацією, зазначеною у дозволі від 12 вересня 1997 року № 1068; не надано у повному обсязі результати хімічного та бактеріологічного аналізу води строком давності не більш як шість місяців, як це передбачено додатком 1 до Порядку. Одночасно повідомлено, що органами державного геологічного контролю проведено планову перевірку діяльності КП «Кам'янкаводоканал» відповідно до дозволу від 12 вересня 1997 року № 1068 та виявлено ряд порушень особливих умов цього дозволу, про що винесено припис від 29 листопада 2013 року № 2-04/06/2013-37/п з встановленим терміном на усунення порушень до 25 грудня 2013 року.
КП «Кам'янкаводоканал», 29.01.2018 повторно звернулось із заявою та пакетом документів щодо продовження строку дії зазначеного дозволу, а саме: випискою з ЄДРПОУ, пояснювальною запискою, протоколом дослідження якості води № 107-109-в-17 від 27 червня 2017 року, протоколом дослідження якості води № 231-233-в-17 від 22 вересня 2017 року, протоколом дослідження якості води № 327-329-в-17 від 22 грудня 2017 року, результатами санітарно-мікробіологічного дослідження № 2566-2569 від 12 листопада 2017 року, результатами санітарно-мікробіологічного дослідження № 1464-1767 від 21 серпня 2017 року, результатами санітарно-мікробіологічного дослідження № 768-771 від 14 травня 2017 року, протоколом №4602 від 03 грудня 1986 року засідання Української територіальної комісії по запасах корисних копалин, каталогом географічних координат водозабірних споруд, оглядовою картою, ситуаційним планом, гідрогеологічною картою, геологічними розрізами до гідрогеологічної карти та плану підрахунку запасів на Кам'янка-Буському родовищі прісних підземних вод, планом підрахунку запасів, експертним висновком № КВ-04-13.2 від 04 серпня 2017 року, екологічною картою № 14/97, дозволом на спеціальне водокористування, Державним Актом на право користування землею, паспортом свердловини на воду № 1/11247, паспортом свердловини на воду № 2/11248, паспортом свердловини на воду № 3/11249, звітним балансом використання підземних вод за 2015 рік, звітним балансом використання підземних вод за 2016 рік, висновком на проект консервації свердловин на воду 01-85/06 від 17 січня 2018 року, паспортом радіаційної якості свердловини № 1 водозабір с. Тадані Ямпельського родовища підземних вод, паспортом радіаційної якості свердловини № 2 водозабір с. Тадані Ямпельського родовища підземних вод, паспортом радіаційної якості свердловини № 3 водозабір с. Тадані Ямпельського родовища підземних вод.
Листом № 3009/03/12-18 від 22.02.2018 Держгеонадра повернуло заяву КП «Кам'янкаводоканал» та повідомило позивача про відмову у продовженні дії спеціального дозволу відповідно до п. 15 Порядку, а саме: у наданому пакеті документів відсутній висновок з оцінки впливу на довкілля щодо продовження діяльності з видобування корисних копалин загальнодержавного значення, що передбачено додатком 1 до Порядку. Одночасно відповідачем зазначено, що у наданих підприємством документах щодо продовження строку дії дозволу від 12 вересня 1997 року № 1068 з метою видобування підземних вод Кам'янка-Бузького родовища інформація щодо назв і кількості свердловин не узгоджується з інформацією, зазначеною у дозволі від 12 вересня 1997 року № 1068. Також зазначено, що КП «Кам'янкаводоканал» не надано у повному обсязі результати хімічного та бактеріологічного аналізу води строком давності не більш як шість місяців, як це передбачено додатком 1 до Порядку. Повідомлено, що органами державного геологічного контролю проведено планову перевірку діяльності КП «Кам'янкаводоканал» відповідно до дозволу від 12 вересня 1997 року № 1068 та виявлено ряд порушень особливих умов цього дозволу, про що винесено припис від 29 листопада 2013 року № 2-04/06/2013-37/п з встановленим терміном на усунення порушень до 25 грудня 2013 року. Також зазначено, що листами № 375 від 09 грудня 2013 року та № 22 від 29 січня 2018 року КП «Кам'янкаводоканал» повідомило Держгеонадра про часткове виконання припису, про те, що станом на 16 лютого 2018 року в Держгеонадрах відсутня інформація про виконання КП «Кам'янкаводоканал» зазначеного припису в повному обсязі.
КП «Кам'янкаводоканал» 20.03.2018 повторно звернулось із заявою та пакетом документів щодо продовження строку дії зазначеного дозволу: випискою з ЄДРПОУ, пояснювальною запискою, протоколом дослідження якості води № 107-109-в-17 від 27 червня 2017 року, протоколом дослідження якості води № 231-233-в-17 від 22 вересня 2017 року, протоколом дослідження якості води № 327-329-в-17 від 22 грудня 2017 року, результатами санітарно-мікробіологічного дослідження № 2566-2569 від 12 листопада 2017 року, результатами санітарно-мікробіологічного дослідження № 1464-1767 від 21 серпня 2017 року, результатами санітарно-мікробіологічного дослідження № 768-771 від 14 травня 2017 року, протоколом №4602 від 03 грудня 1986 року засідання Української територіальної комісії по запасах корисних копалин, каталогом географічних координат водозабірних споруд, оглядовою картою, ситуаційним планом, планом підрахунку запасів, гідрогеологічною картою, геологічними розрізами до гідрогеологічної карти та плану підрахунку запасів на Кам'янка-Бузькому родовищі прісних підземних вод, екологічною картою № 14/97, експертним висновком № КВ-04-13.2 від 04 серпня 2017 року, екологічною картою № 14/97, дозволом на спеціальне водокористування, Державним актом на право користування землею, паспортом свердловини на воду №1/11247, паспортом свердловини на воду № 2/11248, паспортом свердловини на воду № 3/11249, звітним балансом використання підземних вод за 2015 рік, звітним балансом використання підземних вод за 2016 рік, звітним балансом використання підземних вод за 2017 рік, висновком на проект консервації свердловин на воду 01-85/06 від 17 січня 2018 року, паспортом радіаційної якості свердловини № 1 водозабір с. Тадані Ямпельського родовища підземних вод, паспортом радіаційної якості свердловини № 2 водозабір с. Тадані Ямпельського родовища підземних вод, паспортом радіаційної якості свердловини № 3 водозабір с. Тадані Ямпельського родовища підземних вод.
Листом від 04.04.2018 № 5875/03/12-18 Держгеонадра повернуло документи, оскільки КП «Кам'янкаводоканал» не подано разом із заявою дві копії заяви та доданих до неї документів, передбачених пунктом 8 Порядку; у наданому пакеті документів відсутній висновок з оцінки впливу на довкілля щодо провадження діяльності з видобування корисних копалин загальнодержавного значення, що передбачено додатком 1 до Порядку; не надано у повному обсязі результати хімічного та бактеріологічного аналізу води строком давності не більш як шість місяців, як це передбачено додатком 1 до Порядку. Крім того, повторно повідомлено, що органами державного геологічного контролю проведено планову перевірку діяльності КП «Кам'янкаводоканал» відповідно до дозволу від 12 вересня 1997 року № 1068 та виявлено ряд порушень особливих умов цього дозволу, про що винесено надано припис від 29 листопада 2013 року № 2-04/06/2013-37/п та встановлено термін для усунення порушень до 25 грудня 2013 року. Разом з тим, станом на 02 квітня 2018 року в Держгеонадрах відсутня інформація про виконання КП «Кам'янкаводоканал» зазначеного припису в повному обсязі, проте листами від 09 грудня 2013 року № 375 та від 29 січня 2018 року № 22 КП «Кам'янкаводоканал» повідомило Держгеонадра про часткове виконання припису.
Після отримання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019 у справі № 813/2077/18 (857/2046/18), КП «Кам'янкаводоканал» скерувало заяву № 176 від 07.05.2019 про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами № 1068 від 12.09.1997 (а. с.14-15), до якої долучило матеріали в кількості 74 арк. (а. с. 28-111).
Держгеонадра повернуло заяву КП «Кам'янкаводоканал» з доданими до неї документами шляхом надіслання листа № 9140/03/12-19 від 17.05.2019 (а. с. 16-17). Повернення поданого заявником пакету документів відповідач в згаданому листі аргументував тим, що документи не відповідають вимогам Порядку № 615, заявник не усунув зауваження до раніше надісланих пакетів документів, а також повідомлено про відсутність документів, передбачені пунктом 17 Порядку № 615.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до ст. 2 Кодексу України про надра, завданням цього Кодексу є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Відповідно до ст. 19 зазначеного Кодексу, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. При укладенні угод про розподіл продукції надра надаються в користування на підставі угоди про розподіл продукції з оформленням спеціального дозволу на користування надрами та акта про надання гірничого відводу.
Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє на підставі Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі - Положення № 1174, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.
Згідно ч. 2 ст. 24 Кодексу України про надра, користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Згідно з положеннями ч. 1 ст. 61 першої Кодексу України про надр, державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до п. п. 3, 11 п. 4 Положення, Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, веде державний облік підземних вод та водного кадастру; здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
У пункті 9 цього Положення передбачено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Відповідно до підпункту 22 пункту 11 Голова Держгеонадр підписує накази Держгеонадр.
Згідно п. 14 Порядку № 615, для продовження строку дії дозволу на видобування корисних копалин надрокористувач подає органу з питань надання дозволу заяву на видобування корисних копалин не пізніше ніж за шість місяців, на геологічне вивчення надр та геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку, - за три місяці до закінчення строку його дії. У заяві зазначається причина продовження строку дії дозволу. Надрокористувач, що не подав заяву в установлений строк, втрачає право на продовження строку дії дозволу.
Для продовження строку дії дозволу надрокористувач подає ті ж документи, що і для отримання дозволу без проведення аукціону.
Рішення про продовження строку дії дозволу приймається органом з питань надання дозволу протягом 45 днів після надходження документів у повному обсязі та розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом п'яти робочих днів з дати прийняття рішення про продовження строку дії дозволу.
Відповідно до пункту 15 Порядку № 615 надрокористувачеві відмовляється у продовженні строку дії дозволу у разі: - невиконання ним умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою; - прийняття органом місцевого самоврядування, іншими уповноваженими органами рішення про обмеження користування надрами відповідно до законодавства; - подання заявником документів не в повному обсязі; - виявлення у поданих документах недостовірних даних; - невідповідності документів, поданих заявником, вимогам пункту 14 цього Порядку; - наявності інформації від правоохоронних органів та суб'єктів фінансового моніторингу, що заявник здійснює фінансування тероризму в Україні; - наявності зауважень Мінприроди щодо продовження строку дії дозволу відповідно до природоохоронного законодавства, передбачених пунктом 25 цього Порядку.
Згідно з пунктом 21 Порядку № 615 у разі відмови в наданні, продовженні строку дії, переоформленні, видачі дубліката дозволу або внесенні змін до нього документи повертаються в повному обсязі заявникові.
Орган з питань надання дозволу реєструє подану надрокористувачем заяву про продовження строку дії дозволу та розміщує відповідну інформацію на своєму офіційному веб-сайті протягом трьох робочих днів з дня подання заяви.
Проаналізувавши вищенаведені норми, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Держгеонадра України як орган держави, до відання якого віднесено вирішення питань стосовно видачі спеціальних дозволів на користування надрами (а також їх переоформлення, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну їх дії, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії в разі зупинення) при здійсненні своїх повноважень зобов'язана діяти у той спосіб, який передбачено наведеними вище положеннями законодавства.
Крім цього, правовий статус Держгеонадр визначено згаданим вище Положенням, за яким організаційно-розпорядчою формою рішення з питань, віднесених до повноважень Держгеонадр України, є наказ за підписом Голови цього органу. Процедуру видачі спеціальних дозволів на користування надрами і повноваження органу з питань надання цих дозволів визначено Порядком № 615, відповідно до якого прийняття рішення з цього питання є компетенцією лише органу з питань надання дозволу.
При цьому якщо аналізувати зміст положень пунктів 18, 19, 25 Порядку № 615 поряд зі згаданими вище нормами Положення щодо повноважень Держгеонадр, то формою такого розпорядчого рішення є наказ, який, зокрема, у випадку відмови надрокористувачу у задоволенні його звернення, може бути предметом оскарження.
Тобто, у разі відмови у продовженні строку дії спеціального дозволу та внесенні змін Держгеонадра повинно прийняти відповідно рішення, яке оформлюється наказом.
Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах викладена в постанові від 05.08.2019 у справі № 816/2168/18.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що позивач у 2017 році у встановлені законодавством строки звернувся до уповноваженого органу - Держгеонадра - із заявою про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами. Держгеонадра тричі повертало заяви на доопрацювання, щоразу вказуючи на недоліки про які не вказувалося у попередніх листах.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019 у справі № 813/2077/18 визнано протиправними дії Держгеонадр щодо винесення письмових повідомлень у вигляді листів № 28622/03/12-17 від 16.11.2017, № 3009/03/12-18 від 22.02.2018, № 5875/03/12-18 від 04.04.2018 та повідомлення про відмову в продовженні терміну дії Ліцензії (дозволу) на користування надрами. Суд апеляційної інстанції вказав суб'єкту владних повноважень, що він діяв не у спосіб, визначений чинним законодавством, порушував встановлену законодавством процедуру прийняття рішень та не враховував істотні обставин справи, що мали значення для позитивного вирішення заяв КП «Кам'янкаводоканал».
В травні 2019 КП «Кам'янкаводоканал» вкотре звернулося до Держгеонадр із заявою про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, до якої долучило необхідні матеріали. Держгеонадра повторно повернуло цю заяву з доданими до неї документами, зазначивши в супровідному листі № 9140/03/12-19 від 17.05.2019 про недоліки оформлення додатків та відсутність документів, що передбачені пунктом 17 Порядку № 615.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що пунктами 14, 15 Порядку № 615 визначено:
- вимоги до пакету документів, що подається з метою продовження строку дії дозволу, строки розгляду та вирішення цього питання Держгеонадра;
- підстави для прийняття рішення про продовження строку дії дозволу;
- підстави для прийняття рішення про відмову у продовженні строку дії дозволу.
Вказані пункти кореспондуються з положеннями пункту 21 Порядку № 615, відповідно до якого підставою для повернення заявникові документів є, зокрема, прийняття рішення про відмову у продовженні строку дії дозволу.
Таким чином, підставою для повернення документів надрокористувачу є прийняття Держгеонадрами відповідного розпорядчого рішення про відмову у продовженні дії дозволу.
З огляду на вищенаведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення про продовження дії дозволу чи про відмову у його продовженні повинно бути оформлене відповідачем у формі індивідуального розпорядчого акта, тобто наказу.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що відповідачем не надано як до суду першої, так і до суду апеляційної інстанцій наказу про відмову у продовженні строку дії спеціального дозволу за заявою КП «Кам'янкаводоканал» № 176 від 07.05.2019, що у свою чергу свідчить, що таке розпорядче рішення відповідачем не приймалося.
За встановлених судом апеляційної інстанції обставин, в контексті наведених вимог законодавства, яким врегульовані спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції вважає, що відмова відповідача у задоволенні заяви № 176 від 07.05.2019 у формі листа від 17.05.2019 № 9140/03/12-19 не узгоджується з вимогами наведених вище законодавчих положень і порушує права КП «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради на продовження дії спеціального дозволу. Що у свою чергу, є підставою для визнання протиправними дії Державної служби геології та надр України (Держгеонадра) щодо повернення заяви комунального підприємства «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради № 176 від 07.05.2019 про продовження дії спеціального дозволу на користування надрами № 1068 від 12.09.1997.
Стосовно покликання суду першої інстанції що належним способом захисту прав позивача у спірних правовідносинах є спонукання/зобов'язання Держгеонадра повторно розглянути заяву КП «Кам'янкаводоканал» № 176 від 07.05.2019 про продовження дії спеціального дозволу на користування надрами № 1068 від 12.09.1997, оскільки прийняття такого рішення не є втручання у дискреційні повноваження Держгеонадра, то суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.
Частиною 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
З приписів вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб'єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб'єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти певне рішення. Якщо ж таким суб'єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб'єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб'єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов'язати суб'єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.
Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб'єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб'єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.
Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов'язання вчинити дії після скасування його адміністративного акту.
Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб'єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28 лютого 2018 року у справі № 826/7631/15.
Предметом цієї адміністративної справи є відмова Державною службою геології та надр України продовжити строк дії Ліцензії № 1068 від 12.09.1997 на експлуатацію Кам'янка-Бузького родовища прісних підземних вод, яка прийнята у формі листа від 17.05.2019 № 9140/03/12-19, за результатами розгляду поданої позивачем заяви про продовження дії спеціального дозволу на користування надрами № 176 від 07.05.2019.
Разом з тим, як було встановлено вище судом апеляційної інстанції, що прийнята відповідачем відмова у задоволенні заяви № 176 від 07.05.2019 у формі листа від 17.05.2019 № 9140/03/12-19, не узгоджується з вимогами Порядку № 615 та Положення № 1174 і порушує права КП «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради, та є підставою для визнання протиправними дій Державної служби геології та надр України.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що позивач посилається на те, що суд першої інстанції приймаючи оскаржуване рішення не врахував, що обраний спосіб захисту порушених прав позивача про зобов'язання Держгеонадра повторно розглянути подані 07.05.2019 документи, не гарантує повного та дієвого захисту прав свобод та інтересів позивача від порушень з боку відповідача, при якому можливі протиправні дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень і необхідність повторно (втретє) звертатися до суду за захистом своїх прав.
Суд апеляційної інстанції приймає до уваги вказані покликання позивача та вважає помилковим висновок суду першої інстанції, що інший спосіб захисту прав позивача ніж повторний розгляд заяви КП «Кам'янкаводоканал» № 176 від 07.05.2019 про продовження дії спеціального дозволу на користування надрами № 1068 від 12.09.1997, буде втручанням у дискреційні повноваження Держгеонадра.
Оскільки, поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
Тобто, дискреційними є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження, в тому числі органів виконавчої влади, завжди мають межі, встановлені законом.
Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а та від 29 березня 2018 року у справі №816/303/16.
Враховуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки відповідач неодноразово протиправно надавав позивачу формальну відмову про продовження дії спеціального дозволу на користування надрами № 1068 від 12.09.1997 у формі листів, а тому, обираючи ефективний спосіб захисту порушеного права позивача, необхідно зобов'язати Державну службу геології та надр України продовжити комунальному підприємству «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради строк дії Ліцензії № 1068 від 12.09.1997 на експлуатацію Кам'янка-Бузького родовища прісних підземних вод ділянки: Діючого водозабору та Ямненська Кам'янка-Бузького району Львівської області.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції при частковому задоволенні позову допустив невідповідність своїх висновків обставинам справи та неправильно застосував норми матеріального права та процесуального права, що відповідно до приписів ст. 317 КАС України є підставою для скасування судового рішення та прийняття нової постанови.
Керуючись ст. ст. 310, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд -
постановив:
апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.
Апеляційну скаргу Комунального підприємства «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 червня 2020 року у справі № 1.380.2019.003259 скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити частково.
Визнати протиправними дії Державної служби геології та надр України (Держгеонадра) щодо повернення заяви комунального підприємства «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради № 176 від 07.05.2019 про продовження дії спеціального дозволу на користування надрами № 1068 від 12.09.1997.
Зобов'язати Державну службу геології та надр України продовжити комунальному підприємству «Кам'янкаводоканал» Кам'янка-Бузької міської ради строк дії Ліцензії № 1068 від 12.09.1997 на експлуатацію Кам'янка-Бузького родовища прісних підземних вод ділянки: Діючого водозабору та Ямненська Кам'янка-Бузького району Львівської області.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя О. М. Гінда
судді В. В. Ніколін
М. А. Пліш
Повне судове рішення складено 13.11.2020.