19 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 812/403/17
адміністративне провадження № К/9901/22267/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у письмовому провадженні в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Первомайської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Луганській області про визнання протиправними дій та скасування висновку,
за касаційною скаргою Первомайської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Луганській області на постанову Луганського окружного адміністративного суду від 22.05.2017, прийняту у складі головуючого судді Смішливої Т.В., та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 11.07.2017, прийняту у складі колегії суддів: головуючого Ястребової Л.В., суддів: Васильєвої І.А., Компанієць І.Д.,
І. Суть спору:
1. У березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Луганського окружного адміністративного суду з позовом до Первомайської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Луганській області (далі - Первомайська ОДПІ), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив суд:
1.1. - визнати протиправними дії відповідача щодо проведення перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» щодо ОСОБА_1 ;
1.2. - визнати протиправним та скасувати висновок від 16.02.2017 № 91 про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пункту 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади».
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_1 зазначив, що він працює в аварійно-рятувальному загоні спеціального призначення Головного управління Державної служби України у Луганській області на посаді водія - електрика. Первомайською ОДПІ відносно позивача проведено перевірку відомостей, визначених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади». За результатами перевірки відповідачем складено висновок від 16.02.2017 за № 91, яким встановлено, зокрема, недостовірність відомостей зазначених в декларації про майно, доходи та витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2015 рік, а саме з урахуванням письмових пояснень та підтверджувальних документів вартість майна не відповідає наявній податковій інформації про доходи, отримані із законних джерел.
3. Позивач з таким висновком не згодний та вважає, його протиправним внаслідок неповноти з'ясування усіх обставин справи, які повинні були враховуватися при прийнятті спірного висновку.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 проходив службу в аварійно-рятувальному загоні спеціального призначення ГУ ДСНС України у Луганській області на посаді водія - електрика рятувального відділення групи рятувальних робіт аварійно-рятувальної частини загону з 30.04.2015, що підтверджується довідкою аварійно-рятувального загону спеціального призначення Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області від 03.03.2017 № 50 (а.с. 9).
5. 16.12.2016 позивач звернувся до начальника Головного управління ДСНС України у Луганській області Савельєва І.В. із заявою про проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади» (а.с. 12, 92 том 1).
6. 19.12.2016 Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області, відповідно до пунктів 1, 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» для перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою-четвертою статті 1 цього Закону направило до Первомайської ОДПІ запит щодо водія-електрика рятувального відділення групи рятувальних робіт аварійно-рятувальної частини аварійно-рятувального загону спеціального призначення - ОСОБА_1 . Зазначений запит отримано Первомайською ОДПІ 22.12.2016, що підтверджується штампом вх. кореспонденції № 8735 на відповідному запиті (а.с. 91 том 1).
7. 16.02.2017 Первомайською ОДПІ сформовано Висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» № 91.
8. У вказаному висновку податковий орган зазначив, що під час проведення перевірки встановлено, що у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2015 рік вказано недостовірні відомості щодо наявності майна (майнових прав) набутого (набутих) ОСОБА_1 за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону України «Про очищення влади», які не відповідають наявній податковій інформації про майно (майнові права) ОСОБА_1 .
9. Крім того, перевіркою установлено, що Територіальним сервісом № 4444 Регіонального сервісного центру МВС в Луганській області та наданою ОСОБА_1 довіреністю надано відомості про автомобіль марки ВАЗ 2108, державний номерний знак НОМЕР_1 , рік випуску - 1991, який перебуває у власності ОСОБА_1 . Разом з тим, зазначений автомобіль не був вказаний у розділі IV рядок 35 «Транспортні засоби, що перебувають у власності, в оренді чи на іншому праві користування декларанта та витрати декларанта на їх придбання (користування)» декларації.
10. До того ж, перевіркою установлено, що вартість майна (майнових прав) вказаного (вказаних) ОСОБА_1 у декларації набутого (набутих) останнім за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону України «Про очищення влади», які не відповідає наявній податковій інформації про доходи, отримані ОСОБА_1 із законних джерел.
11. Відповідно до відомостей з центральної бази даних Державного реєстру фізичних осіб ДПА України про суми виплачених доходів та довідки щодо розрахункових відомостей по грошовому забезпеченню за 1998-2000 роки які здані в архів МО м. Київ, наданою Аварійно-рятувальним загоном спеціального призначення Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області по ОСОБА_1 , відсутня сума доходу за 1998-2000 роки, відсутність доходу не дає можливості провести порівняльний аналіз наявної інформації, з метою з'ясування відповідності вартості майна вказаного у декларації, набутого ОСОБА_1 доходам, отриманим із законних джерел.
12. Таким чином, за результатами перевірки встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» (а.с. 13-14, 75-76 том 1).
13. Зазначений висновок направлено позивачу 16.02.2017 разом із супровідним листом за вих. № 265/10/12-10-13 та отримано ОСОБА_1 20.02.2017, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення (а.с. 77, 77 том 1).
14. Не погоджуючись із таким висновком, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
15. Луганський окружний адміністративний суд постановою від 22.05.2017 у задоволені позову відмовив.
16. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що фіскальним органом порушено вимоги підпункту 4 пункту 3 Порядку № 1100 та не повідомлено особу, стосовно якої проводиться перевірка про виявлення недостовірностей та невідповідностей. Крім того, цей суд вказав, що суб'єктом владних повноважень не доведений належними та допустимими доказами факт порушення позивачем вимог Закону України «Про очищення влади».
17. Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від 11.07.2017 рішення суду першої інстанції змінив з підстав, наведених у мотивувальній частині. У іншій частині постанову Луганського окружного адміністративного суду від 22.05.2017 залишив без змін.
18. Ухвалюючи таке рішення суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що посада водія-електрика рятувального відділення групи рятувальних робіт аварійно-рятувальної частини аварійно-рятувального загону спеціального призначення, яку займає ОСОБА_1 , не відноситься до посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади відповідно до Закону № 1682-VII, та щодо якої проводиться перевірка достовірності відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, поданій особою за минулий рік за формою, що встановлена Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», набутого (набутих) за час перебування на вказаній посаді, доходам, отриманим із законних джерел, як це встановлено пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону № 1682.
IV. Касаційне оскарження
19. У касаційній скарзі Первомайська ОДПІ, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також невірної правової оцінки обставин у справі, просить скасувати їхні рішення та відмовити у задоволенні позову.
20. Доводи касаційних скарг зводяться до того, що перевірка здійснена на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України
21. Відзиву на касаційні скарги не надійшло.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
22. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України "Про очищення влади".
24. Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону України "Про очищення влади" очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
25. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
26. Згідно з частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
27. Статтею 2 цього ж Закону обумовлено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо:
27.1. 1) Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників;
27.2. 2) Генерального прокурора України, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників;
27.3. 3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації;
27.4. 4) членів Вищої ради юстиції, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, професійних суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника;
27.5. 5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників;
27.6. 6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту;
27.7. 7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України;
27.8. 8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв'язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг;
27.9. 9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб'єкта надання адміністративних послуг;
27.10. 10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування;
27.11. 11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1-10 цієї частини.
28. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) визначені статтею 3 цього ж Закону, за змістом частини восьмої якої заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, перевірка стосовно яких встановила недостовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у поданих ними за попередній рік деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, складених за формою, що встановлена Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції", та/або невідповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) в їх деклараціях, набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених пунктами 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел.
29. Так, згідно з частиною п'ятою статті 5 Закону України "Про очищення влади" перевірці підлягають:
29.1. 1) достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону;
29.2. 2) достовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, поданій особою за минулий рік за формою, що встановлена Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції", набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел.
30. Процедуру проведення органами Державної фіскальної служби України перевірки достовірності відомостей, визначених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", зазначених особами, перелік яких наведено у пунктах 1-11 частини першої статті 2 цього Закону, у деклараціях, за формою, встановленою Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції", визначено Порядком проведення перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", затвердженим наказом Міністерства фінансів України 3 листопада 2014 року № 1100 (надалі за текстом - Порядок № 1100).
31. У силу підпункту 3 пункту 3 Порядку № 1100 проведення перевірки фактично полягає в:
31.1. аналізі наявної в контролюючого органу податкової інформації щодо доходів, отриманих особою, стосовно якої проводиться перевірка, з метою з'ясування джерел їх отримання, в тому числі щодо повноти їх відображення в декларації;
31.2. порівнянні відомостей про вказане в декларації майно (майнові права), набуте (набуті) особою, стосовно якої проводиться перевірка, за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону, з наявною в контролюючого органу податковою інформацією про майно (майнові права) такої особи з метою з'ясування достовірності відомостей щодо його (їх) наявності;
31.3. порівняльному аналізі наявної інформації з метою з'ясування відповідності вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації, набутого (набутих) особою, стосовно якої проводиться перевірка, за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону, доходам, отриманим із законних джерел.
32. За правилами частини десятої статті 5 Закону України "Про очищення влади" у разі встановлення за результатами перевірки недостовірності відомостей, визначених пунктом 2 частини п'ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, протягом трьох робочих днів з дня виявлення всіх недостовірностей та/або невідповідностей, але не пізніше ніж на тридцятий день з дня отримання запиту та копії декларації особи, повідомляє про них особу, стосовно якої проводиться перевірка. Особа, стосовно якої проводиться перевірка, не пізніше ніж на п'ятнадцятий робочий день з дня отримання нею відповідного повідомлення надає письмове пояснення за такими фактами та підтверджуючі документи, які є обов'язковими для розгляду та врахування відповідним органом при підготовці висновку про перевірку.
VI. Оцінка Верховного Суду
33. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
34. Спір у цій справі виник у зв'язку із проведенням перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» стосовно ОСОБА_1 та, як наслідок, прийняття висновку від 16.02.2017 № 91 про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пункту 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади».
35. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 проходив службу в аварійно-рятувальному загоні спеціального призначення ГУ ДСНС України у Луганській області на посаді водія - електрика рятувального відділення групи рятувальних робіт аварійно-рятувальної частини загону з 30.04.2015, що підтверджується довідкою аварійно-рятувального загону спеціального призначення Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області від 03.03.2017 № 50 (а.с. 9).
36. 16.12.2016 позивач звернувся до начальника Головного управління ДСНС України у Луганській області Савельєва І.В. із заявою про проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади».
37. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації.
38. Поняття військової посадової особи визначено в пункті 12 статті 6 Закону України «Про військовий обов'язок і військову службу», відповідно до якої військові посадові особи - це військовослужбовці, які обіймають штатні посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, або які спеціально уповноважені на виконання таких обов'язків згідно із законодавством.
39. На підставі наведеного суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку, що посада водія-електрика рятувального відділення групи рятувальних робіт аварійно-рятувальної частини аварійно-рятувального загону спеціального призначення, яку займає ОСОБА_1 , не відноситься до посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади відповідно до Закону № 1682-VII, та щодо якої проводиться перевірка достовірності відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, поданій особою за минулий рік за формою, що встановлена Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», набутого (набутих) за час перебування на вказаній посаді, доходам, отриманим із законних джерел, як це встановлено пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону № 1682.
40. Окрім того, Верховний Суд звертає увагу на таке.
41. У контексті частини другої статті 1 Закону України "Про очищення влади" очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на
41.1. (І) узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 ,
41.2. (ІІ) підрив основ національної безпеки і оборони України або
41.3. (ІІІ) протиправне порушення прав і свобод людини.
42. Тобто, запроваджені Законом України "Про очищення влади" перевірки достовірності відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у поданих відповідними особами деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, та відповідності вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) в їх деклараціях, набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених пунктами 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел, не відповідають меті Закону України "Про очищення влади", визначеній у його статті 1.
43. Частинами першою-третьою статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
44. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
45. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
46. 17 липня 1997 року Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція), яка відповідно до частини першої статті 9 Конституції України стала частиною національного законодавства України.
47. Міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Отже, Конвенція є частиною національного законодавства України відповідно до положень статті 9 Конституції України.
48. Парламентська Асамблеї Ради Європи у Керівних принципах для забезпечення відповідності законів про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права зауважила таке:
48.1. "Щоб відповідати вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права, закони про люстрацію повинні відповідати певним вимогам. Насамперед, люстрація повинна бути спрямована на загрози основоположним правам людини і процесу демократизації; помста ніколи не може бути метою таких законів, також не допускається політичне або соціальне зловживання результатами люстраційного процесу. Мета люстрації полягає не в покаранні тих осіб, які вважаються винними, - що є завданням прокурорів, які використовують кримінальне законодавство, - а в захисті новоствореної демократії.
49. a. Люстрація має здійснюватися спеціально створеною незалежною комісією шанованих суспільством громадян, запропонованих главою держави та затверджених парламентом;
50. b. Люстрація може бути застосована тільки для усунення або суттєвого зменшення загрози, яку становить суб'єкт люстрації, створенню вільної демократії, зокрема шляхом використання конкретної посади, яку обіймає цей суб'єкт, для порушення прав людини або блокування демократичних процесів;
51. c. Люстрація не може бути використана для покарання, відплати або помсти; покарання може накладатися тільки за минулу злочинну діяльність на підставі чинного Кримінального кодексу України та відповідно до усіх процедур і гарантій кримінального переслідування;
52. d. Люстрація повинна обмежуватися посадами, щодо яких є всі підстави вважати, що суб'єкти, які їх обіймають, становитимуть значну небезпеку для прав людини і демократії, тобто посади державної служби, які передбачають значну відповідальність за визначення або виконання державної політики та заходів, що стосуються внутрішньої безпеки або щодо посад державної служби, які передбачають надання наказу та/або вчинення порушення прав людини, таких як правоохоронні органи, служба безпеки і розвідки, судові органи та прокуратура <…>
53. Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) на 101 Пленарній сесії схвалила проміжний висновок щодо Закону "Про очищення влади", згідно з яким:
53.1. a) Застосування люстраційних заходів до періоду правління радянської комуністичної влади через стільки років після закінчення цього режиму та набрання чинності демократичної конституції в Україні потребують переконливих причин для виправдання наявності конкретної загрози, яку колишні комуністи наразі становлять для демократії; Комісія вважає, що важко виправдати таку пізню люстрацію.
53.2. b) Застосування люстраційних заходів щодо недавнього періоду, упродовж якого пан ОСОБА_2 був Президентом України, зрештою поставить під сумнів реальне функціонування положень Конституції та законодавства України, як демократичної держави, заснованої на принципі верховенства права.
53.3. c) Закон України "Про очищення влади" містить кілька серйозних недоліків і потребує перегляду принаймні таких положень:
- Люстрація повинна стосуватися тільки посад, які дійсно можуть становити значну загрозу для прав людини та демократії; перелік посад, які підлягають люстрації, має бути переглянутий.
- Вина має бути доведена у кожному конкретному випадку та не може припускатися на підставі лише приналежності до категорії органів державної влади; критерії для люстрації мають бути переглянуті;
- Відповідальність за проведення процесу люстрації повинна бути знята з Міністерства юстиції України та покладена на спеціально створену незалежну комісію за активної участі громадянського суспільства.
- Процедура люстрації повинна поважати гарантії справедливого судового розгляду (право на захисника, рівність сторін, право бути вислуханим особисто); судове провадження має призупиняти адміністративне рішення щодо люстрації до ухвалення остаточного рішення; Закон України "Про очищення влади" має прямо передбачати ці гарантії.
- Люстрація суддів повинна регулюватися лише одним законом, а не законами, які дублюються, та здійснюватися лише з повним урахуванням конституційних положень, що гарантують їхню незалежність, і тільки Вища рада юстиції має нести відповідальність за будь-яке звільнення судді.
- Відомості про осіб, що підлягають люстраційним заходам, мають оприлюднюватися тільки після ухвалення остаточного рішення суду.
54. За змістом статті 32 Конвенції питання тлумачення і застосування Конвенції належить до виключної компетенції Європейського суду з прав людини (надалі також Суд, ЄСПЛ).
55. Предметом регулювання Конвенції є захист основних прав і свобод особи, що передбачає пряму дію норм Конвенції.
56. Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" закріплено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
57. Відповідно до статті 8 Конвенції кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
58. За сталою практикою ЄСПЛ поняття приватне життя "охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру" (див. пункт 25 "C. проти Бельгії" від 7 серпня 1996 року (Reports 1996)). Стаття 8 Конвенції "захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом" (див. пункт 61 рішення Суду у справі "Pretty проти Сполученого Королівства" (справа № 2346/02, ECHR 2002)). Поняття "приватне життя" не виключає в принципі діяльність професійного чи ділового характеру. Адже саме у діловому житті більшість людей мають неабияку можливість розвивати відносини із зовнішнім світом (див. пункт 29 рішення Суду у справі "Niemietz проти Німеччини" від 16 грудня 1992 року. Таким чином, обмеження, встановлені щодо доступу до професії, були визнані такими, що впливають на "приватне життя" (див. пункт 47 рішення Суду у справі "Sidabras and Dћiautas проти Латвії" (справи №№ 55480/00 та 59330/00, ECHR 2004) і пункти 22-25 рішення Суду у справі "Bigaeva проти Греції" від 28 травня 2009 року (справа 26713/05)). Окрім того, було встановлено, що звільнення з посади становило втручання у право на повагу до приватного життя (див. пункти 43-48 рішення у справі "Ozpinar проти Туреччини" від 19 жовтня 2010 року (справа № 20999/04)). З рештою, у статті 8 Конвенції йдеться про захист честі та репутації як частину права на повагу до приватного життя (див. пункт 35 рішення у справі "Pfeifer проти Австрії" від 15 листопада 2007 року (справа № 12556/03) та пункти 63, 64 рішення у справі "A. проти Норвегії" від 9 квітня 2009 року (справа № 28070/06), пункт 165 рішення ЄСПЛ у справі "Олександр Волков проти України" (заява № 21722/11)).
59. Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі "Скордіно проти Італії" (Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та пункт 52 рішення у справі "Щокін проти України" (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010 року).
60. У рішенні у справі "Полях та інші проти України" (Case of Polyakh and others v. Ukraine) (заяви № 58812/15 та 4 інші, 17 жовтня 2019 року) ЄСПЛ піддав Закон України "Про очищення влади" серйозній критиці. Досліджуючи питання щодо пропорційності звільнення заявників із посад на підставі Закону України "Про очищення влади", ЄСПЛ зауважив, що "Суд не переконаний, що законодавчий механізм був достатньо вузько розробленим для вирішення "нагальної суспільної потреби", яку мав би переслідувати Закон "Про очищення влади". У зв'язку з цим слід зазначити, що законодавчий механізм був набагато ширшим та універсальнішим, аніж розроблений, наприклад, Польщею (див. згадане рішення у справі "Матиєк проти Польщі" (Matyjek v. Poland), пункти 27 - 29) або Латвією (див. згадане рішення у справі "Жданока проти Латвії" (Ћdanoka v. Latvia), пункти 57 і 126), сфера застосування яких обмежувалася особами, які відіграли активну роль у діяльності колишньої влади, яка не була демократичною. <…> Передбачені Законом "Про очищення влади" заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_2 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_2. Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом "Про очищення влади", є прихід до влади пана ОСОБА_2 (див. пункт 7), а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа.
61. У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку про те, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників (пункти 323, 324 вказаного рішення).
62. Із вищенаведеного й у контексті рішення ЄСПЛ у справі "Полях та інші проти України" (Case of Polyakh and others v. Ukraine) (заяви № 58812/15 та 4 інші, 17 жовтня 2019 року) висновується, що застосування до осіб заборон, передбачених частиною третьою статті Закону України "Про очищення влади", може здійснюватися виключно крізь призму приписів частини другої статті 1 цього Закону, тобто з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, та з урахуванням відповідних принципів, зокрема, верховенства права, презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності.
63. Тобто, має бути доведено, що відповідна особа причетна до дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , чи таких, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини тощо.
64. У випадку, що розглядається, позивача піддано перевірці, що суперечить меті люстрації, визначеній у статті 1 Закону України «Про очищення влади».
65. Відтак, у цьому випадку застосування до позивача заборон, передбачених частиною третьою статті Закону України "Про очищення влади", не може вважатись правомірним і створює передумови для порушення з боку України міжнародних зобов'язань за статтею 8 Конвенції.
66. За наведених обставин Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на належній юридичній оцінці фактичних обставин справи із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи чи є обов'язковою підставою для скасування судового рішення.
67. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
68. Ураховуючи положення пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-ІХ, а також те, що касаційні скарги на судові рішення в цій справі були подані до набрання чинності цим Законом і рогляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає їх у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020).
69. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
70. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
1. Касаційну скаргу Первомайської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Луганській області залишити без задоволення.
2. Постанову Луганського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
Головуючий О.О. Шишов
Судді І.В. Дашутін
М.М. Яковенко