ф
17 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 815/3340/15
адміністративне провадження № К/9901/5379/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року (судді: Бутенко А.В., Балан Я.В., Гусева О.Г. ) та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року (судді: Яковлєв О.В., Градовський Ю.М., Крусян А.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Управління Міністерства внутрішніх справ України на Південно-Західній залізниці, Управління транспортної міліції Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства юстиції України, про скасування наказу в частині, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Міністерства внутрішніх справ України, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Управління Міністерства внутрішніх справ України на Південно-Західній залізниці, Управління транспортної міліції Міністерства внутрішніх справ України, Міністерство юстиції України про скасування наказу МВС України № 858 о/с від 08 травня 2015 року, в частині звільнення зі служби в органах внутрішніх справ заступника начальника Управління транспортної міліції Міністерства внутрішніх справ України ОСОБА_1 ; поновлення на службі в органах внутрішніх справ на посаді заступника начальника Управління транспортної міліції Міністерства внутрішніх справ України з 08 травня 2015 року; стягнення з Міністерства внутрішніх справ України середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що він відповідно до наказу МВС України від 28 жовтня 2010 року №1871о/с призначений на посаду начальника Управління МВС України на Південно-Західній залізниці, має спеціальне звання полковника міліції. Наказом МВС України від 24 квітня 2014 року № 703 позивача звільнено у зв'язку з призначенням на посаду заступника начальника Управління транспортної міліції.
В подальшому, наказом МВС України №858 о/с від 08 травня 2015 року позивача звільнено у запас Збройних Сил згідно з частиною третьою статті 1, пунктом 8 частиною першою та пунктом 4 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» та пунктом 62 «а» Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ. Оскаржуваний наказ мотивовано тим, що він є особою, на яку розповсюджується дія Закону України «Про очищення влади».
Позивач вважає, що наказ МВС України про звільнення його з органів внутрішніх справ прийнято з порушенням приписів чинного законодавства, тому він підлягає скасуванню, оскільки позивач обіймаючи посаду начальника Управління МВС України на Південно-Західній залізниці не підпадав під критерії здійснення очищення влади (посада, яку він обіймав, не належить до посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади. Крім того, позивач вказує на те, що він є учасником бойових дій та приймав участь в антитерористичній операції на території Донецької та Луганської областей у період з 21 серпня 2014 року по 19 вересня 2014 року, що також виключає можливість його звільнення за приписами Закону України «Про очищення влади».
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року позов задоволено частково, а саме: скасовано наказ МВС України № 858 о/с від 08 травня 2015 року, в частині звільнення зі служби в органах внутрішніх справ заступника начальника Управління транспортної міліції Міністерства внутрішніх справ України ОСОБА_1 ; поновлено ОСОБА_1 на службі в органах внутрішніх справ на посаді заступника начальника Управління транспортної міліції Міністерства внутрішніх справ України, починаючи з 08 травня 2015 року; стягнуто з Міністерства внутрішніх справ України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за один рік, у сумі 113 544,20 грн.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що відповідно до частини сьомої статті 1 Закону України «Про очищення влади» заборона, передбачена частинами третьою та четвертою цієї статті, не застосовується до осіб, зазначених у частинах другій - четвертій статті 3 цього Закону, які визнані учасниками бойових дій під час проведення антитерористичної операції на сході України у встановленому законодавством порядку. Оскільки позивач Рішенням міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій № 13/ІІІ/1/609 від 25 грудня 2014 року позивачу встановлено статус учасника бойових дій на підставі довідки про безпосередню участь особи в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України від 29 листопада 2014 року №26718/яр та наказу МВС України від 20 серпня 2014 року №1632 о/с/дск.; наказу АТЦ при СБУ від 19 вересня 2014 року № 11; посвідчення про відрядження № 009913 (Том 1 а.с. 18-19), суди дійшли висновку про протиправність наказу МВС України від 08 травня 2015 року №858 о/с про звільнення ОСОБА_1 на підставі частини третьої статті 1, пункту 8 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади». Щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд дійшов висновку за необхідне стягнути з Міністерства внутрішніх справ України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за один рік у сумі 113544, 20 грн (311,08 грн *365 днів вимушеного прогулу).
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року та прийнято нове рішення, яким відмовлено у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що в оскаржуваному наказі про звільнення позивача зі служби в ОВС наявне посилання в частині підстав його звільнення, зокрема, на пункт 8 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади». При цьому, частина сьома статті 1 Закону України «Про очищення влади» встановлено, що заборона, передбачена частинами третьою та четвертою цієї статті, не застосовується до осіб, зазначених у частинах другій - четвертій статті 3 цього Закону, які визнані учасниками бойових дій під час проведення антитерористичної операції на сході України, а також під час здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях у встановленому законодавством порядку. Внаслідок чого, колегія суддів вважала, що вказане виключення не поширюється на позивача. Враховуючи встановлену судом апеляційної інстанції правомірність звільнення позивача зі служби, колегією суддів не бралися до уваги посилання позивача на здійснення судом першої інстанції невірного розрахунку його середнього заробітку за час вимушеного прогулу, що були викладені в апеляційній скарзі.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі позивач вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати в повному обсязі постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року в частині задоволення позову ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України залишити без змін. Скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року в частині стягнення з Міністерства внутрішніх справ України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за один рік, у сумі 113 544,20 грн. У цій частині прийняти нове рішення, яким стягнути з Міністерства внутрішніх справ України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за період 08 травня 2015 року по 13 серпня 2018 року у розмірі 371 429,52 грн.
Заявник стверджував, що не сприяв «узурпації влади» колишнім Президентом України ОСОБА_2 (термін, використаний у Законі «Про очищення влади», див. пункт 72) або порушенням прав людини.
На переконання скаржника, суд першої інстанції безпідставно відмовив у стягненні середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу. Скаржник вважає, що час його вимушеного прогулу становить 1 194 робочих днів, а не 365 днів, як було розраховано судом першої інстанції.
Позиція інших учасників справи.
Від відповідача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги позивача та залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду 04 березня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року.
Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду, визначено колегію суддів для розгляду даної касаційної скарги у наступному складі: суддя - доповідач Білоус О.В., судді: Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06 червня 2019 року № 647/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: суддя - доповідач Загороднюк А. Г., судді: Єресько Л. О., Соколов В. М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13 серпня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
ОСОБА_1 відповідно до наказу МВС України від 28 жовтня 2010 року №1871о/с призначений на посаду начальника Управління МВС України на Південно-Західній залізниці (том 1 а.с. 30), має спеціальне звання полковника міліції. Наказом МВС України від 24 квітня 2014 року № 703, позивача звільнено у зв'язку з призначенням на посаду заступника начальника Управління транспортної міліції МВС України (том 2 а.с. 135).
В подальшому, наказом МВС України №858 о/с від 08 травня 2015 року позивача звільнено у запас Збройних Сил згідно з ч.3 ст.1, п.8 ч.1 та п.4 ч.2 ст. 3 Закону України «Про очищення влади» та п. 62 «а» Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ (том 1 а.с. 16).
Крім того, судом встановлено, що Рішенням міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій № 13/ІІІ/1/609 від 25 грудня 2014 року ОСОБА_1 встановлено статус учасника бойових дій на підставі довідки про безпосередню участь особи в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України від 29 листопада 2014 року № 26718/яр та наказу МВС України від 20 серпня 2014 року № 1632 о/с/дск.; наказу АТЦ при СБУ від 19 вересня 2014 року №11; посвідчення про відрядження № 009913 (том 1 а.с. 18-19).
Позивач, вважаючи наказ відповідача від 08 травня 2015 року №858 о/с в частині його звільнення з органів внутрішніх справ протиправним, оскаржив його до суду, вимагаючи його скасування та поновлення на займаній посаді.
Релевантні джерела права та акти їх застосування.
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-ІХ).
Згідно з пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 460-ІХ, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
Згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Пунктом 6 частини першої статті 5-1 Кодексу законів про працю України визначено, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України "Про очищення влади" №1682-VII від 16 вересня 2014 року.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про очищення влади" очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина 2 статті 1 Закону № 1682-VII).
Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина 3 статті 1 Закону № 1682-VII).
Відповідно до частини п'ятої статті 1 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною третьою або четвертою цієї статті, може застосовуватися до особи лише один раз.
Рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень при виконанні цього Закону оскаржуються в судовому порядку (частина 8 статті 1 Закону № 1682-VII).
Статтею 2 Закону № 1682-VII визначено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо:
1) Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників;
2) Генерального прокурора України, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників;
3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації;
4) членів Вищої ради юстиції, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, професійних суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника;
5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників;
6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту;
7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України;
8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв'язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг;
9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб'єкта надання адміністративних послуг;
10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування;
11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1 - 10 цієї частини.
Згідно з пунктом 8 частин 1 статті 3 Закону № 1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
При цьому, підпунктом 1 пункту 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про очищення влади" визначено, що впродовж 10-ти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третьої статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною 1 статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.
Згідно з частиною першою та частиною другою статті 19 Закону України "Про міжнародні договори України" чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
Відповідно до Закону України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Протоколу №1 та протоколів №№ 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" Україна повністю визнає обов'язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
Згідно з частиною другою статті 21 та частиною першою статті 23 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.
Відповідно до частини першої та частини другої статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12 листопада 1973 року, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.
Також, стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14 вересня 2006 року, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов'язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов'язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов'язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.
Згідно із статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Відповідно до частини 1 статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Статтею 2 Конвенції № 111 від 25 червня 1958 року "Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості" (ратифікована Україною 04 серпня 1961 року) передбачено, що кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов'язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.
Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики (стаття 4 цієї Конвенції).
Закон №1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії "За демократію через право" (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).
У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:
1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;
2) прецедентного права національних конституційних судів;
3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:
- "Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів" №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006));
- "Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем" №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).
Позиція Верховного Суду.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Водночас суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Спір у цій справі виник у зв'язку із звільненням позивача з посади за процедурою очищення влади (люстрації) та із забороною займати посади в органах державної влади протягом десяти років.
На переконання скаржника, його неправомірно звільнено одночасно і зі служби в поліції, і з посади, яку він займав, оскільки нормами пункту 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1682-VII передбачено звільнення лише з посади.
Враховуючи зміст оскаржуваних судових рішень і вирішуючи питання чи поширюється положення пункту 8 частини першої та пункту 4 частини другої статті 3 Закону №1682-VII на посаду, яку займав позивач, суди попередніх інстанцій виходили з такого.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема, щодо начальницького складу органів внутрішніх справ […].
Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу […] Міністерства внутрішніх справ України.
Отже, стаття 2 Закону №1682-VII містить перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), а стаття 3 цього ж Закону визначає критерії, на яких ґрунтується очищення влади (люстрація).
Водночас чіткий перелік посад начальницького складу органів внутрішніх справ окремо визначено у переліку посад у пункті 6 частини першої статті 2 Закону №1682-VII.
Системний аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо начальницького складу органів внутрішніх справ за критерієм перебування на керівних посадах (керівників і заступників керівників) регіональних органів.
Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач у період з 28 жовтня 2010 року по 24 квітня 2014 року займав посаду начальника Управління МВС України на Південно-Західній залізниці, з 24 квітня 2014 року по 08 травня 2015 року працював на посаді заступника начальника Управління транспортної міліції МВС України, що сукупно складає більше одного року.
Щодо того чи відноситься Управління МВС України на Південно-Західній залізниці до категорії територіальних органів, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частини першої статті 13 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», територіальні органи міністерства утворюються як юридичні особи публічного права ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра Кабінетом Міністрів України.
Колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції вірно проаналізував та дійшов висновку про те, що відповідно до розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про поліцію» втратив чинність Закон України «Про міліцію», при цьому всі територіальні органи МВС були ліквідовані відповідно до постанов Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2015 року №730 «Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ» та від 13 жовтня 2015 року № 834 «Питання функціонування органів поліції охорони як територіальних органів Національної поліції та ліквідації деяких територіальних органів Міністерства внутрішніх справ». Тобто, постановами КМУ від 16 вересня 2015 року №730 та від 13 жовтня 2015 року №834 зазначено повний і вичерпний перелік територіальних органів МВС і при цьому Управління МВС України на Південно-Західній залізниці в переліку територіальних органів МВС відсутнє.
Однак судом першої інстанції не досліджено, що позивача звільнено із займаної посади, серед іншого, на підставі пункту 8 частини першої та пункту 4 частини другої статті 3 Закону №1682-VII. Вказані приписи регулюють звільнення керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу […] Міністерства внутрішніх справ України.
Оскільки позивач не обіймав посаду в територіальному (регіональному) органі Міністерства внутрішніх справ України, до нього не могли бути застосовані приписи пункту 8 частини першої та пункту 4 частини другої статті 3 Закону №1682-VII.
Враховуючи викладене, суд першої інстанції безпідставно застосував приписи частини сьомої статті 1 Закону України «Про очищення влади», якими встановлено, що заборона, передбачена частинами третьою та четвертою цієї статті, не застосовується до осіб, зазначених у частинах другій - четвертій статті 3 цього Закону, які визнані учасниками бойових дій під час проведення антитерористичної операції на сході України у встановленому законодавством порядку.
Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що невірно вказана відповідачем підстава для звільнення позивача не змінює мотивів з яких відбулось звільнення. Метою звільнення позивача з посади було виконання вимог Закону України «Про очищення влади».
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про неправомірність наказу МВС України №858 о/с від 08 травня 2015 року, однак з інших мотивів.
Термін «посади», який використовується у Законі № 1682, у тому числі і в пункті 2 «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, необхідно розуміти у значенні, наведеному у частині першій статті 1 Закону №1682-VII, відповідно до якої цей термін використовується як скорочення від термінів «певні посади (перебування на службі)».
Водночас Верховний Суд убачає потребу у формулюванні відповіді на питання чи достатньо самого факту перебування позивача на вказаних посадах протягом сукупного строку більше одного року для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 Закону №1682-VІІ. Відповідь на це питання є визначальною для вирішення цього публічно-правового спору.
У цій справі суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки сукупний строк перебування позивача на посадах, щодо яких установлена заборона, становить більше ніж один рік, то цього факту достатньо для застосування відповідних заборон на підставі критеріїв, визначених статтею 3 Закону №1682-VII.
Оцінюючи правильність застосування судом апеляційної інстанції до спірних правовідносин наведених положень у контексті встановлених у цій справі обставин, Верховний Суд виходить із такого.
Складність правових питань, які постали перед судами першої і апеляційної інстанцій у цій справі та з якими національна правова система стикнулася вперше, потребувала висновків Конституційного Суду України, оскільки доводи позивача серед іншого ґрунтувалися на доводах про неконституційність положень Закону №1682-VII, зокрема в частині суперечності його норм приписам статті 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності.
Аналіз положень пункту 8 частини першої статті 3 у взаємозв'язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №1682-VII дає підстави для висновку, що заборони, встановлені частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб'єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.
Водночас із аналізу цих норм випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов'язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема, передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 цього Закону, незалежно від того чи сприяла вона своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв'язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.
Питання конституційності, зокрема положень пунктів 7, 8, 9 частини першої пункту 4 частини другої статті 3 у взаємозв'язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1682-VII на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.
На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України "Про очищення влади", 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п'ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.
На момент розгляду Верховним Судом цієї касаційної скарги рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.
Водночас Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв'язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов'язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.
У справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов'язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об'єктивні вимоги до неї).
Як підсумок у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.
Верховний Суд уважає, що ці висновки є застосовними і у цій справі.
Водночас необхідно врахувати, що на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.
Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.
Також необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.
Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.
Суди зобов'язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.
Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів "згідно із законом" означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.
Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов'язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.
Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.
17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі "Полях та інші проти України" (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі "Полях та інші проти України"), та стосувалося звільнення п'ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII.
У цьому рішенні ЄСПЛ, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.
У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначив, що Закон №1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах:
1) їх звільнили з державної служби;
2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років;
3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII.
За оцінкою ЄСПЛ, поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 209).
У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону №1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони "необхідні у демократичному суспільстві" у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься "необхідним у демократичному суспільстві" для досягнення законної мети, якщо воно відповідає "нагальній суспільній необхідності", та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.
В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією "демократії, здатної себе захистити", що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців ("демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована") та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.
За висновком ЄСПЛ, його попередні висновки у справах щодо посткомуністичної люстрації лише частково стосуються цієї справи, зокрема щодо перших чотирьох заявників, оскільки передбачені Законом №1682-VII заходи мають набагато ширшу сферу застосування та були застосовані до заявників за обставин, що відрізнялися від тих, які відбувалися у країнах Центральної та Східної Європи під час впровадження ними люстраційних програм, які були більш цільовими та вузькоспрямованими. Суд відмітив, що навіть у контексті справ, пов'язаних із переходом від тоталітаризму до демократії, а також пов'язаних зі (стверджуваними) співробітниками служб безпеки тоталітарних режимів, він ніколи не стикався з обмежувальними заходами такого широкого обсягу, застосованими до державних службовців лише на тій підставі, що вони залишались на своїх посадах під час діяльності уряду, який згодом був визнаний недемократичним.
Зокрема, у розглянутих справах щодо посткомуністичної люстрації ЄСПЛ розглядав ситуації колишніх (як стверджувалося) працівників спецслужб тоталітарного режиму. Проте у цій справі заявники обіймали посади у державних установах, які принаймні принципово, ґрунтувалися на демократичних конституційних засадах, хоча і працювали за часів уряду Президента ОСОБА_2 , який широко критикували через авторитарні тенденції та вважали причетним до широкомасштабної системної корупції. Крім того, вбачається, що їхнє звільнення ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був Президент ОСОБА_2 , незалежно від конкретних виконуваних ними функцій та їхнього зв'язку з антидемократичними тенденціями і подіями, які відбувались у той період. Отже, стверджувана загроза, яку широке коло осіб, до якого застосовувалися передбачені Законом "Про очищення влади" заходи, становило для діяльності демократичних установ, не може прирівнюватися до загрози, яка виникає у випадках співпраці із спецслужбами тоталітарних режимів (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 275).
ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі "Анчев проти Болгарії" (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв'язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі "Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства" [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 113 - 116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі "Анчев проти Болгарії" (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі "Жданока проти Латвії" [ВП] (Ћdanoka v. Latvia) [GC], заява № 58278/00, пункти 22 - 28, 116 - 136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі "Жданока проти Латвії", пункт 115) (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 292-293).
Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ у справі "Полях та інші проти України", ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.
ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_2 був Президентом України (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункт 294).
ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону №1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено "презумпцію невинуватості" та "індивідуальну відповідальність". На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 72, 297).
У ситуації заявників у справі "Полях та інші проти України" ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом №1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_2 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_2. Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом №1682-VII, є прихід до влади пана ОСОБА_2 , а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 299-300).
Так само, на думку ЄСПЛ, немає переконливого пояснення часовим рамкам, установлених Законом №1682-VII, як основного критерію для застосування передбачених законом обмежувальних заходів. Як немає і пояснення, чому однорічний період є ключовим критерієм для застосування Закону №1682-VII (рішення у справі "Полях та інші проти України", пункти 301-302).
У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.
Аналіз цього рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушенні статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов'язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.
У цій справі до позивача, який обіймав посаду аналогічну посаді одного із заявників у справі «Полях та інші проти України», був застосований найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону №1682, законодавчому механізму якого була надана оцінка ЄСПЛ у рішенні по цій справі. Тож при вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі «Полях та інші проти України», оскільки за висновками Європейського суду сам Закон №1682, що укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.
Венеціанська комісія у пункті 65 Проміжного висновку № 788/2014 вказала, що той факт, що Закон №1682-VII виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає в конфлікт із принципом індивідуальної відповідальності, на якому має бути заснована люстрація.
Без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону № 1682-VII, що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).
Без встановлення зв'язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону №1682-VII - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.
Тож заборона перебування на зазначених у Законі №1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону №1682-VII, визначеним у частині другій статті 1 цього Закону.
Вказані правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 03 червня 2020 року (справа № 817/3431/14).
Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до ОСОБА_1 щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, Суд вважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.
Суд уважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі № 1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов'язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб'єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, чинній з15 грудня 2017 року), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).
Цей обов'язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Підсумовуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ відповідача не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.
З урахуванням наведеного, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду першої інстанції про наявність підстав для визнання протиправним та скасування наказу МВС України № 858 о/с від 08 травня 2015 року про звільнення позивача.
Водночас, мотиви, з яких виходив суд першої інстанції в частині щодо віднесення посади заступника начальника Управління транспортної міліції Міністерства внутрішніх справ України до переліку посад, визначених пунктом 8 частини першої та пункту 4 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» підлягають зміні, оскільки вони ґрунтуються на неправильному правозастосуванні вказаних норм Закону України «Про очищення влади».
Разом з тим, позивач у касаційній скарзі зазначає, що задовольняючи позовні вимоги щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу суд першої інстанції допустився помилки при його розрахунку.
Пункт 24 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 (далі - Положення №114): у разі незаконного звільнення або переведення на іншу посаду особи рядового, начальницького складу органів внутрішніх справ підлягають поновленню на попередній посаді з виплатою грошового забезпечення за час вимушеного прогулу або різниці в грошовому забезпеченні за час виконання службових обов'язків, але не більш як за один рік.
Якщо заява про поновлення на службі розглядається більше одного року не з вини особи рядового, начальницького складу, така особа має право на отримання грошового забезпечення за весь час вимушеного прогулу.
На виконання постанови № 1294 Міністерством внутрішніх справ України, виданий наказ №499 (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 12 березня 2008 року за № 205/14896), яким затверджено Інструкцію про порядок виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ (далі - Інструкція).
Відповідно до пункту 1.6 Інструкції грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ виплачується за місцем служби.
Підпунктом 3.5.2 пункту 3.5 Інструкції передбачено, що особам рядового і начальницького складу, звільненим з органів внутрішніх справ, а потім поновленим на службі у зв'язку з визнанням звільнення незаконним, грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з дня звільнення виплачується за посадою, з якої вони були звільнені, але не більше як за один рік.
Судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні не застосовано норми Положення №114, які мають вищу юридичну силу, аніж Інструкція.
А зі змісту пункту 24 Положення №114 випливає, що грошове забезпечення за час вимушеного прогулу має бути виплачене по день фактичного поновлення. Тобто, за період з моменту прийняття судом рішення про поновлення на роботі до його фактичного поновлення особа має право на грошове забезпечення за час вимушеного прогулу без часового обмеження.
Також колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції не враховано, те, що єдиним нормативним актом, який визначає порядок обчислення середньої заробітної плати в усіх випадках її збереження, чинність якого поширюється на підприємства, установи і організації усіх форм власності є Порядок обчислення середньої заробітної плати, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100.
Із пункту 5 вказаного Порядку вбачається, що основою для визначення загальної суми заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу, є розрахована згідно з абзацом 1 пункту 8 цього Порядку середньоденна (середньогодинна) заробітна плата працівника.
Після визначення середньоденної заробітної плати як розрахункової величини для нарахування виплат працівнику здійснюється нарахування загальної суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яка обчислюється шляхом множення середньоденної заробітної плати на середньомісячне число робочих (календарних) днів у розрахунковому періоді (абзац 2 пункту 8 Порядку).
Слід зазначити, у справі, що розглядається, період вимушеного прогулу позивача тривав з 08 травня 2015 травня по 13 серпня 2018 року. Тобто у період, в який набрав чинності саме спеціальний нормативно-правовий акт - Порядок №260 (з 27 травня 2016 року).
Колегія суддів зазначає, що при розрахунку часу вимушеного прогулу суди попередніх інстанцій повинні врахувати правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 826/25887/15 (провадження №К/9901/18153/18).
Відповідно до частин першої - другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Зважаючи на те, що судом першої інстанції не встановлено фактичних обставин справи, які мають значення для її правильного вирішення, що унеможливлює справедливе вирішення спору (частина перша статті 2 КАС України), Верховний Суд не може визначити самостійно розмір відшкодування ОСОБА_1 за час затримки розрахунку при звільненні.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про правомірність звільнення позивача зі служби.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Згідно з частинами 1, 3, 4 статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає зміні в частині мотивів прийняття, а саме застосування норм частини 1 статті 3 Закону України «Про очищення влади».
В частині позовних вимог про стягнення з відповідача середнього заробітку за час вимушеного прогулу на користь ОСОБА_1 рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню повністю.
В іншій частині рішення суду першої інстанції у справі №815/3340/15 слід залишити без змін.
Судові витрати.
З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 351, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України.
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
2. Постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року - скасувати повністю.
3. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року у справі №817/567/18 - в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі - змінити в мотивувальній частині відповідно до мотивів викладених в цій постанові.
4. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу скасувати та направити в цій частині на новий розгляд до суду першої інстанції, а в іншій частині - рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіА.Г. Загороднюк Л.О. Єресько В.М. Соколов