30 вересня 2020 рокуЛьвівСправа № 1.380.2019.005381 пров. № А/857/9870/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії :
головуючого судді: Гуляка В.В.
суддів: Гудима Л.Я., Коваля Р.Й.
за участі секретаря судового засідання: Марцинковської О.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Старичівської сільської ради Яворівського району Львівської області,
на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2020 року про закриття провадження у справі (суддя - Москаль Р.М., час ухвалення - 16:56 год., місце ухвалення - м.Львів, дата складання повного тексту - 27.07.2020 року),
в адміністративній справі №1.380.2019.005381 за позовом Старичівської сільської ради Яворівського району Львівської області до Яворівської районної державної адміністрації Львівської області,
треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні позивача: Комунальне підприємство Старичівської сільської ради «Житлосервіс», Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Старичі Відродження»,
треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача: Яворівська квартирно-експлуатаційна частина (району), ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 ,
про скасування розпорядження,
встановив:
У жовтні 2019 року позивач Старичівська сільська рада Яворівського району Львівської області звернувся в суд із адміністративним позовом до відповідача Яворівської районної державної адміністрації Львівської області, в якому, з урахуванням уточнення позову, просив скасувати розпорядження голови Яворівського районної державної адміністрації Львівської області від 05.04.2001 року №166 «Про включення квартир до числа службових».
Також позивач просив поновити строк звернення до суду із позовною заявою, як такий, що пропущено з поважних причин.
Ухвалою судді Львівського окружного адміністративного суду від 01.11.2019 року визнано поважними причини пропуску Старичівською сільською радою строку звернення до суду та поновлено його. Прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі. Залучено Яворівську квартирно-експлуатаційну частину (району) до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 03.06.2020 року залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: 1) на стороні позивача: - комунальне підприємство Старичівської сільської ради «Житлосервіс»; - об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Старичі Відродження»; 2) на стороні відповідача: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 .
Протокольною ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 30.06.2020 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_5 .
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 21.07.2020 року закрито провадження в цій адміністративній справі за позовом Старичівської сільської ради до Яворівської районної державної адміністрації Львівської області про скасування розпорядження №166 від 05.04.2001р. «Про включення квартир до числа службових», на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України, у зв'язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Цією ж ухвалою суду роз'яснено позивачу, що розгляд цієї справи належить до юрисдикції місцевого загального суду в порядку цивільного судочинства.
З цією ухвалою суду першої інстанції від 21.07.2020 року про закриття провадження у справі не погодився позивач Старичівська сільська рада та оскаржила її в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що оскаржена ухвала суду є такою, що винесена із порушенням норм процесуального права, а тому підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі.
В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що у позовній заяві позивач просив скасувати спірне розпорядження голови Яворівського районної державної адміністрації Львівської області від 05.04.2001 року №166 «Про включення квартир до числа службових», оскільки таке порушує права позивача. Зокрема, Яворівська районна державна адміністрація є місцевим органом державної виконавчої влади і станом на 05.04.2001 р. (день підписання розпорядження №166), не була уповноваженою радою виконувати обов'язки виконавчого комітету щодо включення житлових приміщень до числа службових. Лише 20.10.2017р. Яворівська районна рада Львівської області рішенням 264 делегувала Яворівській РДА відповідні повноваження. Тому, включення квартири АДРЕСА_1 до числа службових було здійснено органом не уповноваженим на це. Також, зазначає апелянт, що матеріалами справи та доводами позивача підтверджується те, що квартири АДРЕСА_2 на балансі Старичівської сільської ради та не має статусу службової. Крім цього, апелянт звертає увагу суду на те, що нормами статей 118, 119 ЖК України (в редакції чинній станом на 2001 рік) було чітко визначено, що квартири включаються в число службових виключно рішенням виконавчого комітету. Крім цього, апелянт не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що спір виник в 2019 році, після вселення ОСОБА_1 у квартиру АДРЕСА_2 . Зазначає апелянт, що спірні правовідносини виникли після того, як апелянту стало відомо, що статус службової квартири було присвоєно розпорядження Голови Яворівського районної державної адміністрації Львівської області без відповідних повноважень. Крім цього, апелянт вважає необгрунтованими висновки суду першої інстанції про те, що питання законності розпорядження від 05.04.2001 року №166 необхідно вирішувати під час розгляду справи про звільнення комунального майна, тобто щоб Старичівська сільська рада зверталася з відповідними позовними вимогами до ОСОБА_1 .. Також звертає увагу апелянт на те, що нескасування спірного розпорядження в адміністративному порядку, не дасть можливості позивачу розпоряджатися своїм майном.
За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати оскаржену ухвалу суду від 21.07.2020 року про закриття провадження у справі та винести нову ухвалу, якою направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Відповідно до статті 313 КАС України суд апеляційної інстанції дійшов висновку про можливість апеляційного розгляду справи у відсутності учасників справи (їх представників).
Згідно ч.4 ст.229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.
Суд апеляційної інстанції заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, вважає, що дану апеляційну скаргу слід задоволити, з врахуванням наступного.
Відповідно до положень статей 2, 5 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Із аналізу наведених норм КАС видно, що право на судовий захист має особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу чи інтерес, про захист яких вона просить, і чи це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
Право особи на звернення до суду, в тому числі до адміністративного суду, із вимогами про захист порушених прав, гарантовано статтею 55 Конституції України та статтею 5 КАС України.
Суд апеляційної інстанції також зазначає, що статтею 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п.7 ч.1 ст.4 КАС України).
Позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (п.8 ч.1 ст.4 КАС України).
Відповідач - суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (п.9 ч.1 ст.4 КАС України).
Згідно ч.1, ч.3 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Із змісту наведених вище правових норм видно, що при розгляді адміністративної справи обов'язковою повинна бути наявність публічно-правового спору між конкретним позивачем та конкретним відповідачем, з метою судового захисту прав, свобод чи інтересів такого позивача від порушень з боку такого відповідача як суб'єкта владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функцій.
Суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю суб'єктів владних повноважень у сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону. Однією з визначальних особливостей КАС є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - суб'єкт владних повноважень.
При цьому, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті спори, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і для яких законом не встановлений інший порядок судового вирішення.
При визначенні юрисдикції справи, необхідно виходити з характеру спірних правовідносин, прав та інтересів, за захистом яких звернувся позивач, суб'єктного складу сторін, предмету спірних правовідносин.
При цьому, слід враховувати, що під компетенційними спорами розуміються спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб'єкти владних повноважень. Тобто, позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію, або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.
У такому випадку спір з приводу реалізації компетенції має виникати між суб'єктами владних повноважень, які фактично реалізують ці повноваження у вказаній сфері.
Таким чином, спори, визначені п.3 ч.1 ст.19 КАС України, можуть виникати внаслідок різного тлумачення суб'єктами владних повноважень законодавства щодо їхньої компетенції на вирішення певних питань у сфері управління. Також спори з приводу компетенції виникають у разі виявлення привласнення повноважень іншого суб'єкта владних повноважень або перевищення власних повноважень.
Водночас, колегія суддів зазначає, що приватноправові відносини відрізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством.
Завданням цивільного судочинства, відповідно до ст.2 ЦПК України, є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Відповідно до ст.19 ЦПК України, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі виходив з того, що спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняте відповідачем оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалось реєстрації прав іншої особи, а не позивача. Судом першої інстанції також зазначено, що скасування державної реєстрації права, належного одній особі, за заявою іншої особи в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити спір між цими особами. Отже, єдиним ефективним способом для Старичівської сільської ради є звернення до суду з позовом про звільнення комунального майна (тобто виселення), і саме в такому цивільному спорі в предмет доказування входить встановлення правового статусу квартири (як власника майна, так і правомірності/протиправності надання квартирі статусу службової).
Однак, суд апеляційної інстанції з цього приводу вважає помилковим висновок суду першої інстанції про наявність підстав для закриття провадження у справі №1.380.2019.005381 на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України.
Так, із матеріалів справи та змісту адміністративного позову видно, що позовні вимоги обгрунтовуються необхідністю захисту права позивача щодо здійснення владних функцій в галузі житлово-комунального господарства, зокрема щодо об'єктів - квартир по вул. Шептицького, с.Старичі Яворівського району Львівської області.
Також, зі змісту позову та пояснень апелянта видно, що такі мотивовані відсутністю повноважень у відповідача Яворівської районної державної адміністрації, станом на день підписання розпорядження №166 від 05.04.2001р., виконувати обов'язки виконавчого комітету щодо включення житлових приміщень до числа службових.
Тобто, позовні вимоги обґрунтовуються відсутністю у відповідача, як суб'єкта владних повноважень, необхідної компетенції (повноважень) щодо прийняття спірного Розпорядження №166 від 05.04.2001р. про включення квартир до числа службових.
За таких обставин та правового регулювання, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що Старичівська сільська рада, звертаючись до суду із цим позовом, діяла на виконання своїх повноважень та ставила питання з приводу компетенції суб'єкта владних повноважень Яворівської районної державної адміністрації, а спірне розпорядження Голови Яворівського районної державної адміністрації Львівської області від 05.04.2001 року №166 «Про включення квартир до числа службових», на думку позивача, порушує його права та інтереси у сфері владних функцій у галузі житлово-комунального господарства.
Отже, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що розглядуваний судовий спір, відповідно до наведених вище норм законодавства, з врахуванням предмету і характеру позовних вимог, суб'єктного складу сторін, має публічно-правовий характер і повинен вирішуватись в порядку адміністративного судочинства.
За таких обставин, підстав для закриття провадження в адміністративній справі в порядку п.1 ч.1 ст.238 КАС України в суду першої інстанції не було.
Вищенаведених норм законодавства і фактичних обставин справи суд першої інстанції не врахував і при цьому зробив помилковий висновок про те, що спір підлягає вирішенню у порядку цивільного судочинства.
Колегія суддів також зазначає, що відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у справі «Zand v. Austria» від 12 жовтня 1978 року вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (…) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів (…)». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.
Європейський суд з прав людини в п.24 рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у п.1 ст.6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Також, у справі «Bellet v. France» від 04.12.1995 р. Європейський суд з прав людини зазначив, що стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.
Як свідчить позиція Суду у багатьох справах, основною складовою права на суд є право доступу, в тому розумінні, що особі має бути забезпечена можливість звернутись до суду для вирішення певного питання, і що з боку держави не повинні чинитись правові чи практичні перешкоди для здійснення цього права.
З врахуванням наведеного вище, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про необхідність скасування ухвали суду першої інстанції від 21.07.2020 р. про закриття провадження у справі, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 312, 315, 320, 321, 322, 325 КАС України, суд
постановив:
Апеляційну скаргу Старичівської сільської ради Яворівського району Львівської області - задоволити.
Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2020 року про закриття провадження в адміністративній справі №1.380.2019.005381 за позовом Старичівської сільської ради Яворівського району Львівської області до Яворівської районної державної адміністрації Львівської області про скасування розпорядження - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття і не може бути оскаржена в касаційному порядку.
Головуючий: В. В. Гуляк
Судді: Л. Я. Гудим
Р. Й. Коваль
Повний текст постанови складено 08.10.2020 року