07 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 818/3740/15
адміністративне провадження №К/9901/6727/18, К/9901/6728/18, К/9901/6730/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Смоковича М.І.,
Шевцової Н.В.,
секретар - Мовчан А.В.,
за участю
позивача - ОСОБА_1 ,
представника позивача - Іваноцова А.В.,
представника Міністерства юстиції України - Козиренка С.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження
касаційні скарги Державної фіскальної служби України, Київської міської митниці Державної фіскальної служби та Міністерства юстиції України на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року (головуючий суддя - Павлічек В.О., судді - Прилипчук О.А., Соколов В.М.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року (головуючий суддя - Резнікова С.С., Бегунц А.О.. Старостін В.В.) у справі
за позовом ОСОБА_1
до Державної фіскальної служби України, Київської міської митниці Державної фіскальної служби
про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, -
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
23 листопада 2015 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Державної фіскальної служби України (відповідач 1), Київської міської митниці ДФС України (відповідач 2), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати наказ Державної фіскальної служби України "Про звільнення ОСОБА_1 " від 26 жовтня 2015 року №3413-о;
поновити ОСОБА_1 на посаді начальника митного поста "Західний" Київської міської митниці ДФС;
стягнути з Київської міської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 компенсацію за час вимушеного прогулу;
стягнути з Київської міської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 моральну шкоду у розмірі 10000 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що з квітня 1994 року він проходив службу в митних органах України на різних посадах. Наказом Голови державної фіскальної служби України від 26 жовтня 2015 року №3413-0 його було звільнено з останньої посади - начальник митного поста "Західний" Київської міської митниці ДФС з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади" та п.7-2 частини першої ст. 36 КЗпП України, у зв'язку із застосуванням заборони передбаченої ч.3 ст. 1 Закону України "Про очищення влади", як до особи, яка сукупно не менше одного року обіймала посаду у період 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року. Позивач вважає, що наказ про звільнення прийнятий з порушенням передбаченого трудовим законодавством України порядку без наявності законних підстав, оскільки в період з 10 січня 2011 року по 13 квітня 2011 року він перебував на лікарняному у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю. Крім того, наказом голови комісії з припинення Енергетичної митниці № 375-кв від 24 травня 2011 року позивачу було надано відпустку по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку в період з 25 травня 2011 року по 02 серпня 2013 роки. Отже, позивач вважає, що фактично не обіймав вищевказані посади сукупно протягом одного року. Також, позивач звертає увагу на обставини проведення Державною фіскальною службою України відповідної перевірки, за результатами якої складено довідку від 25 лютого 2015 року про те, що до позивача не застосовуються заборони, передбачені частиною третьої або четвертої ст. 1 Закону України "Про очищення влади". Дана довідка не скасована. Позивач стверджує, що звільнивши його за приписами Закону України "Про очищення влади" без будь-яких обґрунтованих та законних підстав, встановивши заборону протягом десяти років обіймати окремі посади, відповідач протиправно обмежив законне право позивача вільно обрати професію та рід трудової діяльності
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Київської міської митниці ДФС про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної фіскальної служби України "Про звільнення ОСОБА_1 " від 26.10.2015 року № 3413-о;
Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника митного поста "Західний" Київської міської митниці Державної фіскальної служби;
Стягнуто з Київської міської митниці ДФС (бул. Івана Лепсе, 8-А, м. Київ, 03680, код ЄДРПОУ 39422888) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) компенсацію за час вимушеного прогулу в розмірі 9870 грн. (дев'ять тисяч вісімсот сімдесят гривень) 77 коп.;
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Допущено до негайного виконання постанову в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника митного поста "Західний" Київської міської митниці Державної фіскальної служби та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць в сумі 2 259,79 грн. (дві тисячі двісті п'ятдесят дев'ять гривень 79 коп.).
Задовольняючи позовні вимоги окружний суд виходив з того, що органом, до повноважень якого належить здійснення перевірки відносно позивача, є саме Державна фіскальна служба України, а особою, відповідальною за організацію такої перевірки і прийняття рішення за її наслідками, - керівник даної служби, і саме висновок за наслідками такої перевірки може бути підставою для звільнення особи, щодо якої здійснено перевірку. В даному випадку, як встановив суд, спільна робоча група не є органом, до повноважень якого законом віднесено здійснення перевірки стосовно позивача. Спільною робочою групою здійснювалась перевірка не відносно позивача, а відносно Державної фіскальної служби України. Суд зазначив, що сам по собі Звіт спільної робочої групи без наявності відповідного висновку згідно ст.5 Закону України "Про очищення влади" не може бути підставою для звільнення позивача. Суд також звернув увагу на те, що з 11 членів робочої групи даний звіт підписаний 4 членами з окремими думками та одним не підписаний взагалі. Крім того, суд при прийнятті рішення критично оцінив посилання відповідачів на протокольне рішення Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №116, яким доручено голові ДФС забезпечити виконання Закону України "Про очищення влади" в частині прийняття відповідних рішень щодо посадових осіб Державної фіскальної служби, до яких застосовуються заборони, визначені Законом, оскільки виконання відповідачем зазначеного протокольного рішення не звільняє його від обов'язку дотримуватись при цьому порядку, визначеного самим Законом України "Про очищення влади".
За наслідками апеляційного оскарження постанови Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року апеляційні скарги Державної фіскальної служби України, Київської міської митниці ДФС залишено без задоволення, а вказане судове рішення - без змін.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)
02 липня 2016 року Київська міська митниця ДФС (далі - скаржник-1) звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року.
В касаційній скарзі Київська міська митниця ДФС, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
В обґрунтування поданої касаційної скарги Київська міська митниця ДФС вказує на те, що приписами ст. 36 КЗпП України передбачено, що підставою припинення трудового договору є обставини, передбачені Законом України "Про очищення влади". Таким чином, на виконання норм Закону України "Про очищення влади", "Про Кабінет Міністрів України", постанови КМУ від 18 липня 2007 року №950 "Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України", ДФС України видано наказ про звільнення ОСОБА_1 , з посади. Скаржник-1 вважає, що судами залишено поза увагою той факт, що позивача звільнено з займаної посади внаслідок прийняття рішення Кабінетом Міністрів України і дане рішення не оскаржено позивачем, а спірний наказ виданий на виконання протокольного рішення Кабінету Міністрів України. Також, Київська міська митниця ДФС вказує на те, що судами здійснено невірний розрахунок суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яку стягнуто на користь позивача, оскільки середньоденна заробітна плата останнього на день звільнення становить 82,86грн.
06 червня 2016 року ДФС України (далі - скаржник-2) до Вищого адміністративного суду України подано касаційну скаргу на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року.
В касаційній скарзі ДФС України не погодилась із зазначеними судовими рішеннями з підстав порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, та просила скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року в частині задоволених позовних вимог та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 в повному обсязі.
В обґрунтування касаційної скарги ДФС України посилається на доводи, аналогічні викладеним у касаційній скарзі Київської міської митниці ДФС. Окрім цього, вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій в порушення вимог статей 159, 163 КАС України не вказали мотиви неврахування доказів стосовно того, що на ОСОБА_1 поширюються визначені Законом України "Про очищення влади" критерії здійснення очищення влади (люстрації); незастосування заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України "Про очищення влади", до ОСОБА_1 є порушенням даного Закону.
12 серпня 2018 року Міністерством юстиції України (далі - скаржник-3) також подано касаційну скаргу на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року.
В касаційній скарзі Міністерство юстиції України, вказуючи на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, яке призвело до помилкових висновків, просило скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 в повному обсязі.
Касаційна скарга Міністерства юстиції України вмотивована тим, що оскаржуваними судовими рішеннями порушено права Міністерства як головного державного органу, що забезпечує формування та реалізацію державної політики, уповноваженого на забезпечення проведення перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", що забезпечує ведення Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону. Міністерство зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що орган влади порушив процедуру звільнення, оскільки звільнення може відбуватись як в порядку перевірки (за наявності критеріїв, що зазначені в ст. 3 Закону), так і в порядку застосування п. 2 Прикінцевих і перехідних положень Закону (за наявності критерію, передбаченого виключно ч. 1 ст. 3 Закону). Скаржник-3 вказує на те, що наявність відомостей в особовій справі особи про перебування її у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року на посадах, визначених п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону є безумовною підставою для застосування до особи заборони, визначеної ч. 3 ст. 1 Закону, та її звільнення на підставі п. 7-2 ст. 36 КЗпП України. Також скаржник звертає увагу на те, що відповідно до ст. 5 Закону України "Про очищення влади", який є спеціальним, Міністерство юстиції України є органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки, передбаченої цим Законом.
Позивачем до Суду подано відзив на касаційні скарги відповідачів, в якому останній вказує на безпідставність викладених в них доводів. Зазначає, що відповідно до висновків Венеціанської комісії щодо положень Закону України "Про очищення влади" вказано на те, що відповідальність при проведенні люстрації повинна носити індивідуальний характер, а не колективний, тобто кожна особа, яка підпадає під дію цього Закону, повинна нести відповідальність лише за те, що вона дійсно скоїла протягом вказаного у Законі періоду. Вважає, що відпповдіачем-1 взагалі не проводилась перевірка стосовно приймання позивачем рішень, направлених на сприяння узурпації влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки та оборони України тощо. Позивач просив залишити касаційні скарги без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 17 квітня 2018 року зазначену касаційну скаргу прийнято до провадження та призначено до розгляду.
В судове засідання, призначене на 07 жовтня 2020 року, представники відповідачів, належним чином повідомлені про дату, час та місце його проведення, не з'явились.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
З квітня 1994 року позивач проходив службу в митних органах України на різних посадах. У період з 06 травня 2010 року по 01 листопада 2011 року ОСОБА_1 обіймав посаду заступника начальника Енергетичної регіональної митниці. З 06 жовтня 2015 року перебував на посаді начальника митного поста "Західний" Київської міської митниці ДФС.
Наказом ДФС України від 14 листопада 2014 року №270 з метою виконання Закону України "Про очищення влади" було розпочато перевірки відповідно до вимог зазначеного Закону стосовно посадових осіб органів ДФС.
Відповідно до вимог ст. 4, ст. 5 Закону України "Про очищення влади", позивачем 05 листопада 2014 року було подано заяву про проведення перевірки щодо до нього, після чого відносно позивача Державною фіскальною службою України була проведена відповідна перевірка та складено довідку від 25 лютого 2015 року, якою встановлено, що до ОСОБА_1 не застосовуються заборони, передбачені частиною третьої або четвертої ст. 1 Закону України "Про очищення влади".
Кабінетом Міністрів України доручено Міністерству юстиції створити спільну робочу групу з представників Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України, Національного агентства України з питань державної служби та Секретаріату Кабінету Міністрів України для проведення перевірки виконання Державною фіскальною службою України норм Закону України "Про очищення влади". За результатами проведеної перевірки складений звіт від 20 жовтня 2015 року, в якому зазначено про виявлені порушення щодо незастосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", до заступників керівників в територіальних органах ДФС України, зокрема, ОСОБА_1 . Також перевіркою встановлено, що відносно посадових осіб ДФС України складено довідки за формою згідно з додатком 5 до Порядку проведення перевірки, в яких зазначено, що до вищезазначених осіб заборони, передбачені частиною третьою статті 1 Закону, не застосовуються, що не відповідає вимогам Закону
За результатами перевірки запропоновано Голові ДФС України:
на виконання норм Закону та на підставі пункту 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України невідкладно вжити заходів щодо звільнення з посад осіб, до яких застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону, на основі критеріїв, визначених частинами першою та другою статті 3 Закону, в тому числі посадових осіб, які наведені в додатках 4 та 5, та поінформувати Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад, а саме надати відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади". Такі особи згідно з вимогами Закону повинні бути звільнені виключно на підставі пункту 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України, оскільки Закон є спеціальним, звільнення вказаних осіб з інших визначених КЗпП України підстав не передбачено;
провести службове розслідування щодо складання Довідок за формою згідно з додатком 5 до Порядку проведення перевірки стосовно осіб (35 виявлених довідок) в яких зазначено, що до посадових осіб передбачені частиною третьою статті 1 Закону заборони не застосовуються, що не відповідає вимогам Закону.
Протокольним рішенням Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №116 доручено голові ДФС забезпечити виконання Закону України "Про очищення влади" в частині прийняття відповідних рішень щодо посадових осіб Державної фіскальної служби, до яких застосовуються заборони, визначені Законом.
Наказом Голови державної фіскальної служби України від 26 жовтня 2015 року №3413-0 позивача звільнено з посади начальника митного поста "Західний" Київської міської митниці ДФС у зв'язку із застосуванням заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" до заступників керівників в територіальних органах ДФС України. Підставами прийняття даного наказу про звільнення зазначено п.7-2 частини першої ст. 36 КЗпП України, Закон України "Про очищення влади", звіт про результати проведеної перевірки щодо виконання ДФС норм Закону України "Про очищення влади" від 21 жовтня 2015 року, пункт 6 витягу з протоколу №116 засідання Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
Стаття 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина 1 статті 1 Закону України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року №1682-VII (далі - Закон №1682-VII): очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Пункт 10 частини 1 статті 2 Закону №1682-VII: заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади.
Частина 3 статті 1 Закону №1682-VII: протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Пункт 8 частини 1 статті 3 Закону №1682-VII: заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Частина 1 статті 4 Закону №1682-VII: особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1 - 10 частини першої статті 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону.
Частина 1 статті 5 Закону №1682-VII: органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки, передбаченої цим Законом, є Міністерство юстиції України.
Частина 4 статті 5 Закону №1682-VII: організація проведення перевірки осіб (крім професійних суддів та осіб, зазначених в абзаці третьому цієї частини) покладається на керівника відповідного органу, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, стосовно якої здійснюється перевірка.
Частина 5 статті 5 Закону №1682-VII: перевірці підлягають:
достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону;
достовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, поданій особою за минулий рік за формою, що встановлена Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" (далі - декларація), набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1 - 10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел.
Частина 7 статті 5 Закону №1682-VII: керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, не пізніше ніж на третій день після отримання заяви надсилає до відповідних районних, міських (міст обласного значення), районних у містах територіальних органів державної влади за місцем проживання особи, до компетенції яких належить проведення перевірки відповідних відомостей, визначених у пункті 1 частини п'ятої цієї статті, запити про перевірку відомостей щодо особи, стосовно якої проводиться перевірка, до яких додаються копії заяви.
Частина 12 статті 5 Закону №1682-VII: у разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п'ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.
Частина 14 статті 5 Закону №1682-VII: керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п'ятої цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями частини третьої або четвертої статті 1 цього Закону, звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.
Частина 15 статті 5 Закону №1682-VII: усі матеріали перевірки, які надійшли до керівника органу, передбаченого частиною четвертою цієї статті, додаються до особової справи особи, стосовно якої проводилася перевірка.
Пункт 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону №1682-VII: встановити, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб:
звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;
інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", у порядку та строки, визначені цим Законом.
Пункт 14 Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади" затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №563 (далі - Порядок №563, редакція на момент проведення перевірки у відношенні позивача): відповідальний структурний підрозділ протягом десяти днів з дня надходження заяви особи, яка підлягає перевірці, на підставі відомостей, наявних в особовій справі такої особи, перевіряє достовірність відомостей, зазначених у заяві, щодо незастосування до неї заборон, передбачених частиною третьою статті 1 Закону, на основі критеріїв, визначених пунктами 1 - 8 частини другої, пунктами 1 і 2 частини четвертої статті 3 Закону.
Пункт 15 Порядку №563: у разі виявлення відповідальним структурним підрозділом відомостей щодо застосування до особи, яка підлягає перевірці, заборони, передбаченої пунктом 14 цього Порядку, керівник органу не пізніше ніж на третій день з дня виявлення таких відомостей приймає рішення про звільнення такої особи і в той самий день надсилає його копію до Мін'юсту в паперовій та електронній формі (скановану копію у форматі pdf) разом з відомостями про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою статті 1 Закону (прізвище, ім'я, по батькові, дата та місце народження, серія та номер паспорта громадянина України, ким і коли виданий, реєстраційний номер облікової картки платника податків, місце проживання, місце роботи, посада на час застосування положення Закону, інформація про критерій, на підставі якого застосовано заборону), в паперовій та електронній формі (у форматі Microsoft Word), які протягом трьох днів з дня їх надходження вносяться до Реєстру.
Пункт 16 Порядку №563: відомості про особу, яка підлягає перевірці (прізвище, ім'я, по батькові, місце роботи, посада на час застосування положення Закону, інформація про підстави для застосування до особи заборон, визначених статтею 1 Закону, та строк, на який на особу поширюється заборона, передбачена частиною третьою або четвертою статті 1 Закону), не пізніш як на третій день з дня їх надходження до Мін'юсту розміщуються на офіційному веб-сайті Міністерства.
Пункт 7-2 частини 1 статті 36 Кодексу законів про працю України: трудовий договір припиняється з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади".
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданих касаційних скарг, Верховний Суд виходить з наступного.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
Суд зазначає, що у контексті частини другої статті 1 Закону України "Про очищення влади" очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
При цьому ця ж норма визначає, що очищення влади (люстрація) ґрунтується на принципі індивідуальної відповідальності.
Звільнення ж ОСОБА_1 відбулось виключно з тих підстав, що він в період з 06 травня 2010 року по 01 листопада 2011 року обіймав посаду заступника начальника Енергетичної регіональної митниці, яка підпадає під дію статті 3 Закону №1682-VII, що визначає критерії здійснення очищення влади (люстрації).
Частинами першою-третьою статті 8 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача дот суду з цим позовом) передбачалось, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
17 липня 1997 року Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція), яка відповідно до частини першої статті 9 Конституції України стала частиною національного законодавства України.
Міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Отже, Конвенція є частиною національного законодавства України відповідно до положень статті 9 Конституції України.
Парламентська Асамблея Ради Європи у Керівних принципах для забезпечення відповідності законів про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права зауважила таке:
"Щоб відповідати вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права, закони про люстрацію повинні відповідати певним вимогам. Насамперед, люстрація повинна бути спрямована на загрози основоположним правам людини і процесу демократизації; помста ніколи не може бути метою таких законів, також не допускається політичне або соціальне зловживання результатами люстраційного процесу. Мета люстрації полягає не в покаранні тих осіб, які вважаються винними, - що є завданням прокурорів, які використовують кримінальне законодавство, - а в захисті новоствореної демократії.
Люстрація має здійснюватися спеціально створеною незалежною комісією шанованих суспільством громадян, запропонованих главою держави та затверджених парламентом;
Люстрація може бути застосована тільки для усунення або суттєвого зменшення загрози, яку становить суб'єкт люстрації, створенню вільної демократії, зокрема шляхом використання конкретної посади, яку обіймає цей суб'єкт, для порушення прав людини або блокування демократичних процесів;
Люстрація не може бути використана для покарання, відплати або помсти; покарання може накладатися тільки за минулу злочинну діяльність на підставі чинного Кримінального кодексу України та відповідно до усіх процедур і гарантій кримінального переслідування;
Люстрація повинна обмежуватися посадами, щодо яких є всі підстави вважати, що суб'єкти, які їх обіймають, становитимуть значну небезпеку для прав людини і демократії, тобто посади державної служби, які передбачають значну відповідальність за визначення або виконання державної політики та заходів, що стосуються внутрішньої безпеки або щодо посад державної служби, які передбачають надання наказу та/або вчинення порушення прав людини, таких як правоохоронні органи, служба безпеки і розвідки, судові органи та прокуратура <…>
Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) на 101 Пленарній сесії схвалила проміжний висновок щодо Закону "Про очищення влади", згідно з яким:
Застосування люстраційних заходів до періоду правління радянської комуністичної влади через стільки років після закінчення цього режиму та набрання чинності демократичної конституції в Україні потребують переконливих причин для виправдання наявності конкретної загрози, яку колишні комуністи наразі становлять для демократії; Комісія вважає, що важко виправдати таку пізню люстрацію.
Застосування люстраційних заходів щодо недавнього періоду, упродовж якого пан ОСОБА_2 був Президентом України, зрештою поставить під сумнів реальне функціонування положень Конституції та законодавства України, як демократичної держави, заснованої на принципі верховенства права.
Закон України "Про очищення влади" містить кілька серйозних недоліків і потребує перегляду принаймні таких положень:
Люстрація повинна стосуватися тільки посад, які дійсно можуть становити значну загрозу для прав людини та демократії; перелік посад, які підлягають люстрації, має бути переглянутий.
Вина має бути доведена у кожному конкретному випадку та не може припускатися на підставі лише приналежності до категорії органів державної влади; критерії для люстрації мають бути переглянуті;
Відповідальність за проведення процесу люстрації повинна бути знята з Міністерства юстиції України та покладена на спеціально створену незалежну комісію за активної участі громадянського суспільства.
Процедура люстрації повинна поважати гарантії справедливого судового розгляду (право на захисника, рівність сторін, право бути вислуханим особисто); судове провадження має призупиняти адміністративне рішення щодо люстрації до ухвалення остаточного рішення; Закон України "Про очищення влади" має прямо передбачати ці гарантії.
Люстрація суддів повинна регулюватися лише одним законом, а не законами, які дублюються, та здійснюватися лише з повним урахуванням конституційних положень, що гарантують їхню незалежність, і тільки Вища рада юстиції має нести відповідальність за будь-яке звільнення судді.
Відомості про осіб, що підлягають люстраційним заходам, мають оприлюднюватися тільки після ухвалення остаточного рішення суду.
За змістом статті 32 Конвенції питання тлумачення і застосування Конвенції належить до виключної компетенції Європейського суду з прав людини (надалі також Суд, ЄСПЛ).
Предметом регулювання Конвенції є захист основних прав і свобод особи, що передбачає пряму дію норм Конвенції.
Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" закріплено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Відповідно до статті 8 Конвенції кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.
Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
За сталою практикою ЄСПЛ поняття приватне життя "охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру" (див. пункт 25 "C. проти Бельгії" від 7 серпня 1996 року (Reports 1996)). Стаття 8 Конвенції "захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом" (див. пункт 61 рішення Суду у справі "Pretty проти Сполученого Королівства" (справа № 2346/02, ECHR 2002)). Поняття "приватне життя" не виключає в принципі діяльність професійного чи ділового характеру. Адже саме у діловому житті більшість людей мають неабияку можливість розвивати відносини із зовнішнім світом (див. пункт 29 рішення Суду у справі "Niemietz проти Німеччини" від 16 грудня 1992 року. Таким чином, обмеження, встановлені щодо доступу до професії, були визнані такими, що впливають на "приватне життя" (див. пункт 47 рішення Суду у справі "Sidabras and Dћiautas проти Латвії" (справи №№ 55480/00 та 59330/00, ECHR 2004) і пункти 22-25 рішення Суду у справі "Bigaeva проти Греції" від 28 травня 2009 року (справа 26713/05)). Окрім того, було встановлено, що звільнення з посади становило втручання у право на повагу до приватного життя (див. пункти 43-48 рішення у справі "Ozpinar проти Туреччини" від 19 жовтня 2010 року (справа № 20999/04)). З рештою, у статті 8 Конвенції йдеться про захист честі та репутації як частину права на повагу до приватного життя (див. пункт 35 рішення у справі "Pfeifer проти Австрії" від 15 листопада 2007 року (справа № 12556/03) та пункти 63, 64 рішення у справі "A. проти Норвегії" від 9 квітня 2009 року (справа № 28070/06), пункт 165 рішення ЄСПЛ у справі "Олександр Волков проти України" (заява № 21722/11)).
Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі "Скордіно проти Італії" (Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та пункт 52 рішення у справі "Щокін проти України" (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010 року).
У пунктах 294-300 рішення у справі "Полях та інші проти України" (Case of Polyakh and others v. Ukraine) (заяви № 58812/15 та 4 інші, 17 жовтня 2019 року), досліджуючи питання щодо пропорційності звільнення заявників із посад через обіймання певних посад на підставі Закону України "Про очищення влади", ЄСПЛ зауважив на такому:
"Суд зазначає, що застосування до заявників передбачених Законом "Про очищення влади" заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_2 був Президентом України. Подальші твердження про проступки третього заявника не змінюють цього факту (див. пункт 305).
<…> застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.
<…> у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено "презумпцію невинуватості" та "індивідуальну відповідальність". На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами <…>
Крім того, Суд не переконаний, що законодавчий механізм був достатньо вузько розробленим для вирішення "нагальної суспільної потреби", яку мав би переслідувати Закон "Про очищення влади". У зв'язку з цим слід зазначити, що законодавчий механізм був набагато ширшим та універсальнішим, аніж розроблений, наприклад, Польщею (див. згадане рішення у справі "Матиєк проти Польщі" (Matyjek v. Poland), пункти 27 - 29) або Латвією (див. згадане рішення у справі "Жданока проти Латвії" (Ћdanoka v. Latvia), пункти 57 і 126), сфера застосування яких обмежувалася особами, які відіграли активну роль у діяльності колишньої влади, яка не була демократичною.
<…> передбачені Законом "Про очищення влади" заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_2 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_2.
Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом "Про очищення влади", є прихід до влади пана ОСОБА_2 (див. пункт 7), а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд вважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави.
У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку про те, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників (пункти 323, 324 вказаного рішення).
Із вищенаведеного висновується таке.
Застосування до осіб заборон, передбачених частиною третьою статті Закону України "Про очищення влади", може здійснюватися виключно крізь призму приписів частини другої статті 1 цього Закону, тобто з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, та з урахуванням відповідних принципів, зокрема, верховенства права, презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності.
Тобто, має бути доведено, що відповідна особа причетна до дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , чи таких, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини тощо.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 17 червня 2020 року у справі №826/1137/16, від 12 серпня 2020 року у справі №826/17778/14.
Натомість у випадку, що розглядається, ОСОБА_1 було звільнено виключно через обіймання ним певної посади.
Під час розгляду цієї справи в судах першої й апеляційної інстанцій відповідачі не наводили жодних подібних аргументів.
Відтак, у випадку, що розглядається, застосування до позивача заборон, передбачених положеннями Закону України "Про очищення влади", не може вважатись ані пропорційним, ані необхідним у демократичному суспільстві, та створює передумови для порушення з боку України міжнародних зобов'язань за статтею 8 Конвенції.
Отже, звільнення позивача та інші спірні дії відповідача є протиправними.
З огляду на вищенаведене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про наявність підстав для скасування спірного у цій справі наказу про звільнення позивача та поновлення останнього на посаді із виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу, водночас мотиви задоволення позову підлягають зміні з урахуванням висновків, наведених Верховним Судом у цій постанові.
Також Суд зазначає, що з огляду на сам факт протиправності застосування до позивача заборон, передбачених Законом України "Про очищення влади", обставини дотримання відповідачами процедури його звільнення не потребують з'ясування.
Стосовно посилань скаржника-1 на те, що судами здійснено невірний розрахунок суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яку стягнуто на користь позивача, оскільки середньоденна заробітна плата останнього на день звільнення становить 82,86грн, Суд звертає увагу на таке.
Під час розгляду цієї справи в судах попередніх інстанцій Київською міською митницею ДФС було надано довідки від 22.12.2015 №307 та від 19.02.2016 №37, відповідно до яких середньоденна заробітна плата ОСОБА_1 , обчислена згідно з Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України №100 від 08.02.1995, на день звільнення складає 108,47грн.
Водночас, разом із касаційною скаргою представником Київської міської митниці ДФС подано довідку від 24.05.2016 №115, за якою розмір середньоденної заробітної плати позивача, обчислений згідно з Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України №100 від 08.02.1995, складає вже 82,86грн.
Як вже зазначалось Судом, відповідно до положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Беручи до уваги те, що довідка від 24.05.2016 №115, долучена скаржником-1 до касаційної скарги, видана вказаним органом після розгляду цієї справи в судах першої та апеляційної інстанцій, вказаний доказ не досліджуються Верховним Судом при касаційному перегляді цієї справи.
Статтею 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Враховуючи вищенаведене, Суд касаційної інстанції вважає за необхідне змінити оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в мотивувальних частинах з урахуванням висновків, наведених Верховним Судом у цій постанові.
Керуючись статтями 341, 344, 349-356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
Касаційні скарги Державної фіскальної служби України, Київської міської митниці Державної фіскальної служби та Міністерства юстиції України задовольнити частково.
Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року змінити в мотивувальних частинах, виклавши їх у редакції цієї постанови Верховного Суду.
В іншій частині постанову Сумського окружного адміністративного суду від 03 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Повний текст постанови виготовлено 07.10.2020.
СуддіН.А. Данилевич М.І. Смокович Н.В. Шевцова