Справа № 620/695/20 Суддя (судді) першої інстанції: Тихоненко О.М.
29 жовтня 2020 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача - Єгорової Н.М.,
суддів - Коротких А.Ю., Федотова І.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління національної поліції в Чернігівській області про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправним та скасування наказу, висновку та зобов'язання вчинити певні дії, -
У лютому 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Головного управління національної поліції в Чернігівській області, у якому просила суд:
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління національної поліції в Чернігівській області щодо відмови зарахувати позивачу дільничному офіцеру поліції сектору превенції Носівського відділення поліції Ніжинського відділу поліції Головного управління національної поліції в Чернігівській області до вислуги років у поліції, наявну на момент зарахування до Національної поліції України вислугу років 18 років 10 місяців 15 днів;
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 01 лютого 2019 року № 40 о/с відносно ОСОБА_1 в частині встановлення стажу служби в поліції, що дає право на встановлення поліцейської надбавки за вислугу років та надання додаткової оплачуваної відпустки;
- скасувати висновок комісії Головного управління національної поліції в Чернігівській області від 01 лютого 2019 року відносно позивача про підтвердження стажу служби в поліції на встановлення відсоткової надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки;
- зобов'язати Головне управління національної поліції в Чернігівській області зарахувати ОСОБА_1 до вислуги років у поліції для встановлення надбавки за вислугу років та надання додаткової оплачуваної відпустки та до календарної вислуги років час проходження служби в Державній кримінально-виконавчій службі України до призначення на посаду дільничного офіцера поліції сектору превенції Носівського відділення поліції Ніжинського відділу поліції Головного управління національної поліції в Чернігівській області в межах 18 років 10 місяців 15 днів.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 02 березня 2020 року позовну заяву залишено без руху у зв'язку із пропуском строку звернення до суду, передбаченого ч.6 ст. 161 КАСУ. Позивачу було запропоновано у десятиденний строк з дня отримання копії ухвали подати до суду заяву про поновлення пропущеного строку звернення до суду та доказів поважності причин його пропуску.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2020 року позовну заяву повернуто позивачу, оскільки вказані в заяві підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду були визнані неповажними.
Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що строк звернення був пропущений внаслідок досудового врегулювання спору, а також звертає увагу на те, що вона перебувала на стаціонарному лікуванні в Державній установі «Територіальне медичне об'єднання МВС України по Чернігівській області» (далі - ДУ ТМО МВС України по Чернігівській області) з листопада по кінець грудня 2019 року (точних дат не пам'ятає).
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін. При цьому зазначає, що незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду. Зауважує, що доказами того, що особа знала про порушення своїх прав є, зокрема, умови, за яких особа мала реальну можливість дізнатися про них. Також відповідач наголошує на тому, що не заслуговує уваги той факт, що позивач не могла подати адміністративний позов через перебування на стаціонарному лікуванні, оскільки згідно довідки Носівського відділення поліції Ніжинського відділу поліції від 30 червня 2020 року ОСОБА_1 перебувала на зазначеному лікуванні в період з 12 листопада 2019 року по 05 грудня 2019 року та мала достатньо часу для звернення до суду.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.
Як вбачається з матеріалів справи, при постановленні оскаржуваної ухвали суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 було відомо про порушення її прав, а саме про існування наказу від 01 лютого 2019 року № 40 о/с та про висновок комісії відповідача, з жовтня-листопада 2019 року, однак до суду вона звернулась лише 25 лютого 2020 року, тобто поза межами строку, встановленого чинним законодавством України. Підкреслив, що ніяких доказів підтвердження факту перебування ОСОБА_1 на стаціонарному лікуванні у ДУ ТМО МВС України по Чернігівській області з листопада по кінець грудня 2019 року до суду не було надано. Наголосив на тому, що позивач не надав доказів об'єктивної неможливості звернення до суду із даним позовом у межах регламентованого законом місячного строку.
З такими висновками суду першої інстанції судова колегія не може не погодитися з огляду на наступне.
Відповідно до ч. ч. 1-2 ст. 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Приписи п. 9 ч. 4 ст. 169 КАС України визначають, що позовна заява повертається позивачеві у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.
Отже, підставою для повернення позовної заяви відповідно до п. 9 ч. 4 ст. 169 КАС України є неподання особою в зазначений строк заяви або визнання неповажними підстав для поновлення строку звернення до адміністративного суду.
Відповідно до ч. 1 ст. 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Приписи ч. 5 ст. 122 КАС України визначають, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується позивачем, ОСОБА_1 дізналася про зміст наказу, який, на її думку, порушує права та інтереси позивача у грудні 2019 року, що підтверджується, зокрема, датою подання адвокатських запитів від 31 грудня 2019 року (а.с. 57) та від 22 листопада 2019 року (а.с. 59).
Таким чином, звернення позивача до адміністративного суду за захистом свої прав та інтересів 25 лютого 2020 року відбулося поза межами встановленого приписами чинного процесуального законодавства місячного строку.
При цьому, посилання апелянта на те, що з метою досудового врегулювання спору представник ОСОБА_1 неодноразово зверталась з адвокатськими запитами до Головного управління національної поліції в Чернігівській області та до ДУ ТМО МВС України по Чернігівській області колегією суддів оцінюється критично з огляду на наступне.
Відповідно до частини 4 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, або законом визначена обов'язковість досудового порядку вирішення спору, то для звернення до адміністративного суду встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня вручення позивачу рішення за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень.
Тобто, Кодексом адміністративного судочинства України може бути встановлено скорочений строк звернення до суду, за умови використання позивачем досудового порядку вирішення спору у випадках, коли законом передбачена така можливість або обов'язок.
Матеріалами справи підтверджується, що представник ОСОБА_1 зверталася з запитом від 30 вересня 2019 року (а.с. 56) до Головного управління національної поліції в Чернігівській області щодо зарахування до вислуги років позивача при призначенні на посаду дільничного офіцера Носівського відділення Ніжинського відділу ГУНП в Чернігівській області вислуги років, яка обліковувалась на день звільнення з посади інспектора відділу запитань пробації Центрального відділу управління з питань виконання покарань та пробації Міністерства юстиції в календарному обчисленні 18 років 10 місяців 15 днів та в пільговому обчисленні 24 роки 02 місяці 03 дні (наказ № 209/ос-18 від 25 червня 2018 року), з якої проводиться розрахунок надбавки за вислуги років, що впливає на розмір грошового забезпечення поліцейського.
Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на те, що листом від 08 жовтня 2019 року відповідачем була надана відповідь, в якій зазначено, що наказом від 01 лютого 2019 року № 40 о/с ОСОБА_1 станом на 01 лютого 2019 року встановлено вислугу 00 років 01 місяць 17 днів. Згодом на запит представника позивача Головним управлінням національної поліції в Чернігівській області були надіслані копії документів, що підтверджували факт наявності у позивача вищезазначеної вислуги років та стажу служби.
Відповідно до ст.24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», адвокатський запит - письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об'єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту.
Згідно п.17 ч.1 ст.4 КАС України, публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування
У ч.5 ст. 122 КАС України зазначено, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
Отже, з аналізу наведених вище правових норм, колегія суддів приходить до висновку, що направлення адвокатських запитів представником ОСОБА_1 не вважається досудовим врегулюванням спору. Також колегія суддів наголошує на тому, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк, про що передбачено в ч.5 ст. 122 КАС України.
З урахуванням наведеного та того, що норми чинного законодавства не передбачають порядку можливість досудового порядку вирішення спору у даній категорії справ, судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції, що вищевказані адвокатські запити представника позивача не можуть вважатися спробою досудового врегулювання спору між сторонами.
При цьому, суд звертає увагу, що подання адвокатських запитів до Головного управління національної поліції в Чернігівській області від 30 жовтня 2019 року, 14 листопада 2019 року та 31 грудня 2019 року жодним чином не перешкоджало ОСОБА_1 одночасно звернутися до суду з відповідним позовом.
Також колегія суддів звертає увагу на те, що посилання скаржника на факт перебування на стаціонарному лікуванні та листування представника ОСОБА_1 з ДУ ТМО МВС України по Чернігівській області не є підставою вважати пропуск строку звернення до суду поважним. Так, в матеріалах справи наявні документи, що підтверджують перебування скаржника на стаціонарному лікуванні з 12 листопада 2019 року по 02 грудня 2019 року (а.с. 70), проте скаржником не зазначено жодних обставин, які б свідчили про відсутність об'єктивної можливості представнику Замурі Л.П. , або ж самій ОСОБА_1 одразу після закінчення стаціонарного лікування звернутися до суду за захистом порушених, на думку останньої, прав.
У контексті наведеного суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ч. 8 ст. 169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Разом з тим, таке звернення повинно бути здійснено у порядку, встановленому законом, тобто з урахуванням, у тому числі, строку звернення до суду.
У рішенні від 21 лютого 1975 року у справі "Голдер проти Великої Британії" Європейський суд з прав людини закріпив правило, що пункт 1 статті 6 Конвенції стосується невід'ємного права особи на доступ до суду. Прямим порушенням права на доступ до суду є необхідність отримання спеціальних дозволів на звернення до суду.
Таким чином, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 13 грудня 2011 року №17-рп/2011 у практиці Європейського суду з прав людини право на звернення до суду також пов'язується лише з волевиявленням особи. За змістом частини п'ятої статті 6 КАС України особа може відмовитися від реалізації права на звернення до суду, однак не від самого права як такого.
Поряд з іншим, колегія суддів зауважує, що встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа "Стаббігс на інші проти Великобританії", справа "Девеер проти Бельгії").
Крім того, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі "Перез де Рада Каванілес проти Іспанії" від 28 жовтня 1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.
У рішенні "Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії" Європейський суд встановив, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними (рішення від 25 січня 2000 року, пункт 33).
Оскільки протягом більше ніж двох місяців позивачем не ставилося питання про визнання незаконним та скасування наказу Головного управління національної поліції в Чернігівській області від 01 лютого 2019 року, а також висновку комісії Головного управління національної поліції в Чернігівській області від 01 лютого 2019 року, то подання позовної заяви за відсутності належного обґрунтування причин зволікання із оскарженням спірних документів матиме наслідком порушення принципу правової визначеності, що є неприпустимим з огляду на принципову позицію Європейського Суду з прав людини у цьому питанні.
Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.
Разом з тим, позивачем не надано належних та допустимих доказів, які б свідчили про існування об'єктивних та поважних причин, які зумовили несвоєчасне звернення до суду. Відтак, висновки суду першої інстанції про відсутність правових підстав для поновлення ОСОБА_1 строку звернення до суду із вказаним позовом підтверджуються матеріалами справи, у той час як доводи апеляційної скарги відповідну позицію суду не спростовують.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, обґрунтовано зазначивши про наявність правових підстав для повернення позовної заяви, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя-доповідач Н.М. Єгорова
Судді А.Ю. Коротких
І.В. Федотов