ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
04 вересня 2020 року м. Київ № 640/4355/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Каракашьяна С.К., при секретарі судового засідання Мині І.І., за участі представників сторін: від позивача - Рибченко Н.М., від відповідачів - Колесник І.Ю., Лаухін Д.Ф., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу:
За позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Васт-Транс"
до Державної служби України з безпеки на транспорті Міністерства інфраструктури України
про скасування Наказу №68
До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов товариства з обмеженою відповідальністю "Васт-Транс", в якому позивач просить суд:
«Визнати дії Державної служби України з безпеки на транспорті протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення дій з оформлення та видачі дозволів на поїздку по територіях іноземних держав при виконанні перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні попереднє замовлення (електронне бронювання) яких здійснено через Транспортний портал електронних послуг e-transport.gov.ua.
Визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства інфраструктури України від 14.02.2019р. №68»
Позовні вимоги мотивовано тим, що на підставі оскаржуваного наказу відповідачем обмежуються права позивача на отримання дозволів безпосередньо на місцях видачі, як це передбачено нормами чинного законодавства. При цьому, позивач стверджує про порушення порядку видання оскаржуваного наказу та його невідповідність законодавству України.
Представниками відповідачів позовні вимоги заперечуються з огляду на відповідність дій відповідачів та оскаржуваного наказу вимогам чинного законодавства, та відсутності порушення прав позивача.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва
Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується сторонами, основним видом діяльності товариства з обмеженою відповідальністю "Васт-Транс" є організація та здійснення перевезень вантажів, у тому числі і міжнародних перевезень вантажів.
Відповідно до абз. 2 ч.3 ст. 53 Закону України «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344, в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин), при виконанні міжнародних перевезень вантажів резиденти України повинні мати дозволи іноземних країн, по території яких буде здійснюватися перевезення.
Статтею 55 Закону № 2344 встановлено, що дозвільні документи Європейської Конференції Міністрів Транспорту (далі - ЄКМТ) розподіляють на конкурсних засадах з урахуванням рівня безпеки руху й екологічної безпеки транспортних засобів, запроваджених у європейських країнах, ефективності їх використання.
Порядок проведення конкурсу та видачі дозвільних документів Європейської Конференції Міністрів Транспорту визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.
Наказом Міністерства транспорту України від 20.08.2004 №757, який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 31.08.2004 за №1076/9675 затверджено Порядок проведення конкурсу та видачі дозвільних документів Європейської Конференції Міністрів Транспорту (далі - Порядок №757).
Відповідно до статті 58 Закону України «Про автомобільний транспорт», оформлення та видачу дозвільних документів на міжнародні перевезення вантажів автомобільним транспортом здійснює Державна служба України з безпеки на транспорті.
Нормами п. 1 постанови Кабінету Міністрів України №929 від 09.06.2011р. «Деякі питання надання Державною інспекцією з безпеки на наземному транспорті, Державною авіаційною службою, Державною інспекцією з безпеки на морському та річковому транспорті, Державним агентством з туризму та курортів і капітанами морських торговельних портів платних адміністративних послуг» затверджено розмір плати за надання Державною інспекцією з безпеки на наземному транспорті платних адміністративних послуг, зокрема, пунктом 5 встановлено розмір плати за надання Державною інспекцією з безпеки на наземному транспорті платних адміністративних послуг за видачу дозволу на поїздку територією іноземних держав під час виконання перевезень вантажів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні 49,16 грн.
Наказом Міністерства інфраструктури України від 14.02.2019р. №68 «Про затвердження протоколу №36 засідання комісії з розгляду питань, пов'язаних з оформленням, видачею, обліком та аналізом ефективності використання дозволів на поїздку по територіях іноземних держав» було затверджено вищезазначений протокол.
Як вбачається з даного протоколу засідання від 13 лютого 2020 року, комісією було розглянуто питання введення додаткових обмежень тимчасового характеру у разі недостатнього залишку квоти дозволів певного виду (п.1), та вирішили здійснювати оформлення через транспортний портал електронних послуг.
Суд не погоджується з правомірністю вищезазначених дій, з огляду на наступне.
Частиною 2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В той же час, відповідно до абз.1-3 ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
Аналіз наведених норм дає змогу дійти висновку, що першочерговою умовою прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, яке має відповідати вимогам ч.2 ст.19 Конституції України, є вчинення таким суб'єктом владних повноважень юридично значимих дій в рамках публічних правовідносин з дотриманням визначеної процедури, а саме, прийняття рішень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Акти Міністерства інфраструктури України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Поняття регуляторного акту висвітлено законодавцем в ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», де вказано, що регуляторний акт - це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
З аналізу наведених вище правових норм слідує, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб'єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб'єктів.
Як вбачається з тексту протоколу, який було затверджено оскаржуваним наказом, ним прямо було передбачено введення обмежень, він спрямований на регулювання відносин між регуляторним органом та суб'єктом господарської діяльності, та прийнятий щодо невизначеного кола суб'єктів.
Статтею 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено принцип планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, тобто передбачуваності, згідно з яким регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом (ч. 1 ст. 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»).
Згідно зі статтею 20 вищезазначеного Закону, зауваження і пропозиції щодо оприлюдненого проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, розробленого центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, надаються фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, крім розробника цього проекту, уповноваженому органу.
Відповідачами не було надано жодних доказів дотримання ними вищезазначених норм Закону.
Разом з цим, частиною 4 ст. 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
Матеріалами справи підтверджується, що при прийнятті спірної постанови відповідачем не було дотримано принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу, не дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.
Також одним з основоположних принципів забезпечення здійснення державної регуляторної політики є принцип оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, що одночасно є одним із етапів, що передує прийняттю регуляторного акту.
Порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій визначений у статті 9 Закону № 1160-IV, відповідно до якої кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п'ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.
Відповідно до частини другої статті 13 Закону № 1160-IV, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акту принципам державної регуляторної політики.
З наведеного слідує, що обов'язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, є, по суті, забезпеченням публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а.
Крім того, суд звертає увагу на те, що відповідачем не було прийнято наказ, який би містив прямий виклад приписів загальнообов'язкової поведінки, натомість, було затверджено протокол комісії з розгляду питань, пов'язаних з оформленням, видачею, обліком та аналізом ефективності використання дозволів на поїздку по територіях іноземних держав, відповідальність за виконання якого покладено, зокрема, на керівника Державної служби України з безпеки на транспорті.
Суд вважає, що оспорюваний наказ, у сукупності з затвердженим ним протоколом, є нормативно - правовим актом, загальнообов'язковість якого передбачає певний порядок його прийняття.
Порушення прав позивача, полягає в обмеженні позивача у можливості отримання дозволу тільки через транспортний портал електронних послуг, що обумовлює додаткові витрати та встановлює для позивача додаткові обов'язки.
З огляду на викладене, суд вважає вимоги про визнання наказу Міністерства інфраструктури України від 14.02.2019р. №68 протиправним, обґрунтованими, та такими, що підлягають задоволенню.
В той же час, суд доходить висновків, що, оскільки оскаржуваним актом було встановлено певні обов'язки, зокрема, Державної служби України з безпеки на транспорті, то відсутні підстави для визнання дій вказаного органу, спрямованих на виконання наказу, протиправними.
Також суд не знаходить підстав для задоволення вимог до вказаного відповідача щодо зобов'язання утриматися від вчинення дій з оформлення та видачі дозволів на поїздку по територіях іноземних держав через попереднє замовлення (електронне бронювання) яких здійснено через Транспортний портал електронних послуг e-transport.gov.ua.
При цьому, суд виходить з того, що права позивача порушуються не здійсненням такого оформлення, а відсутністю можливості користуватися процедурою інакше як через попереднє замовлення (електронне бронювання), натомість, сама по собі наявність послуги з бронювання не порушує прав позивача.
Відповідно до статті 132 Кодексу адміністративного судочинства України, судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи. До витрат, пов'язаних з розглядом справи, належать витрати: на професійну правничу допомогу; сторін та їхніх представників, що пов'язані із прибуттям до суду; пов'язані із залученням свідків, спеціалістів, перекладачів, експертів та проведенням експертиз; пов'язані з витребуванням доказів, проведенням огляду доказів за їх місцезнаходженням, забезпеченням доказів; пов'язані із вчиненням інших процесуальних дій або підготовкою до розгляду справи.
Компенсація витрат на професійну правничу допомогу здійснюється у порядку, передбаченому статтею 134 Кодексу адміністративного судочинства України.
За змістом пункту першого частини третьої статті 134 Кодексу адміністративного судочинства України, розмір витрат на правничу допомогу адвоката, серед іншого, складає гонорар адвоката за представництво в суді та іншу правничу допомогу, пов'язану зі справою, включаючи підготовку до її розгляду, збір доказів тощо, які визначаються згідно з умовами договору про надання правничої допомоги та на підставі доказів щодо обсягу наданих послуг і виконаних робіт та їх вартості, що сплачена або підлягає сплаті відповідною стороною або третьою особою. Для визначення розміру витрат на правничу допомогу та з метою розподілу судових витрат учасник справи подає детальний опис робіт (наданих послуг), виконаних адвокатом, та здійснених ним витрат, необхідних для надання правничої допомоги.
Розмір витрат на оплату послуг адвоката має бути співмірним із: 1) складністю справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг); 2) часом, витраченим адвокатом на виконання відповідних робіт (надання послуг); 3) обсягом наданих адвокатом послуг та виконаних робіт; 4) ціною позову та (або) значенням справи для сторони, в тому числі впливом вирішення справи на репутацію сторони або публічним інтересом до справи.
Обов'язок доведення неспівмірності витрат покладається на сторону, яка заявляє клопотання про зменшення витрат на оплату правничої допомоги адвоката, які підлягають розподілу між сторонами.
При цьому, склад та розмір витрат, пов'язаних з оплатою правової допомоги, входить до предмета доказування у справі. На підтвердження цих обставин суду повинні бути надані договір про надання правової допомоги (договір доручення, договір про надання юридичних послуг та ін.), документи, що свідчать про оплату гонорару та інших витрат, пов'язаних із наданням правової допомоги, оформлені у встановленому законом порядку (квитанція до прибуткового касового ордера, платіжне доручення з відміткою банку або інший банківський документ, касові чеки, посвідчення про відрядження). Зазначені витрати мають бути документально підтверджені та доведені.
Суд констатує, що відповідачем не було надано передбаченого частиною сьомою статті 134 КАС України клопотання про зменшення судових витрат, або письмових заперечень стосовно неспівмірності витрат, у зв'язку з чим суд позбавлений можливості проаналізувати такі доводи та надати їм правову оцінку.
Судові витрати, відповідно до частини 3 статті 139 КАС України, підлягають покладенню на відповідача - Міністерства інфраструктури України, з огляду на задоволення вимог до вказаного відповідача, пропорційно.
З огляду на викладене та керуючись вимогами ст.ст. керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
1.Позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Васт-Транс" задовольнити частково.
2. Визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства інфраструктури України №68 від 14.02.2020р.
3. В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
4. Витрати по сплаті судового збору в сумі 2102 (дві тисячі сто дві) грн. та витрати на правничу допомогу в сумі 5000 (п'ять тисяч ) грн. відшкодувати на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Васт-Транс" (Лісна,1,Петрушки,Києво-Святошинський район, Київська область,08113, код ЄДРПОУ30367782) за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства інфраструктури України (пр-т Перемоги, 14,Київ 135,01135, код ЄДРПОУ37472062)
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.
Повний текст рішення складено 14.09.2020.
Суддя С.К. Каракашьян