Справа № 240/11513/19
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Капинос Оксана Валентинівна Суддя-доповідач - Кузьмишин В.М.
01 липня 2020 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Кузьмишина В.М.
суддів: Сапальової Т.В. Сушка О.О. ,
за участю:
секретаря судового засідання: Платаш В.О.,
представника позивача: Кондратюка О.А.,
представника відповідача: Шахрая М.І.,
третьої особи: ОСОБА_1 ,
третьої особи: ОСОБА_3,
третьої особи: ОСОБА_12,
представника третьої особи: Мелешко М.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Житомирської міської ради на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 січня 2020 року (прийняте в м. Житомир, повний текст складено 03.02.2019) у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю "ЮПІДЖІ" до Житомирської міської ради, за участю третіх осіб: ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 про визнання протиправним та скасування пункту рішення,
Описова частина.
Короткий зміст позовних вимог.
У листопаді 2019 року ТОВ "ЮПІДЖІ" звернулося до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Житомирської міської ради, в якому просило визнати протиправним та скасувати п.3 рішення Житомирської міської ради від 31 жовтня 2019 року №1616.
Короткий зміст судових рішень суду першої інстанції.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 29 січня 2020 року позовні вимоги задоволено в повному обсязі.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погодившись із судовим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій останній просить скасувати рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.
Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції не повністю з'ясовані обставини, що мають значення для справи, а рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права.
Відзив/заперечення на апеляційну скаргу.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначив про необґрунтованість доводів апеляційної скарги та просив суд залишити без змін оскаржуване судове рішення.
Рух справи у суді апеляційної інстанції.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2020 року відкрито апеляційне провадження у вищевказаній справі.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2020 року справу призначено до судового розгляду у відкритому судовому засіданні.
Представник відповідача в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримав в повному обсязі та просив суд скасувати оскаржуване рішення суду.
В судовому засіданні представник позивача заперечив проти доводів апеляційної скарги та просив суд залишити без змін оскаржуване рішення суду.
В судовому засіданні треті особа та їх представник підтримали доводи апеляційної скарги та просили її задовольнити.
Фактичні обставини справи, встановлені судом першої інстанції.
Так, судом першої інстанції встановлено, що згідно з договором купівлі-продажу, укладеного 06.06.2017 між Житомирською міською радою (Продавець) та ТОВ "Юпіджі" (Покупець), та змін до нього від 08.06.2017, ТОВ "Юпіджі" на земельних торгах у формі аукціону отримало у приватну власність земельну ділянку несільськогосподарського призначення з категорії земель - землі житлової та громадської забудови, за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 29, кадастровий номер 1810136300:05:025:0017.
Зазначені обставини також підтверджуються витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на земельну ділянку № 88900949 та протоколом № 29/06 земельних торгів у формі аукціону з продажу земельної ділянки від 06.06.2017.
Наказом департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради від 08.08.2017 №52/17 зі змінами, внесеними наказом від 18.09.2019 №123/19, затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва "Будівництво АЗК з пунктом сервісного обслуговування населення, адміністративними приміщеннями, АГЗП та автомийки" на земельній ділянці кадастровий номер 1810136300:05:025:0017.
19.07.2019 товариству надано дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 113192001524 з будівництва об'єкта "Будівництво АЗК з пунктом сервісного обслуговування населення, адміністративними приміщеннями, АГЗП та автомойки" в м.Житомир по проспекту Незалежності,29.
31.10.2019 на п'ятдесят шостій сесії сьомого скликання Житомирської міської ради прийнято рішення № 1616 "Про звернення до ТОВ "Юпіджі" з пропозицією щодо укладення договору міни земельної ділянки", пунктом третім якого скасовано містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва "Будівництво АЗК з пунктом сервісного обслуговування населення, адміністративними приміщеннями, АГЗП та автомойки", затверджених наказом департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради від 08.08.2017 № 52/17 зі змінами, внесеними наказом від 18.09.2019 № 123/19.
Позивач, вважаючи таке рішення протиправним, звернувся до суду для захисту порушеного права розпоряджатися належною земельною ділянкою.
Мотивувальна частина.
Позиція Сьомого апеляційного адміністративного суду
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.2 ст. 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" №280/97-ВР від 21.05.1997 (далі - Закон №280/97-ВР) виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Згідно з ч.2 ст.54 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
Відповідно до п.15 ч.1 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання як скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.
При цьому відповідно до ч.1 п.9 ст.31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів міських рад, зокрема, належить надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
Згідно з п.8 ч.1 ст.1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Згідно з абз.2 ч.2 ст.24 вказаного Закону забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
Відповідно до ч.ч.1 і 5 ст.25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
Згідно з ч.5 ст.26 цього Закону встановлено, що проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; 6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.
Відповідно до ст.29 згаданого Закону основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника.
Містобудівні умови та обмеження містять: 1) назву об'єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об'єкта; 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об'єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам'яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об'єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони); 9) охоронні зони об'єктів транспорту, зв'язку, інженерних комунікацій, відстані від об'єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.
Відповідно до ч.4 ст.33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» розміщення об'єктів будівництва на території населених пунктів та за їх межами під час комплексної забудови території здійснюється виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, районною державною адміністрацією відповідно до їх повноважень шляхом надання містобудівних умов та обмежень або видачі будівельного паспорта відповідно до містобудівної документації у порядку, передбаченому цим Законом.
В свою чергу, органи, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду, визначені статтею 6 Закону №3038-VI, частинами першою, другою якої встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування. До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон № 20.05.1999 № 687-XIV). Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (частина третя цієї ж статті).
Відповідно до ст. 13 Закону №687-XIV уповноваженими органами містобудування та архітектури є зокрема: виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
При цьому, органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).
Обсяг повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва встановлює стаття 31 Закону №280/97-ВР, підпунктом 9 пункту «а» частини першої якої закріплено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження - надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Згідно з частиною восьмою статті 29 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника. Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.
Відповідно до ч.8 ст.29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» ( в редакції, чинній на час винесення спірних правовідносин) скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: за заявою замовника; за рішенням суду.
У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.
Таким чином, колегія суддів наголошує, що наведений у статті 29 Закону №3038-VI перелік підстав для скасування містобудівних умов та обмежень є вичерпним і остаточним, розширеному тлумаченню не підлягає.
Разом з тим, згідно з положеннями частини першої ст.41-1 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Відповідно до ч.ч.2-4 ст.41-1 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об'єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
В свою чергу механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 (далі - Порядок №698).
Відповідно до пункту 2 Порядку №698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
Таким чином колегія вважає, що містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації.
При цьому, наявність або відсутність підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, перелік яких є вичерпним, встановлюється на стадії їх надання або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю.
Колегія суддів враховує те, що, у даному випадку, як випливає з встановлених судом першої інстанції фактичних обставин цієї справи й змісту апеляційної скарги, рішення про надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок скасовано рішенням Житомирської міської ради на підставі ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування", якою встановлено компетенцію міських рад.
Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.
Однак. ст. 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.
Такий принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону №280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.
Крім того, в Рішенні №7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Колегія суддів звертає увагу, що ТОВ "ЮПІДЖІ" на підставі укладеного договору купівлі-продажу земельної ділянки від 06 червня 2017 року набуло прав власності на земельну ділянку за адресою: Житомирська область, м. Житомир, проспект Незалежності, 29 .
Крім цього, Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва від 08 серпня 2017 року №52/17 для будівництва АЗК з пунктом сервісного обслуговування населення, адміністративними приміщенням, АГЗП та автомийки за адресою: Житомирська область, м. Житомир, проспект Незалежності, 29.
В рішенні у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) від 20 жовтня 2011 року Європейський суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування", який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен накладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
Таким чином, колегія суддів зазначає, що містобудівні умови та обмеження можуть бути скасовані у зв'язку з їх невідповідністю містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, проте таке скасування може бути наслідком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду.
Колегія суддів зазначає, що посилання відповідача на те, що оспорюване рішення приймалось з урахуванням суспільного інтересу не заслуговує на увагу, оскільки це не звільняє суб'єкта владних повноважень від обов'язку приймати свої рішення на підставі та у спосіб, які визначені Конституцією та законами України.
Таким чином, відповідачем не доведено наявності у нього повноважень і передбачених законом правових підстав для прийняття спірного рішення, а відтак не дотримано принципу належного врядування, з огляду на що, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для задоволення вимог адміністративного позову.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги.
Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції повно і всебічно досліджено і оцінено обставини по справі, надані сторонами докази, правильно визначено юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює, та погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позовних вимог.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв'язку з чим підстави для його скасування відсутні.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Житомирської міської ради залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 січня 2020 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 03 серпня 2020 року.
Головуючий Кузьмишин В.М.
Судді Сапальова Т.В. Сушко О.О.