Справа № 640/2710/19 Головуючий у 1-й інстанції: Патратій О.В.
Суддя-доповідач: Василенко Я.М.
06 липня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Василенка Я.М.,
суддів Аліменка В.О., Шурка О.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.02.2020 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного агентства України з управління зоною відчуження, треті особи - голова Державного агентства України з управління зоною відчуження ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії, -
ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати наказ Державного агентства України з управління зоною відчуження від 23.07.2018 № 92-ос «Про призначення на посаду генерального директора ДСП «Чорнобильський спецкомбінат»;
- зобов'язати Державне агентство України з управління зоною відчуження провести призначення на посаду генерального директора «ДСП «Чорнобильський спецкомбінат» за результатами конкурсного відбору.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.02.2020 позов задоволено частково: зобов'язано Державне агентство з управління зоною відчуження вчинити дії, передбачені Порядком проведення конкурсного відбору керівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2008 № 777, щодо проведення конкурсного відбору керівника Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильський спецкомбінат» (код ЄДРПОУ 37197165); у задоволені решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним рішенням ОСОБА_1 звернувся із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.
З матеріалів справи вбачається, що наказом Державного агентства України з управління зоною відчуження «Про призначення на посаду генерального директора ДСП «Чорнобильський спецкомбінат» від 23.07.2018 за № 92-ос відбулося підписання контракту з ОСОБА_3 на заміщення вакантної посади генерального директора Державного спеціалізованого підприємства «Чорнобильський спецкомбінат» без проведення конкурсного відбору.
Не погоджуючись з вищевказаними діями Державного агентства України з управління зоною відчуження, позивач звернувся до суду першої інстанції з даним адміністративним позовом.
Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги частково, мотивував своє рішення тим, що виключно за результатами конкурсного відбору здійснюється призначення керівника стратегічного підприємства та керівника особливо важливого підприємства, у зв'язку з чим, відповідачем було грубо порушено вимоги Порядку № 777 в частині непроведення конкурсного відбору на посаду керівника ДП «Чорнобильський спецкомбінат» та призначення керівника підприємства за наслідками проведення такого конкурсу. Відмовляючи в задоволені позову в частині визнання незаконним та скасування наказу Державного агентства України з управління зоною відчуження від 23.07.2018 № 92-ос «Про призначення на посаду генерального директора ДСП «Чорнобильський спецкомбінат», суд першої інстанції виходив з того, що вищевказаний наказ Державного агентства України з управління зоною відчуження, яким ОСОБА_3 призначено на посаду генерального директора ДСП «Чорнобильський спецкомбінат», не породжує прав і обов'язків позивача, не впливає на обсяг та можливість здійснення його прав та повноважень.
Апелянт у своїй скарзі зазначає, що судом першої інстанції було неповно та неналежним чином досліджено докази та обставини справи, що призвело до неправомірного застосування норм права. Зокрема, апелянт звертає увагу, що оскаржуваний наказ не відповідає вимогам чинного законодавства, а саме, постанові Кабінету міністрів України від 14.01.2015 № 777, оскільки призначення третьої особи ОСОБА_3 відбулось поза конкурсом, що порушує публічно-правовий порядок функціонування державних підприємств та порушує його законний інтерес щодо участі у проведенні конкурсу.
Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Зазначене узгоджується з позицією, викладеною в п.13.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20.05.2013 № 7, відповідно до якого у разі часткового оскарження судового рішення суд апеляційної інстанції в описовій частині свого рішення повинен зазначити, в якій частині рішення суду першої інстанції не оскаржується, і при цьому не має права робити правові висновки щодо неоскарженої частини судового рішення.
Отже, оскільки ОСОБА_1 у своїй апеляційній скарзі оскаржує судове рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання незаконним та скасування наказу Державного агентства України з управління зоною відчуження від 23.07.2018 № 92-ос «Про призначення на посаду генерального директора ДСП «Чорнобильський спецкомбінат», то колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що саме в цій частині перевіряється законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Приписами ч. ч. 1, 2 ст. 5 КАС України визначається, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, на переконання судової колегії, повинні передусім відповідати підставам позову та його змісту.
Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Згідно п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України вбачається, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Палата Верховного Суду у своїй постанові від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18 зазначила про те, що всі юридичні акти за владно-регулятивною природою поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Водночас, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Виходячи з вищевикладеного, колегія суддів звертає увагу, що нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Тобто, право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Таким чином, виходячи з аналізу вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що питання правомірності призначення на посаду директора ДСП «Чорнобильський спецкомбінат» ОСОБА_3 наказом Державного агентства України з управління зоною відчуження від 23.07.2018 № 92-ос «Про призначення на посаду генерального директора ДСП «Чорнобильський спецкомбінат», а також дії, які передували прийняттю відповідного рішення Державним агентством України з управління зоною відчуження, породжують виникнення правовідносин виключно між ОСОБА_3 та Державним агентством України з управління зоною відчуження та жодним чином не впливають на права, свободи, інтереси та обов'язки позивача, у зв'язку з чим останній, з огляду на заявлені ним позовні вимоги, не є учасником (суб'єктом) правовідносин щодо призначення на посаду генерального директора ДСП «Чорнобильський спецкомбінат, а тому відповідне рішення центрального органу виконавчої влади не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом в данній частині.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14.03.2018 у справі № 9901/22/17, від 06.06.2018 у справі № 800/489/17, від 12.06.2018 у справі № 800/587/17, від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18, та від 09.04.2019 у справі № 9901/611/18.
Відповідно до вимог ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Крім того, згідно вищевказаної позиції Великої Палати Верховного Суду законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.
Таким чином, твердження апелянта про ненадання судом першої інстанції оцінки жодним доводам позивача щодо суті оскаржуваного наказу колегія суддів вважає безпідставним, оскільки, як вже було зазначено вище, підстави даного позову та заявлені в останньому вимоги виключають можливість первірки судом правомірності призначення ОСОБА_3 на посаду генерального директора ДСП «Чорнобильський спецкомбінат».
При цьому, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що наказом Державного агентства України з управління зоною відчуження від 04.03.2019 № 36-ос відповідно до положення про Державне агентство України з управління зоною відчуження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.10.2014 № 564, було звільнено з посади генерального директора ДСП «Чорнобильський спецкомбінат» ОСОБА_3 з 04.03.2019 за угодою сторін.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що починаючи з 04.03.2019 предмет спору в даній адміністративній справі в частині визнання незаконним та скасування наказу Державного агентства України з управління зоною відчуження від 23.07.2018 № 92-ос «Про призначення на посаду генерального директора ДСП «Чорнобильський спецкомбінат» взагалі є відсутнім.
При цьому, інші аргументи апеляційної скарги позивача є безпідставними та необґрунтованими, носять формальний характер і не ґрунтуються ні на фактичних обставинах, ні на вимогах закону та спростовуються матеріалами справи. Крім того, апеляційна скарга не містить посилань на обставини, передбачені статтями 317-319 КАС України, за яких рішення суду підлягає скасуванню.
Також, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.
Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.02.2020 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий: Василенко Я.М.
Судді: Аліменко В.О.
Шурко О.І.