Справа № 580/249/20 Суддя (судді) першої інстанції: П.Г. Паламар
09 вересня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Оксененка О.М., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 травня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Секретаріату уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Регіонального представника уповноважного Верховної Ради України з прав людини про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
У січні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправною бездіяльність Секретаріата уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Відповідач-1) та Регіонального представника уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Відповідач-2) при розгляді його скарги від 24.07.2019 щодо не притягнення до адміністративної відповідальності першого заступника сільського голови Білозірської сільської ради; зобов'язати Секретаріат уповноваженого Верховної Ради України з прав людини поновити провадження за його скаргою від 24.07.2019 щодо не притягнення до адміністративної відповідальності першого заступника сільського голови Білозірської сільської ради; зобов'язати Секретаріат уповноваженого Верховної Ради України з прав людини скласти протокол про адміністративне правопорушення відносно першого заступника сільського голови Білозірської сільської ради.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що через бездіяльність відповідачів не отримав реального захисту своїх конституційних прав та інтересів.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 20 травня 2020 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення і прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог, мотивуючи доводами аналогічними позовній заяві.
Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що 12.07.2019 ОСОБА_1 звернувся до Білозірської сільської ради із заявою про отримання документів на підставі Закону України "Про доступ до публічної інформації", а саме проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) громадянам ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 .
Листом Білозірської сільської ради від 17.07.2019 за підписом першого заступника сільського голови Пишного М.П. № 1072/02-14 ОСОБА_1 надано відповідь щодо необхідності перерахування коштів в сумі 454 грн. 86 коп. на рахунок сільської ради за 109 листів затребуваних документів у відповідності до ст. 21 Законом України "Про доступ до публічної інформації".
24.07.2019 позивач звернувся зі скаргою до Секретаріату уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про неправомірну відмову першого заступника сільського голови Білозірської сільської ради у наданні публічної інформації, позаяк запитувана інформація становить суспільний інтерес, а тому надається безкоштовно. Також позивач просив скласти протокол стосовно першого заступника сільського голови Білозірської сільської ради згідно статті 212-3 КУпАП.
Листом від 30.08.2019 № 40/Д10928/102/3 (вих.-19), підписаним Регіональним представником уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Єфіменком В.В., повідомлено скаржника, що підстав для вжиття заходів реагування не виявлено. При цьому в даному листі було зазначено, що гр. ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 не надавали згоди про розголошення їх персональних даних та зауважено про правомірність вимоги розпорядника інформації щодо перерахування коштів на копіювання документів обсягом більше 10 сторінок.
Вважаючи зазначену бездіяльність відповідачів протиправною, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Не погоджуючись з вимогами податкового органу, позивач звернувся до суду за захистом порушених прав.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23.12.1997 № 776/97-ВР (далі Закон № 776/97-ВР) Уповноважений є посадовою особою, статус якої визначається Конституцією України, цим та іншими законами України.
Згідно статті 11 Закону № 776/97-ВР Уповноважений має право призначати своїх представників у межах виділених коштів, затверджених Верховною Радою України.
Організація діяльності та межі повноважень представників Уповноваженого регулюються Положенням про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, яке затверджується Уповноваженим.
За приписами підпункту 5.4 пункту 5 Положення про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженого наказом Уповноваженого № 7/8-12 від 26.07.2012 року, представник за дорученням Уповноваженого, зокрема, розглядає звернення осіб.
Статтею 16 Закону 776/97-ВР встановлено, що Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує: 1) за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників; 2) за зверненнями народних депутатів України; 3) за власною ініціативою.
Статтею 13 Закону № 776/97-ВР визначені повноваження Уповноваженого.
Відповідно до статті 14 Закону України №776/97-ВР Уповноважений зобов'язаний додержуватися Конституції України і законів України, інших правових актів, прав та охоронюваних законом інтересів людини і громадянина, забезпечувати виконання покладених на нього функцій та повною мірою використовувати надані йому права.
Матеріалами справи встановлено, що спірні правовідносини виникли щодо розгляду відповідачем заяви позивача від 24.07.2019, в якій ОСОБА_1 просив скласти протокол про адміністративне правопорушення відносно першого заступника сільського голови Білозірської сільської ради за статтею 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення, за фактом відмови в наданні інформації за його заявою на підставі Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Натомість, листом від 30.08.2019 за № 40/Д10928/102/3вих.-19 регіональним представником Уповноваженого було надано відповідь ОСОБА_1 , якою повідомлено про відсутність підстав для вжиття заходів реагування.
Колегія суддів звертає увагу позивача на те, що бездіяльність суб'єкта владних повноважень - це його пасивна поведінка, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи (наприклад, неприйняття рішення за зверненням особи).
Оскільки звернення позивача було розглянуто відповідно до вимог Закону України № 393/96-ВР з наданням відповідної відповіді, дії відповідачів не можуть бути кваліфіковані як бездіяльність.
Колегія суддів вважає неприйнятними доводи апеляційної скарги щодо необґрунтованої, на думку позивача, відповіді регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у Черкаській області, зокрема не складання протоколу про адміністративне правопорушення відносно першого заступника сільського голови Білозірської сільської ради за статтею 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення, з огляду на наступне.
Відповідно до пункту 8-1 частини першої статті 255 КУпАП уповноважені особи секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або представники Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини складають протоколи про адміністративні правопорушення, зокрема за статтею 212-3 КУпАП.
При цьому, статтею 212-3 КУпАП встановлена відповідальність за порушення права на інформацію та права на звернення виключно за порушення Законів України «Про доступ до публічної інформації», «Про оцінку впливу на довкілля», «Про особливості доступу до інформації у сферах постачання електричної енергії, природного газу, теплопостачання, централізованого постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання та водовідведення», «Про доступ до архівів репресивних органів комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років», «Про відкритість використання публічних коштів» та «Про запобігання корупції».
Отже, диспозиція статті 212-3 КУпАП встановлює відповідальність за недотримання законів, у зв'язку з чим Уповноважений Верховної Ради України наділений повноваженнями складати протокол про адміністративне правопорушення.
Відтак, для притягнення першого заступника сільського голови Білозірської сільської ради до адміністративної відповідальності необхідно встановити неправомірність його вимоги щодо відшкодування фактичних витрат за копіювання та друк запитуваних документів вимогам Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (далі - Закон № 2939).
З матеріалів справи вбачається, що позивач скаржився, що на підставі Закону № 2939 він звернувся до Ради із запитом від 12.07.2019 про надання копій документів із землеустрою щодо відведення у власність п'ятьом визначеним Позивачем громадянам земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Ради.
Листом Ради від 17.07.2019 № 1072/02- 14 за підписом першого заступника сільського голови ОСОБА_6 . Позивача повідомлено про необхідність здійснення оплати за 109 сторінок запитуваної інформації відповідно до статті 21 Закону № 2939.
Відповідь Ради Позивач розцінив як неправомірну відмову у наданні інформації, оскільки, на його переконання, запитувана ним інформація становила суспільний інтерес і мала бути надана безкоштовно.
У зв'язку з чим позивач звернувся до Уповноваженого зі скаргою від 24.07.2019, в якій просив ретельно з'ясувати викладені ним обставини та скласти протокол про адміністративне правопорушення відносного першого заступника сільського голови за статтею 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).
У межах проведеної Відповідачем-2 перевірки з'ясовано, що запитувана Позивачем інформація складала 119 сторінок, у зв'язку з чим листом Ради від 17.07.2019 № 1072/02-14 позивача повідомлено про необхідність відшкодування коштів на виготовлення копій документів обсягом більше 10 сторінок, надано розрахунок суми вартості за 109 сторінок запитуваної інформації та реквізити для перерахування коштів в установі банку.
Відповідно до частини другої статті 21 Закону № 2939 у разі, якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов'язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк.
При наданні особі інформації про себе та інформації, що становить суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується (частина четверта статті 21 Закону № 2939).
При цьому, згідно з частиною другою статті 29 Закону України «Про інформацію» предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов'язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо.
З аналізу змісту запиту позивача від 12.07.2019 до Ради та його скарги від 24.07.2019 до Уповноваженого, колегія суддів приходить до висновку, що характер запитуваної Позивачем інформації не вказував на наявність суспільного інтересу в отриманні такої інформації, тому вимога Ради щодо відшкодування Позивачем фактичних витрат на копіювання та друк на виготовлення копій запитуваних документів обсягом більше 10 сторінок (тобто за 109 сторінок: 119 сторінок, 10 з яких згідно Закону № 2939 надаються безоплатно) відповідала вимогам Закону № 2939.
З огляду на вказане колегія суддів вважає доводи Позивача стосовно того, що запитувана ним у Білозерської сільської ради інформація становила суспільний інтерес, тому мала бути надана йому безкоштовно, безпідставними і такими, що не відповідають вимогам Закону № 2939, Закону України «Про інформацію».
Відтак, в діях першого заступника сільського голови правопорушень, визначених статтею 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення, не вбачалося.
Водночас, колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що з аналізу положень статті 3 Закону № 116 «Мета парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина» убачається, що діяльність Уповноваженого насамперед пов'язана із забезпеченням культури поваги до прав і свобод людини та сприянням захисту і поновленню таких прав загалом, а не з притягненням до відповідальності окремих осіб, як того вимагав Позивач у своїй скарзі від 24.07.2019.
Законодавством, зокрема, Конституцією, нормами КУпАП, законів № 776 і № 2939, визначено повноваження Уповноваженого здійснювати контроль за дотриманням прав людини на доступ до публічної інформації, для реалізації якого зазначеному суб'єкту влади надано право звертатися, зокрема, до органів державної влади із запитами про надання інформації, вживати дії для забезпечення усунення порушення відповідного права особи та притягати до адміністративної відповідальності за невиконання законних вимог Уповноваженого.
При цьому вирішення питання щодо порушення процедури притягнення особи до адміністративної відповідальності, зокрема складання відповідного протоколу, належить до дискреційних повноважень Уповноваженого.
Крім того, відповідно до пункту 8-1 частини першої статті 255 КУпАП складати протоколи про адміністративні правопорушення за статтею 212-3 КУпАП мають право уповноважені особи Секретаріату Уповноваженого або представники Уповноваженого.
Таким чином, складення протоколу є механізмом, необхідність застосування якого визначають уповноважені особи Секретаріату Уповноваженого або представники Уповноваженого, враховуючи обставини справи в кожному конкретному випадку окремо.
Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Межі дискреційних повноважень суб'єкта владних повноважень висвітлено у науковому висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (https://cutt.ly/MytovXC). Так. дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору із будь-ким.
Отже, застосування відповідних заходів реагування, зокрема у вигляді складання протоколу про адміністративне правопорушення, є правом, а не обов'язком Уповноваженого, а визначення ним найбільш доцільного та ефективного заходу реагування в конкретній ситуації належить безпосередньо до дискреційних повноважень Уповноваженого, що реалізуються ним на власний розсуд шляхом обрання з кількох юридично допустимих заходів саме того, яке він вважає найкращим за певних обставин.
Стосовно доводів Позивача, що діяльність Відповідачів не була направлена на відновлення його права на інформацію, колегія суддів зазначає наступне.
Матеріали справи свідчать, що під час опрацювання скарги позивача Відповідачем-2 з'ясовано, що Радою не надано Позивачу безкоштовно 10 сторінок запитуваної інформації. З метою забезпечення права Позивача на інформацію Відновідачем-2 до Ради направлено листа від 30.07.2019 №Д/69 вих-19 із роз'ясненнями вимог статті 21 Закону № 2939, зокрема, щодо необхідності надання Радою Позивачу 10 сторінок запитуваної ним інформації безкоштовно.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що доводи позивача стосовно невжиття Відповідачами заходів, спрямованих на поповлення його права на інформацію, є безпідставними.
Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
З огляду на те, що позивач не довів обставин, які б свідчили про порушення його прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про безпідставність позовних вимог ОСОБА_1 .
В свою чергу, відповідач при наданні відповіді на звернення позивача діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений діючим законодавством.
Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 травня 2020 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття.
Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя І.О.Лічевецький
Суддя В.П.Мельничук
Суддя О.М.Оксененко