Справа № 826/809/17 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Добрянська Я.І.,
Суддя-доповідач Кобаль М.І.
22 вересня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Кобаля М.І.,
суддів Бужак Н.П., Костюк Л.О.,
при секретарі Кондрат Л.Г.
за участю:
представника позивача: Калька Д.О.
представника відповідача: Баранова М.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Київської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 лютого 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, -
ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Київської міської ради (далі по тексту - відповідач, КМР) в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради № 835/835 від 21 липня 2016 року «Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 у Солом'янському районі м. Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 лютого 2020 року значений позов задоволено.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін, виходячи з наступного.
Згідно із ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Частиною 1 ст. 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 13.01.2016 року ОСОБА_1 звернувся до КМР із клопотаннями про надання, відповідно до статей 118 та 121 Земельного кодексу України, дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) площею не більше 0,10 га.
До вказаного клопотання позивачем надано:
- копію паспорту;
- копію ІПН;
- копію посвідчення учасника бойових дій;
- графічні матеріали.
21.07.2016 року КМР на пленарному засіданні сесії міської ради прийнято рішення № 835/835 «Про відмову у наданні дозволу проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 у Солом'янському районі м. Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд» (далі по тексту - оскаржуване рішення).
Підставою для вказаної відмови стала відсутність згоди землекористувачів (архівні довідки Києво-Святошинської районної державної адміністрації від 09.07.2009 № 412, від 09.10.2003 №638, від 06.07.2004 №437 та від 15.01.1998 № 29) та категоричну вимогу органу самоорганізації населення «Комітету мікрорайону «Жуляни» м. Києва від 04.01.2016 №1/1 щодо недопущення відведення земельних ділянок, якими вони користуються іншим громадянам, керуючись статтями 9, 118 Земельного кодексу України, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності», пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Не погоджуючись з оскаржуваним рішенням, позивач звернувся з даним позовом до суду за захистом своїх прав та законних інтересів.
Приймаючи рішення про задоволення адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що підстави для відмови позивачу у наданні згоди на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд ґрунтуються виключено на припущеннях суб'єкта владних повноважень про те, що земельна ділянка, на яку претендує позивач, перебуває у користуванні іншої особи, оскільки у матеріалах справи відсутні будь-які документи (державний акт або договір оренди), які належним чином посвідчують право іншої особи на користування саме земельною ділянкою, на яку претендує позивач.
Колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин), Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Порядком набуття прав на землю із земель комунальної власності у місті Києві (далі по тексту - Порядок №241/2463) (усі нормативно-правові акти в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
За змістом ст.116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. «в» ч.3 ст.116 ЗК України).
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання (ч.4 ст.116 ЗК України).
Норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам визначені ст.121 ЗК України, відповідно до пункту «г» частини 1 якої, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах не більше 0,25 гектара, в селищах не більше 0,15 гектара, в містах не більше 0,10 гектара.
Відповідно до частин 6-9 ст.118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Частиною 1 ст.122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до п.п. а) і б) ч.1 ст.9 ЗК України, до повноважень Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин на їх території належить розпорядження землями територіальної громади міста; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Відповідно до пункту 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях міських рад (міст з районним поділом), вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається із матеріалів справи, що підставою для прийняття оскаржуваного рішення від 21.07.2016 року № 835/835 стала відсутність згоди землекористувачів, відповідно до вимоги організації населення «Комітет мікрорайону «Жуляни» м. Києва від 04 січня 2016 року № 1/1 щодо недопущення відведення земельних ділянок, якими користуються мешканці мікрорайону «Жуляни», іншим громадянам.
Відповідно архівних довідок Києво-Святошинської районної державної адміністрації від 09.07.2009 ркоу № 412, від 09.10.2003 №638, від 06.07.2004 № 437 та від 15.01.1998 №29 земельна ділянка, на яку претендує позивач належить іншим особам.
Відповідно до листа Органу самоорганізації населення «Комітет мікрорайону «Жуляни» м. Києва №l/1 від 04 січня 2016 року, земельну ділянку на яку претендує Позивач використовують інші особи та мають намір узаконити своє право відповідно до норм 3eмельного кодексу України.
Крім того, жителі мікрорайону просили вжити заходів щодо недопущення незаконного захвату земельних ділянок мікрорайону «Жуляни».
Отже, фактичною обставиною відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою є перебування такої земельної ділянки у користуванні третіх осіб.
У той же час суд звертає увагу, що перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою визначені ст. 118 ЗК України є вичерпним.
Статтею 118 ЗК України не передбачено прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, у зв'язку з наміром відведенням земельної ділянки іншій особі.
При цьому, погодження землекористувача надається до клопотання про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою лише виключно у випадку вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб.
Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах була висловлена Верховним Судом у постанові від 11 червня 2019 року у справі № 826/841/17.
Правовими положеннями ч.5 ст. 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Відповідно до ст. 182 ЗК України мета землеустрою полягає в забезпеченні раціонального використання та охорони земель, створенні сприятливого екологічного середовища та поліпшенні природних ландшафтів.
Проект відведення земельної ділянки є одним із видів технічної документації із землеустрою, який є складовою змісту землеустрою (стаття 184 ЗК України).
Отже, погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є юридичним фактом, з яким закон пов'язує виникнення права власності, відтак доводи третіх осіб про порушення їх прав, в разі надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою, на думку суду, є необґрунтованими.
Разом з цим, документів (зокрема, державного акта або договору оренди), які достовірно підтверджують право користування третіми особами, зазначених в довідках, земельними ділянками відповідачем до суду не надано.
При цьому, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до наявної у справі відповіді Архівного сектору Києва-Святошинської РДА Київської області № 08/279/08/027-481 від 31 липня 2017 року на депутатське звернення підтвердити факт видачі, зокрема, архівної довідки від 09 липня 2009 року № 412 архівний сектор не має можливості у зв'язку із закінченням строків зберігання документів з їх виконання.
Таким чином, з наведеного вбачається, що підстави для відмови позивачу у наданні згоди на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд ґрунтуються виключено на припущеннях суб'єкта владних повноважень про те, що земельна ділянка, на яку претендує позивач, перебуває у користуванні іншої особи.
При цьому, суд звертає увагу на те, що у матеріалах справи відсутні будь-які документи (державний акт або договір оренди), які належним чином посвідчують право користування саме земельною ділянкою, на яку претендує позивач.
Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України»(№29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного урядування».
Принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» №30985/96).
Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Вказана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15.
Отже, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що принцип обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень має на увазі, що рішенням повинне бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Доводи викладені в апеляційній скарзі відповідача є безпідставними та необґрунтованими, носять формальний характер і не ґрунтуються ні на фактичних обставинах, ні на вимогах закону.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги правову позицію Європейського суду з прав людини, яка викладена в справі «Пономарьов проти України» (пункт 40 мотивувальної частини рішення від 3 квітня 2008 року), в якому Суд наголосив, що «право на справедливий судовий розгляд», яке гарантовано п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним з фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду.
У справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що «стаття 6 Конвенції не зобов'язує держав - учасників Конвенції створювати апеляційні чи касаційні суди. Однак там, де такі суди існують, необхідно дотримуватись гарантій, визначених у статті 6» (пункт 22 мотивувальної частини рішення від 20 липня 2006 року).
Аналіз наведених положень дає підстави колегії суддів апеляційної інстанції дійти висновку, що даний адміністративний позов підлягає задоволенню, а тому доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу суду.
Колегія суддів апеляційної інстанції доходить до висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.
Обставини, викладені в апеляційній скарзі, до уваги не приймаються, оскільки є необґрунтованими та не є підставами для скасування рішення суду першої інстанції.
В зв'язку з цим, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Київської міської ради - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 лютого 2020 року - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя: М.І. Кобаль
Судді: Н.П. Бужак
Л.О. Костюк
Повний текст виготовлено 30.09.2020 року