17 вересня 2020 року Чернігів Справа № 620/2206/20
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Лобана Д.В.,
за участю секретаря - Вершняк Л.Л.,
представників позивача - Ширай К.А., Пригари А.В.,
представника відповідача - Тимошенка О.В.,
розглянувши у судовому засіданні в приміщенні суду справу за адміністративним позовом акціонерного товариства "Чернігівобленерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови,
Акціонерне товариство "Чернігівобленерго" (далі - АТ "Чернігівобленерго", позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом, в якому просить визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач) від 20.05.2020 № 969 “Про накладення штрафу на AT "Чернігівобленерго" за порушення ліцензійних умов з розподілу електричної енергії”. Позов обґрунтовано тим, що Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг застосовано до нього штрафну санкцію з порушенням правил застосування такої санкції та її меж. Вказував, що відповідачем порушено порядок оформлення відмови у проведенні перевірки. На думку позивача, відповідачем не законно встановлено порушення підпункту 4 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії щодо обов'язку ліцензіата забезпечити присутність керівника, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП перевірки додержання ліцензіатом вимог цих Ліцензійних умов.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 09.07.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження у відкритому підготовчому засіданні на 23.07.2020.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 24.06.2020 задоволено заяву акціонерного товариства "Чернігівобленерго" про вжиття заходів забезпечення позову, зупинено дію постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 969 від 20.05.2020 «Про накладення штрафу на AT "Чернігівобленерго" за порушення ліцензійних умов з розподілу електричної енергії» - до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 620/2206/20.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 23.07.2020 за клопотання представника відповідача продовжено строк підготовчого провадження та підготовче судове засідання у справі відкладено на 18 серпня 2020 року.
27.07.2020 представник відповідача надав до суду відзив на позов, в якому зазначив, що позивач знав про наявність постанови НКРЕКП, якою планувалось проведення позапланової перевірки ліцензіата, до того ж, листом від 17.04.2020 № 107.01/1980/01-15 звернувся до НКРЕКП та повідомив про те, що «максимально обмежено кількість задіяних у робочому процесі працівників», а в умовах поширення на території України коронавіріусу COVID-19 «Товариство буде позбавлено можливості забезпечити належні умови для проведення перевірки». Відповідач вважає, що твердження позивача про те, що комісією з перевірки жодних письмових документів про початок проведення позапланової перевірки надано не було не відповідає дійсності.
Також зазначає, що пунктом 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)» установлено, що на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов'язаних із поширенням коронавірусної хвороби COVID-19): 1) роботодавець може доручити працівникові, у тому числі державному службовцю, службовцю органу місцевого самоврядування, виконувати протягом певного періоду роботу, визначену трудовим договором, вдома, а також надавати працівнику, у тому числі державному службовцю, службовцю органу місцевого самоврядування, за його згодою відпустку; 2) власником підприємства, установи, організації або уповноваженим органом може змінюватися режим роботи органів, закладів, підприємств, установ, організацій, зокрема щодо прийому та обслуговування фізичних та юридичних осіб. Інформація про такі зміни повинна доводитися до відома населення з використанням веб-сайтів та інших комунікаційних засобів. Крім того, наголосив, що заборона проведення позапланових перевірок, зокрема позивача, в умовах запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) жодним Законом України не передбачена, а тому відповідач повністю не визнає позовних вимог, вважає, що позов є безпідставним та необґрунтованим і просить відмовити в його задоволенні.
03.08.2020 від позивача до суду надійшла відповідь на відзив, у якій позовні вимоги підтримано, позивач наполягає на їх задоволенні з підстав, викладених у позові, з наданням додаткових пояснень.
12.08.2019 від відповідача надійшли заперечення, у яких підтримана позиція, яка обґрунтована у відзиві.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 18.08.2020, занесеної секретарем судового засідання до протоколу судового засідання, закрито підготовче провадження та призначено розгляд даної справи по суті на 17.09.2020 на 10:00 год.
У судовому засіданні представник позивача підтримав свої вимоги, просив суд їх задовольнити та наданих письмових пояснень.
Представник відповідача у судовому засіданні заперечував проти задоволення позовних вимог, з підстав, викладених у відзиві на позов з наданням додаткових пояснень.
Заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
До НКРЕКП надійшло звернення Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України від 15.04.2020 № 8/2/3-2758 щодо можливого подання AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» до НКРЕКП недостовірних даних, зазначених АТ "Чернігівобленерго" у звіті щодо виконання інвестиційної програми за 2019 рік, передбаченому розділом 5 Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою НКРЕКП від 04.09.2018 № 955.
22 квітня 2020 року НКРЕКП прийняла Постанову № 858 про проведення позапланової виїзної перевірки AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО».
За результатами проведення позапланової перевірки складений Акт позапланової виїзної перевірки дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та ліцензійних умом з розподілу електричної енергії від 27.04.2020 № 106 (далі - Акт № 106).
20.05.2020 за результатами розгляду акту № 106 на засіданні Комісії, яке було проведено у формі відкритого слухання за участю представників АТ «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії», якою накладено штраф в сумі 1700000,00 грн (один мільйон сімсот тисяч гривень) за порушення підпункту 4 пункту 2.2. Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, як: затверджені Постановою НКРЕКП від 27.12.2017 № 1470, щодо обов'язку ліцензіата забезпечити присутність керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП (в установленому законом порядку) перевірки додержання ліцензіатом вимог цих Ліцензійних умов.
Позивач не погодившись із вказаною постановою про накладення штрафу звернувся до адміністративного суду з відповідним позовом.
Частина 2 статті 19 Конституції України зазначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Щодо законності підстав для проведення перевірки, суд зазначає наступне.
Підставою для призначення перевірки стало звернення Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України від 15.04.2020 № 8/2/3-2758 щодо можливого подання AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» до НКРЕКП недостовірних даних, зазначених АТ "Чернігівобленерго" у звіті щодо виконання інвестиційної програми за 2019 рік, передбаченому розділом 5 Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою НКРЕКП від 04.09.2018 № 955.
Як вбачається з матеріалів справи, інформація, зазначена AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» у звіті щодо виконання інвестиційної програми 2019 року, може свідчити про надання до Регулятора недостовірної інформації та про порушення Товариством вимог 2 Ліцензійних умов, а саме підпункту 15 пункту 2.2 щодо обов'язку ліцензіата здійснювати ліцензовану діяльність за принципом економічної доцільності для забезпечення досягнення найнижчої вартості послуг з розподілу електричної енергії та підпункту 43 пункту 2.2 щодо обов'язку ліцензіата виконувати інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт та обсягів фінансування згідно із схваленою НКРЕКП інвестиційною програмою.
Згідно ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» НКРЕКП здійснює державний контроль за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення, зокрема позапланових виїзних перевірок. Перевірка проводиться на підставі рішення НКРЕКП.
Положеннями статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та пункту 8.6 Регламенту Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 06.12.2016 № 2133, встановлено, що рішення НКРЕКП, прийняті на засіданні, оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями.
На засіданні НКРЕКП, яке проводилося у формі відкритого слухання була прийнята постанова від 22.04.2020 № 858 «Про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання АТ «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії» (а.с. 119), на підставі якої видано посвідчення від 22.04.2020 № 140 на проведення позапланової перевірки АТ «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» у строк з 27.04.2020 по 12.05.2020.
Разом із тим, НКРЕКП отримано лист від 17.04.2020 № 107.01/1980/01-15, у якому позивач повідомив про те, що «максимально обмежено кількість задіяних у робочому процесі працівників», а в умовах поширення на території України коронавіріусу COVID-19 «Товариство буде позбавлено можливості забезпечити належні умови для проведення перевірки».
Позивач стверджує, що до початку перевірки коли на офіційному веб-сайті НКРЕКП було розміщено проект постанови «Про проведення позапланової виїзної перевірки AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО», розгляд якої було призначено на 22.04.2020, товариство, листом від 17.04.2020 № 107.01/1980/01-15 повідомило відповідача про те, що враховуючи посилення обмежень, запроваджених Урядом України направлених на протидію та запобігання поширенню коронавірусу COVID-19 та забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій працівникам AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО», товариством запроваджено жорсткі обмежувальні заходи, що, у свою чергу, може позбавити товариство можливості забезпечити належні умови для проведення перевірки та просило врахувати це при розгляді питання про призначення перевірки (а.с. 12), відтак підстав для проведення перевірки не було.
Відповідач вказує, що пунктом 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)» установлено, що на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов'язаних із поширенням коронавірусної хвороби COVID-19): 1) роботодавець може доручити працівникові, у тому числі державному службовцю, службовцю органу місцевого самоврядування, виконувати протягом певного періоду роботу, визначену трудовим договором, вдома, а також надавати працівнику, у тому числі державному службовцю, службовцю органу місцевого самоврядування, за його згодою відпустку; 2) власником підприємства, установи, організації або уповноваженим органом може змінюватися режим роботи органів, закладів, підприємств, установ, організацій, зокрема щодо прийому та обслуговування фізичних та юридичних осіб. Інформація про такі зміни повинна доводитися до відома населення з використанням веб-сайтів та інших комунікаційних засобів. Крім того, наголосив, що заборона проведення позапланових перевірок, зокрема позивача, в умовах запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) жодним Законом України не передбачена, відтак перевірка проведена законно.
Особливості здійснення державного контролю на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг визначені ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII (далі Закон № 1540-VIII).
Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю (ч. 1 ст. 19 Закон № 1540-VIII) .
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора (ч. 2 ст. 19 Закон № 1540-VIII).
Підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є: 1) подання суб'єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю; 2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб'єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав; 3) обґрунтоване звернення суб'єктів господарювання та споживачів про порушення суб'єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов; 4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок (ч. 7 ст. 19 Закон № 1540-VIII).
Тобто, підставою для проведення перевірки стало обґрунтоване звернення юридичної особи (Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України) про порушення суб'єктом природної монополії законодавства, а саме можливого подання AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» до НКРЕКП недостовірних даних, зазначених АТ "Чернігівобленерго" у звіті щодо виконання інвестиційної програми за 2019 рік, передбаченому розділом 5 Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою НКРЕКП від 04.09.2018 № 955.
Щодо змісту встановленого порушення та розміру застосованих санкцій, суд зазначає наступне.
Визначення правових, економічних та організаційних засад функціонування ринку електричної енергії, регулювання відносини, пов'язані з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням інтересів споживачів, розвиток ринкових відносин, мінімізацію витрат на постачання електричної енергії та мінімізації негативного впливу на навколишнє природне середовище здійснює Закон України «Про ринок електричної енергії» від 13.04.2017 №2019-VIII (далі - Закон №2019-VIII).
Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 2019-VIII державне регулювання ринку електричної енергії здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
Регулятор - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (п.72 ч.1 ст.1 Закону №2019-VIII).
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016 №1540-VIII (далі Закон №1540-VIII).
Відповідно до статті 1 Закону №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно статті 3 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Приписами статті 19 Закону №1540-VIII визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Відповідно до частини другої статті 22 Закону №1540-VIII за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб'єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб'єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив (ч. 3 ст. 22 Закону №1540-VIII).
Відповідно до частини четвертої статті 22 Закону №1540-VIII регулятор застосовує штрафні санкції до суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».
Отже, зі змісту вказаних правових приписів вбачається, що метою здійснення діяльності НКРЕКП є досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки. В свою чергу, державний контроль Регулятором здійснюється зокрема шляхом проведення відповідних перевірок, за результатом яких складаються акти.
Згідно із частиною першою статті 77 Закону №2019-VIII учасники ринку, які порушили нормативно-правові акти, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, несуть відповідальність згідно із законом.
Правопорушеннями на ринку електричної енергії є, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (п.1 ч.2 ст.77 Закону №2019-VIII).
У разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії (ч.3 ст.77 Закону №2019-VIII).
Відповідно до частини шостої статті 77 Закону №2019-VIII рішення Регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п'яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором.
Згідно підпункту 4 пункту 2.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії споживачу при провадженні ліцензованої діяльності ліцензіат повинен дотримуватися таких організаційних вимог забезпечити присутність керівника ліцензіата, його заступника або іншої уповноваженої особи під час проведення НКРЕКП в установленому законом порядку перевірки дотримання ліцензіатом вимог цих Ліцензійних умов.
У свою чергу, порядок проведення НКРЕКП перевірок обумовлений положеннями Постанови НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 (в редакції Постанови НКРЕКП № 601 від 11.03.2020), якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі - Порядок).
Так, відповідно до п. 7.2 Порядку відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об'єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, абс відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).
Згідно з п. 9.2 Порядку, уповноважена особа ліцензіата зобов'язана бути присутньою на робочому місці під час проведення перевірки.
Твердження того, що AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» не порушувало Ліцензійні умови, зокрема, щодо обов'язку забезпечити присутність керівника під час проведення перевірки, підтверджуються наступним.
Як вбачається з матеріалів справи, 28.04.2020 на адресу AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» надійшов акт № 106 про відмову ліцензіата у проведенні перевірки, складений за результатами проведення позапланової виїзної перевірки щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства та ліцензійних умов з розподілу електричної енергії.
З тексту акта товариство дізналось, що відповідач провів позапланову виїзну перевірку 27.04.2020 з 10.00 год. до 15.00 год., а фактично, висновку про відмову AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» у проведенні перевірки представники відповідача дійшли з того факту, що саме на момент їх прибуття до адмінбудівлі товариства за адресою м. Чернігів, вул. Гонча, 40, о десятій годині 27.04.2020 там був відсутній керівник AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО», після чого перевіряючі пішли в приміщення сектору НКРЕКП у Чернігівській області для складання акту про відмову у проведенні перевірки.
За таких обставин, даний висновок перевіряючих суперечить положенням п. 7.2. Порядку, оскільки, як зазначено у Акті, перевірка була проведена 27.04.2020 з 10.00 год. до 15.00 год., а робочий час, встановлений у Товаристві з 08.00 год. до 17.00 год. з перервою для харчування та відпочинку з 12.00 до 12.45.
Крім того, з матеріалів справи вбачається, що 22.04.2020 до офіційного опублікування Постанови НКРЕКП № 858 від 22.04.2020 про проведення позапланової виїзної перевірки AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО», на адресу AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» надійшов лист № 57-33/526 (а.с. 18) від сектора НКРЕКП у Чернігівській області з вимогою надати інформацію про режим роботи центрального апарату AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» (м. Чернігів, вул. Гонча, 40) в умовах запроваджених обмежувальних заходів в період карантину.
23.04.2020 AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» листом № 31/2028/01-15 (а.с. 19) надало сектору НКРЕКП у Чернігівській області запитувану інформацію (в тому числі розпорядок роботи) та повідомило про те, що з метою запровадження обмежувальних заходів на період карантину, встановленого законодавством, працівники апарату управління AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» (м. Чернігів, вул. Гонча, 40) перебувають у щорічних відпустках або працюють дистанційно.
Таким чином, суд дійшов висновку, що 27.04.2020, коли представники відповідача прибули за юридичною адресою AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО», то вони були цілком обізнані про розпорядок роботи товариства та про те, що на виконання розпоряджень Кабінету Міністрів України та навіть рекомендацій самої НКРЕКП, направлених на запобігання та протидію поширенню на території України коронавірусу COVID-19, керівництво і працівники працюють дистанційно.
При цьому, суд звертає увагу на те, що керівництво AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» не могло знати, що позапланова перевірка буде розпочата відповідачем саме 27.04.2020 о десятій годині, оскільки Постанова № 858 «Про проведення перевірки» не містить термінів проведення перевірки, інших повідомлень щодо термінів проведення перевірки товариство не отримувало, що фактично позбавило керівництво AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» можливості бути присутнім за адресою м. Чернігів, вул. Гонча, 40, саме у момент прибуття до товариства 27.04.2020 о 10.00 год. представників відповідача.
Починаючи з 12 березня 2020 на всій території України, відповідно до Постанови КМУ від 11.03.2020 № 211 (зі змінами та доповненнями), установлено карантин.
16.03.2020 на офіційному веб сайті НКРЕКП було опубліковано рекомендації для ліцензіатів що здійснюють діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на період дії карантину, у яких НКРЕКП, зокрема, рекомендувало організувати гнучкий графік роботи персоналу, у тому числі дистанційно (а.с. 33).
10.04.2020 AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» отримано Лист Міністерства енергетики та захисту довкілля України, яким Міністерство рекомендувало керівникам електротехнічних компаній, в тому числі, заборонити доступ на підприємство сторонніх осіб та розробити заходи щодо максимального обмеження кількості задіяних працівників у робочому процесі (відпустка, робота на дому) (а.с. 32).
Враховуючи вимоги законодавчих та нормативно-правових актів Верховної Ради і Кабінету Міністрів України, а також, зважаючи на рекомендації НКРЕКП, Міністерства енергетики та захисту довкілля України з метою протидії та запобіганню поширення коронавірусу COVID-19 та забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій працівникам AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО», товариством запроваджено жорсткі обмежувальні заходи, зокрема, працівники апарату управління AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО», в тому числі і керівництво товариства, були направлені у щорічні відпустки або працювали дистанційно вдома, за місцем фактичного проживання чи в іншому місці за їх вибором. Зокрема, наказом від 21.04.2020 № 335-к на період з 22.04.2020 по 11.05.2020 режим дистанційної роботи було встановлено Голові Правління AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» Ільницькому М.В. та визначено йому робоче місце за адресою: лівий берег річки Десна, водно-лижна база «Енергетик» AT «Чернігівобленерго».
Прийняття такого рішення було пов'язано з тим, що чисельність працівників апарату управління AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» (м. Чернігів, вул. Гонча, 40) становить понад 300 осіб, а у випадку виявлення коронавірусу хоча б у одного працівника це стало б ризиком для захворювання значної чисельності працівників та їх родин, про що неодноразово було повідомлено НКРЕКП.
Так, ще 03.04.2020, на початку запровадження на території України карантинних заходів, пов'язаних з пандемією коронавірусу та до прийняття відповідачем рішення про перевірку AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО», товариство направило на адресу відповідача лист № 107.01/1748/01-15, в якому повідомило про те, що товариством переглянуто графік роботи персоналу, з урахуванням ситуації, що склалася (а.с. 8).
В подальшому, коли на офіційному веб-сайті НКРЕКП було розміщено проект Постанови «Про проведення позапланової виїзної перевірки AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО», розгляд якої було призначено на 22.04.2020, товариство, листом від 17.04.2020 № 107.01/1980/01-15 повідомило відповідача про те, що враховуючи посилення обмежень, запроваджених Урядом України направлених на протидію та запобігання поширенню коронавірусу COVID-19 та забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій працівникам AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО», товариством запроваджено жорсткі обмежувальні заходи, що, у свою чергу, може позбавити Товариство можливості забезпечити належні умови для проведення перевірки та просило врахувати це при розгляді питання про призначення перевірки (а.с. 12).
Крім цього, після прийняття Кабінетом Міністрів України рішення про послаблення карантинних заходів (Постанова КМ України від 04.05.2020 № 343), AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» своїм листом №107.01/2184/01-15 від 08.05.2020 просило НКРЕКП провести позапланову перевірку товариства з підстав, зазначених в Постанові Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 22.04.2020 № 858.
Враховуючи викладене, з боку AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» були здійснені усі можливі заходи для дотримання та виконання Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії в умовах установленого карантину, а саме відповідачем було порушено вимоги Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого Постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 (зі змінами та доповненнями).
Крім того, суд зазначає, що у відповідності до п. 7.2 Порядку при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки.
При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).
Як вбачається з матеріалів справи, пояснень представника позивача, керівник AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» не відмовлявся приймати акт, про що свідчить і відсутність відповідного запису в Акті № 106.
Пунктом 7.2. Порядку встановлено, що у разі відмови ліцензіата у проведенні перевірки у перший день перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки складається у перший день проведення перевірки, та один примірник такого акта передається уповноваженій особі ліцензіата, діяльність якого перевірялася. Другий примірник акта перевірки з відміткою дати та часу його отримання уповноваженою особою ліцензіата, що засвідчується підписом уповноваженої особи ліцензіата, зберігається в НКРЕКП. У разі відмови уповноваженої особи ліцензіата прийняти акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки такий акт надсилається ліцензіату рекомендованим листом протягом п'яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки за місцезнаходженням ліцензіата.
Враховуючи положення Порядку, надсилається акт лише у випадку відмови уповноваженої особи ліцензіата прийняти акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки.
Як вже було встановлено судом, керівник AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» не відмовлявся приймати відповідний акт, про що свідчить і відсутність відповідного запису в акті №106.
Враховуючи викладене, при складенні акту перевірки за відсутності уповноваженої особи АТ «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО», суд дійшов висновку про те, що відповідачем було порушено вимоги п. 7.2. Порядку.
Статтею 2 Закону України «Про ринок електричної енергії» встановлено, що рішення (заходи) суб'єктів владних повноважень, прийняті на виконання норм цього Закону, мають прийматися на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, відповідати меті, з якою повноваження надані, бути обґрунтованими, відповідати принципам неупередженості, добросовісності, розсудливості, пропорційності, прозорості, недискримінації та своєчасності. Згідно з принципом пропорційності рішення (заходи) суб'єктів владних повноважень повинні бути необхідними і мінімально достатніми для досягнення мети - задоволення загальносуспільного інтересу.
Оскаржувана постанова № 969 була прийнята на засіданні НКРЕКП 20.05.2020. Обгрунтування до проекту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» було опубліковано на сайті НКРЕКП 19.05.2020.
Але ж, як вбачається з матеріалів справи, AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» листом від 06.05.2020 №107.01/2147/01-15 надавало письмові пояснення щодо порушень, виявлених та зафіксованих актом про відмову від 27 квітня 2020 року № 106.
Отже, відповідач на момент винесення оскаржуваної постанови, був обізнаний про те, що AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» заперечує щодо доводів, викладених в акті про відмову від 27 квітня 2020 року № 106 та надав свої обґрунтовані пояснення з цього приводу.
Окрім зазначеного, своїм листом від 19.05.2020 № 01/2399/01-15 AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» звернулось до відповідача з проханням дозволити Голові Правління AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО», відповідно до Регламенту НКРЕКП, взяти участь у засіданні НКРЕКП 20.05.2020 в режимі відеозв'язку (а.с. 40).
Проте, відповідач, в порушення вищезгаданих положень ст. 2 Закону України «Про ринок електричної енергії», не надав Голові Правління товариства можливості висловити свої заперечення на засіданні 20.05.2020, а приймаючи оскаржувану постанову зазначив про те, що заперечень від AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» не надходило (копія відеозапису засідання НКРЕКП, що відбулось 20.05.2020, міститься у матеріалах справи).
Крім зазначеного, відповідно до підпункту «б» пункту 4 частини 4 статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у таких розмірах: від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб'єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.
У грошовому еквіваленті сума такого штрафу становить від 85 000,00 до 1 700 000,00 гривень, проте без жодних обґрунтувань та без урахування ситуації в країні, пов'язаної з пандемією коронавірусу, та в порушення положень ст. 2 Закону України «Про ринок електричної енергії» відповідач наклав на AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» штраф у максимальному розмірі.
Як вбачається з оскаржуваної постанови НКРЕКП відповідач при визначенні розміру штрафних санкцій лише зазначив про вчинене позивачем правопорушення. Однак, вказана постанова не містить жодного обґрунтування щодо ступеня тяжкості вчиненого ним правопорушення та обгрунтування відповідності визначеного розміру штрафу вчиненому правопорушенню.
Згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 06.06.2019 у справі № 804/7661/17: «Разом з тим, судом апеляційної інстанції вірно вказано, що відповідно до ч. 2 cт. 12 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", у разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання.
Так, відповідно до листа Міністерства палива та енергетики України №02/17-279 від 15.02.2008 принцип "пропорційності порушення та покарання" полягає у відповідності (пропорційності) визначення міри покарання або величини штрафних санкцій за правопорушення ступеня тяжкості правопорушення.
В свою чергу, наявність вказаного принципу зумовлює обов'язок суб'єкта владних повноважень, при визначенні розміру санкції, обґрунтовувати в своєму рішенні ступень тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечність.
Судом апеляційної інстанції вірно вказано, що з постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 734 від 01.06.2017 вбачається, що відповідач при визначенні розміру штрафних санкцій лише зазначив про вчинені позивачем правопорушення. Однак, вказана постанова не містить жодного обґрунтування щодо тяжкості вчиненого ним правопорушення та відповідність вчиненого правопорушення розміру штрафу.
За таких обставин, при прийнятті рішення про накладення штрафу відповідачем порушено принцип пропорційності, встановлений статтею 2 Закону України «Про ринок електричної енергії» та безпідставно накладено на AT «ЧЕРНІГІВОБЛЕНЕРГО» штраф у максимальному розмірі.
Враховуючи вищевикладене, з огляду на встановлені вище та підтверджені матеріалами справи обставини, прийнята 20.05.2020 відповідачем постанова № 969 є протиправною та такою, що підлягає скасуванню.
Відповідно до приписів статей 9, 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно із статтею 90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
У відповідності до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку, що адміністративний позов підлягає задоволенню повністю.
При цьому, судом враховується положення пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, відповідно до якого обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту.
Крім того, згідно з пунктом 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі “RuizTorija v. Spain” від 09.12.1994, пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод не можна розуміти як такий, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін.
У відповідності до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Керуючись ст. 139, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позов задовольнити повністю.
Визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.05.2020 № 969 “Про накладення штрафу на акціонерне товариство "Чернігівобленерго" за порушення ліцензійних умов з розподілу електричної енергії”.
Стягнути на користь акціонерного товариства "Чернігівобленерго" за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг сплачений судовий збір у сумі 21020 (двадцять одна тисяча двадцять) грн.
Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення або безпосередньо до суду апеляційної інстанції.
Позивач: акціонерне товариство "Чернігівобленерго" (вул. Гонча, 40, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ - 22815333).
Відповідач: Національна комісія, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг (вул. Смоленська, буд. 19, м. Київ, 03057, код ЄДРПОУ - 39369133).
Повний текст рішення виготовлено 28 вересня 2020 року.
Суддя Д.В. Лобан