Справа № 640/2399/19 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко А.І.
08 липня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого: Бєлової Л.В.
суддів: Аліменка О.В.,
Безименної Н.В.
за участю секретаря судового засідання: Лещенко В.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Гідроенергоресурс» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2020 року (справу розглянуто в порядку письмового провадження) у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Гідроенергоресурс» до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування припису, протоколу та постанови, -
У лютому 2019 року позивач, Товариство з обмеженою відповідальністю «Гідроенергоресурс», звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправними та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил №С-1701/1 від 17січня 2019 року, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності №1-Л-З-2101/1 від 21 січня 2019 року та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №З-2801/1-10/10-26/2801/08/01 від 28 січня 2019 року.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2020 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт наполягає, що позивачем правомірно не допущено відповідача до перевірки, оскільки станом на час проведення перевірки не було затверджено уніфікованої форми акту, складеного за результатом проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, яка б відповідала вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року №342. Відповідна уніфікована форма акту була затверджена лише після проведення перевірки позивача.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2020 року відкрито апеляційне провадження у даній справі.
Відповідно до статті 309 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції має бути розглянута протягом шістдесяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження, а апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції - протягом тридцяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження. У виняткових випадках апеляційний суд за клопотанням сторони та з урахуванням особливостей розгляду справи може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на п'ятнадцять днів, про що постановляє ухвалу.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 211 з 12 березня до 03 квітня 2020 року «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» на всій території України запроваджено карантин та, в подальшому, карантинні обмеження також були продовжені.
Оскільки Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку з поширенням коронавірусною хвороби (COVID-19)» від 30 березня 2020 року № 540-IX, розділ VI «Прикінцеві положення» КАС України доповнено пунктом 3, відповідно до якого під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширення коронавірусної хвороби (COVID-19), строки, визначені статтями, зокрема, 309 цього Кодексу, строк розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, який обраховується з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження, є продовженим на строк дії такого карантину.
Заслухавши в судовому засіданні суддю доповідача, пояснення учасників процесу, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, у період з 17 січня 2019 року по 30 січня 2019 року відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, Департаментом архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на підставі наказу Державної архітектуро-будівельної інспекції України від 27 листопада 2018 року, направлення для проведення планової перевірки від 04 січня 2019 року б/н проведено планову перевірку на об'єкті в селі Кашперівка, Тетіївській район, Київська область, «Будівництво МГЕС на донному водоскиді Косівського водосховища» (а.с. 13).
Листом № 01-06/40 від 15.01.2019 року Товариства з обмеженою відповідальністю «Гідроенергоресурс» надали відповідачеві пояснення щодо права ТОВ «Гідроенергоресурс» не допускати посадових осіб відповідача до перевірки у зв'язку із відсутністю затвердженої та оприлюдненої на власному веб-сайті уніфікованої форми акту та вимагати припинення здійснення відповідного заходу державного нагляду (а.с. 20)
17 січня 2019 року посадовими особами відповідача складений акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкті будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на неї функцій, яким зафіксовано не допуск посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкт перевірки «Будівництво МГЕС на донному водоскиді Косівського водосховища, який знаходиться за межами населеного пункту села Кашперівка Тетіївського району Київської області» (а.с. 14).
Також, 17 січня 2019 року відповідачем складений припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язано позивача допустити посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю для проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті будівництва «Будівництво МГЕС на донному водоскиді Косівського водосховища, який знаходиться за межами населеного пункту села Кашперівка, Тетіївського району, Київської області» у термін до 31 січня 2019 року (а.с. 15).
21 січня 2019 року відповідачем складений протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності №1-Л-З-2101/1, яким розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності призначено на 28 січня 2019 року (а.с. 16).
За результатом розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності 28 січня 2019 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Крупко Р.О. прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №З-2801/1-10/10-26/2801/08/01, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбаченого пунктом 2 частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф в сумі 57 630,00 грн. (а.с. 20).
Вважаючи винесені відповідачем припис, протокол та постанову протиправними, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.
Суд першої інстанції у задоволенні адміністративного позову відмовив та зазначив, що формальні процедурні порушення під час проведення перевірки, зокрема щодо форми акту перевірки в разі наявності порушення вимог містобудівного законодавства суб'єктом, щодо якого проводиться така перевірки, не спростовують доводи відповідача щодо наявності таких порушень та не є підставою для скасування рішень, прийнятих органом державного нагляду (контролю) за фактом виявлених порушень..
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (тут і надалі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлені правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно з частинами першою, другою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
За приписами частини третьої статті 41 Закону № 3038-VI, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об'єктів, вимогам стандартів, норм і правил згідно із законодавством; 6) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій; 7) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Забороняється витребовувати у суб'єктів містобудування інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов'язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю; 8) вимагати у випадках, визначених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій; 9) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію; 10) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки; 11) здійснювати контроль за дотриманням порядку обстеження та паспортизації об'єктів, а також за реалізацією заходів щодо забезпечення надійності та безпеки під час їх експлуатації.
Згідно з абзацу 2 пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі по тексту - Порядок №553), державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», здійснюється такими органами державного архітектурно-будівельного контролю: виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; Держархбудінспекцією.
У відповідності до пункту 2 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом (пункт 5 Порядку № 553).
Відповідно до пунктів 16, 17, 21, 22 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). У приписі обов'язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.
Якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, чи через електронний кабінет, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф.
Як вбачається з матеріалів справи, Департаментом архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на підставі наказу Державної архітектуро-будівельної інспекції України від 27 листопада 2018 року, направлення для проведення планової перевірки від 04 січня 2019 року б/н проведено планову перевірку на об'єкті в селі Кашперівка, Тетіївській район, Київська область, «Будівництво МГЕС на донному водоскиді Косівського водосховища» (а.с. 13).
При цьому, в матеріалах справи наявний лист № 01-06/40 від 15.01.2019 року Товариства з обмеженою відповідальністю «Гідроенергоресурс», в якому позивач надав відповідачеві пояснення щодо свого права не допускати посадових осіб відповідача до перевірки у зв'язку із відсутністю затвердженої та оприлюдненої на власному веб-сайті уніфікованої форми акту та вимагати припинення здійснення відповідного заходу державного нагляду (а.с. 20).
Внаслідок недопуску до проведення планової перевірки, відповідачем складено акт від 19 липня 2019 року №253 про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкті будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на неї функцій, яким зафіксовано не допуск посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкт перевірки «Будівництво МГЕС на донному водоскиді Косівського водосховища, який знаходиться за межами населеного пункту села Кашперівка Тетіївського району Київської області» (а.с. 14).
У вищевказаному акті позивачем вказано, що причина не допуску викладена у поясненнях, наданих листом № 01-06/40 від 15.01.2019 року.
В подальшому, 21 січня 2019 року відповідачем складений протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності №1-Л-З-2101/1, яким розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності призначено на 28 січня 2019 року (а.с. 16). За результатом розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності 28 січня 2019 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Крупко Р.О. прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №З-2801/1-10/10-26/2801/08/01, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбаченого пунктом 2 частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф в сумі 57 630,00 грн. (а.с. 20).
Так, колегія суддів зазначає, що підставою для винесення вищезазначеної постанови, став недопуск позивачем посадових осіб Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області до здійснення заходів державного нагляду (контролю).
Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (тут і надалі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) врегульовано правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Частиною 1 статті 1 вищевказаного Закону передбачено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до частини п'ятнадцятої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Згідно з частиною другою статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), має передбачати, у тому числі, оцінку ступеня небезпеки, масштабу, виду та сфери діяльності, наявність порушень у попередній діяльності суб'єктів господарювання (крім новостворених).
Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.
З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб'єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.
Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).
Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.
Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п'яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Орган державного нагляду (контролю) оприлюднює критерії та періодичність проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) шляхом розміщення на своєму офіційному веб-сайті у порядку, визначеному законодавством.
При цьому, колегія суддів наголошує, що положеннями частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342 затверджена нова Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) та Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методика № 342).
Пунктом 2 цієї постанови були визнані такими, що втратили чинність:
- постанова КМУ від 28.08.2013 р. № 752 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також, уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»;
- постанова КМУ від 24.05.2017 р. № 362«Про внесення змін до методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»;
- п. 20 змін, що вносяться до постанов КМУ, затверджених постановою КМУ від 18.12.2017 р. № 1103.
Так, уніфіковані форми актів, розроблені, відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року № 752, не містили переліку питань, залежно від ступеня ризику.
При цьому, переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю), відповідно до Методики № 342.
Пунктом 11 вищевказаної постанови визначено, що положення затверджених цією постановою методик не застосовуються до 1 вересня 2018 року.
Таким чином, вже з початком застосування нових Методик, всі критерії та уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року № 342, є нечинними та не можуть бути застосовані, оскільки, вони не відповідають новим Методикам.
Органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки, за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.
Тобто, якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акту, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб'єкт господарювання мав право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), оскільки це є окремою законодавчо визначеною підставою для недопуску.
В подальшому, наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 20 грудня 2018 року №360 «Про затвердження уніфікованої форми акта, що складається за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері провадження господарської діяльності з будівництва об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми та значними наслідками» від 20 грудня 2018 року № 360, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 27 грудня 2018 року за № 1491/32943, затверджено уніфіковану форму акта, що складається за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері провадження господарської діяльності з будівництва об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми та значними наслідками, що додається.
Вищевказаний наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 20 грудня 2018 року №360 набув чинності 18 січня 2019 року.
Отже, станом на 17 січня 2019 року (дата проведення перевірки позивача та дата складення акту) попередня уніфікована форма акту, визначена наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 грудня 2016 року № 331, хоч і була фактично чинною, однак не відповідала новій Методиці, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, відтак жодним чином не могла бути застосованою, в той час як нова уніфікована форма акту, яка б відповідала постанові № 342, ще не була чинною (як було зазначено вище, вона була затверджена наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 20 грудня 2018 року №360, що набрав чинності лише 18 січня 2019 року).
Таким чином, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції щодо можливості застосування станом на 17 січня 2019 року уніфікованої форми акту, визначеної наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 грудня 2016 року № 331, оскільки остання не відповідала чинній Методиці, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року № 342.
Враховуючи викладене вище, за відсутності станом на дату призначення та проведення перевірки позивача чинної, опублікованої на офіційному веб-сайті уніфікованої форми акту, що відповідає новій Методиці, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року № 342, колегія суддів вважає, що позивач законно відмовив представникам Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області у допуску до проведення планової перевірки, скориставшись правом, визначеним положеннями частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Висновок суду першої інстанції стосовно того, що формальні процедурні порушення під час проведення перевірки, зокрема щодо форми акту перевірки в разі наявності порушення вимог містобудівного законодавства суб'єктом, щодо якого проводиться така перевірки, не спростовують доводи відповідача щодо наявності таких порушень та не є підставою для скасування рішень, прийнятих органом державного нагляду (контролю) за фактом виявлених порушень, є невірним, оскільки у даному випадку допущене відповідачем порушення (відсутність чинної уніфікованої форми акту) не є формальним та прямо суперечить частині п'ятнадцятій статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а ТОВ «Гідроенергоресурс» було притягнуто до відповідальності не за будь-які інші виявлені порушення, а саме за недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва.
Відтак, за таких обставин, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил №С-1701/1 від 17 січня 2019 року та постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №З-2801/1-10/10-26/2801/08/01 від 28 січня 2019 року є протиправними та підлягають скасуванню.
Разом з тим, колегія суддів зазначає про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності №1-Л-З-2101/1 від 21 січня 2019 року, оскільки метою його складання є лише фіксація факту правопорушення, останній не тягне за собою виникнення, зміни або припинення прав та обов'язків позивача, оскільки лише передує прийняттю акту індивідуальної дії (постанови у справі про адміністративне правопорушення, припису), який породжує відповідні правові наслідки та безпосередньо підлягає оскарженню у встановленому процесуальним законодавством порядку.
Враховуючи вищевикладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Гідроенергоресурс» до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування припису, протоколу та постанови.
Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до вимог ч. 4 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення, є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, рішення суду першої інстанції - скасуванню, з прийняттям нової постанови, якої позовні вимоги задовольнити частково.
Керуючись ст. 243, 315, 317, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Гідроенергоресурс» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2020 року - задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2020 року - скасувати.
Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю «Гідроенергоресурс» до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування припису, протоколу та постанови - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил №С-1701/1 від 17 січня 2019 року та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №З-2801/1-10/10-26/2801/08/01 від 28 січня 2019 року.
У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст виготовлено 08.07.2020.
Головуючий суддя Л.В. Бєлова
Судді В.О. Аліменко,
Н.В. Безименна