02 липня 2020 року
м. Київ
справа № 806/1159/18
адміністративне провадження № К/9901/3020/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Житомирської районної ради Житомирської області про визнання протиправними та скасування розпоряджень і рішення, визнання недійсним запису в трудовій книжці, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 липня 2018 року (суддя Черноліхов С.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року (судді Сторчак В.Ю., Мельник-Томенко Ж.М., Ватаманюк Р.В.),
Суть спору та встановлені судами фактичні обставини справи.
1. У березні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Житомирської районної ради Житомирської області, у якому просив:
1.1 визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Житомирської районної ради Житомирської області від 31.01.2018 № 2-ОД «Про скликання позачергової сесії»;
1.2 визнати протиправним та скасувати рішення Житомирської районної ради Житомирської області шістнадцятої сесії сьомого скликання від 07.02.2018 № 554 «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_1 (без припинення повноважень депутата районної ради)»;
1.3 визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Житомирської районної ради Житомирської області від 07.02.2018 № 16-к «Про виконання рішення шістнадцятої сесії сьомого скликання від 07.02.2018 № 554 «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_1 (без припинення повноважень депутата районної ради)»;
1.4 визнати недійсним запис в трудовій книжці № 38 від 07.02.2018 про звільнення у зв'язку з достроковим припиненням повноважень ч.3 ст.56 Закону України «Про місцеве самоврядування», внесений на підставі рішення шістнадцятої сесії сьомого скликання від 07.02.2018 № 554;
1.5 поновити його на посаді заступника голови Житомирської районної ради Житомирської області;
1.6 стягнути з Житомирської районної ради Житомирської області на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. У справі встановлено, що рішенням Житомирської районної ради № 2 від 02.12.2015 депутата ОСОБА_1 було обрано заступником голови Житомирської районної ради.
3. 30.01.2018 на адресу голови Житомирської районної ради надійшло звернення від 13 депутатів районної ради з вимогою про скликання позачергової сесії Житомирської районної ради 7 скликання та включення до порядку денного питання «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_1 (без припинення повноважень депутата районної ради)».
4. До звернення додано проект рішення «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_1 (без припинення повноважень депутата районної ради)» та пояснювальну записку.
5. 31.01.2018 голова Житомирської районної ради Житомирської області видав розпорядження № 2-ОД «Про скликання позачергової сесії».
6. 07.02.2018 на пленарному засіданні шістнадцятої сесії сьомого скликання Житомирська районна рада Житомирської області за результатами таємного голосування ухвалила рішення № 554 «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_1 (без припинення повноважень депутата районної ради)».
7. На виконання цього рішення голова Житомирської районної ради видав розпорядження від 07.02.2018 № 16-к «Про виконання рішення шістнадцятої сесії сьомого скликання від 07.02.2018 № 554 «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради Білецького Олега Миколайовича (без припинення повноважень депутата районної ради)».
8. Позивач, не погодившись із прийнятими рішеннями, звернувся з цим позовом до суду.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій.
9. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 04 липня 2018 року відмовив у задоволенні позову.
10. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 грудня 2018 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.
11. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, врахував, з-поміж іншого, що більш ніж половина від загального складу депутатів Житомирської районної ради (20 депутатів із 35) у визначений законом спосіб висловилися за дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради. З огляду на цю обставину суд першої інстанції дійшов висновку, що прийняття рішення про звільнення ОСОБА_1 є цілком обґрунтованим, позаяк продовження виконання ним своїх обов'язків суперечитиме засадам місцевого самоврядування, які відповідно до статті 4 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) ґрунтуються на принципі виборності як представницьких органів, до яких належать у тому числі районні ради, так і голів районних рад, їх заступників та перших заступників.
12. Апеляційний суд з такими висновками в цілому погодився. Зазначив, що отримавши звернення від третини депутатів районної ради (з проектом рішення та пояснювальною запискою, в якій розкрито підстави для такого рішення) голова Житомирської районної ради видав розпорядження про скликання позачергового пленарного засідання ради, яке також було оприлюднено. Суд апеляційної інстанції погодився з судом першої інстанції, що оприлюднення відбулося менше, ніж за десять днів до дня пленарного засідання, однак з огляду на суть питання, на включенні до порядку денного якого наполягали депутати, його неординарний характер та пов'язану з цим невідкладність, а також з урахуванням статті 16 Регламенту, питання про дострокове припинення повноважень заступника голови районної ради було цілком обґрунтовано включено до порядку денного пленарного засідання, відтак поставлено на обговорення та проголосовано.
13. З приводу процедури голосування (яке було таємним) суд першої інстанції, а так само суд апеляційної інстанції зазначили, що не встановили обставин, які б свідчили про існування настільки істотних порушень, як-от вплив на волевиявлення депутатів, що могло б ставити під сумнів його результат. Більше того, зауважили суди, за спірне рішення проголосувало двадцять депутатів (із 29, які взяли участь у засіданні) і такий результат, як можна зрозуміти з їхніх рішень, є доволі промовистим у контексті того, наскільки нагальним, узгодженим і виваженим було рішення про дострокове припинення повноважень заступника голови районної ради.
14. З посиланням на частину третю статті 56 Закону № 280/97-ВР суди попередніх інстанцій зазначили, що особливістю виборної посади, зокрема заступника голови районної ради, є те, що на цю посаду обирається один з депутатів, який має підтримку більшості. Перебування на цій посаді та здійснення відповідних повноважень продовжується до моменту: 1) поки не припиняться повноваження депутата відповідної ради; 2) поки сам заступник голови не складе повноваження, про що подає заяву; 3) поки відповідна рада не припинить його повноваження достроково.
15. Підставою для дострокового припинення повноважень є: наявність вимоги третини депутатів від загального складу ради та подальша підтримка цієї вимоги більшістю депутатів під час таємного голосування.
16. Тобто, як зазначили суди попередніх інстанцій, частина третя статті 56 Закону № 280/97-ВР визначає не лише процедуру розгляду відповідного питання, але й підставу для звільнення заступника голови районної ради, що також узгоджується з вимогами статей 2401 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП).
17. На думку судів попередніх інстанцій, депутати, які ставлять вимогу про звільнення голови районної ради, формально не зобов'язані будь-яким чином викладати мотиви для такого звільнення. Сам факт втрати довіри депутатського корпусу до відповідного заступника голови районної ради є достатнім як для ініціювання цього питання, так і для прийняття відповідного рішення, якщо воно приймається шляхом таємного голосування.
18. З приводу того, що позивача звільнили у період тимчасової непрацездатності, суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що у правовідносинах, з яких виник цей спір, факт перебування на лікарняному жодним чином не перешкоджає розгляду питання про звільнення із виборної посади.
Касаційне оскарження.
19. У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
20. Мотиви касаційної скарги по суті повторюють ті, якими обґрунтовано позов та апеляцію, відповідно щодо яких суди попередніх інстанцій висловили свою правову позицію в оскаржених судових рішеннях. Зокрема позивач зазначив про порушення порядку оприлюднення рішення щодо скликання позачергової сесії, про безпідставність та необґрунтованість/невмотивованість рішення щодо його звільнення з посади заступника голови районної ради, порушення процедури таємного голосування, а також про те, що спірне рішення прийнято у період його тимчасової непрацездатності.
21. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін. Переконує, що питання про дострокове звільнення позивача з посади заступника голови районної ради є правомірним. Посада, яку обіймав позивач, є виборною; процедуру включення до порядку денного питання про дострокове припинення повноважень за цією посадою, а так само обговорення та голосування за це питання було дотримано, тож доводи позивача в цій частині безпідставні і зовсім не доводять протиправності спірного рішення. Посилання на тимчасову непрацездатність за описаної ситуації вважає безпідставним, адже правовідносини, з яких виник спір, не є трудовими і спеціальним для них є Закон № 280/97-ВР. Відповідач вважає, що висновки судів попередніх інстанцій в цій справі правильні та обґрунтовані, доводи позивача їх не спростовують.
Релевантні джерела права.
22. Відповідно до частини другої статті 10 Закону № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
23. За частиною першою статті 45 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
24. Відповідно до частин першої, другої статті 56 Закону № 280/97-ВР районна, районна у місті рада обирає заступника голови ради.
25. Заступник голови районної, районної у місті (у разі її створення) ради, перший заступник, заступник голови обласної ради обираються відповідною радою в межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснюють свої повноваження до припинення ними повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення їх повноважень у порядку, встановленому частинами третьою та четвертою цієї статті.
26. Відповідно до частин третьої, четвертої статті 56 Закону № 280/97-ВР повноваження заступника голови районної у місті, районної ради, першого заступника, заступника голови обласної ради можуть бути достроково припинені без припинення повноважень депутата відповідної ради за рішенням відповідної ради, що приймається шляхом таємного голосування. Питання про дострокове припинення їх повноважень може бути внесено на розгляд відповідної ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради або голови ради.
27. Повноваження заступника голови районної у місті, районної ради, першого заступника, заступника голови обласної ради також вважаються достроково припиненими без припинення повноважень депутата відповідної ради в разі звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень заступника (першого заступника) голови ради.
28. Зазначені повноваження заступника (першого заступника) голови ради припиняються з дня прийняття відповідною радою рішення, яким береться до відома зазначений факт.
29. У випадках, передбачених частинами третьою та четвертою цієї статті, відповідна особа звільняється з посади заступника (першого заступника) голови ради з дня припинення її повноважень (частина п'ята статті 56 Закону № 280/97-ВР).
30. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної ради, обласної ради вирішуються такі питання: обрання голови ради, відповідно заступника голови районної ради та першого заступника, заступника голови обласної ради, звільнення їх з посади.
31. Згідно з частиною першою статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
32. Відповідно до частини четвертої статті 46 Закону № 280/97-ВР наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.
33. Відповідно до частини сьомої статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
34. Відповідно до частини десятої статті 46 Закону № 280/97-ВР рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
35. Відповідно до статті 1 Закону України від 07.06.2001 № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон № 2493-III) служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
36. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2493-III посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
37. За змістом статті 3 Закону № 2493-III посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
38. За частиною першою статті 10 Закону № 2493-III прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється: <…> на посаду голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови - секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад шляхом обрання відповідною радою.
39. За частинами першою, другою статті 7 Закону № 2493-III правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", цим та іншими законами України.
40. Посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України і законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Висновки Верховного Суду.
41. В обсязі встановлених в цій справі обставин спершу маємо зауважити, що спір виник у зв'язку з прийняттям рішення Житомирської районної ради Житомирської області шістнадцятої сесії сьомого скликання від 07.02.2018 № 554 «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_1 (без припинення повноважень депутата районної ради)».
42. У контексті спірних правовідносин та власне у площині фактичних обставин справи доводи про протиправність розпорядження голови Житомирської районної ради Житомирської області від 31.01.2018 № 2-ОД «Про скликання позачергової сесії» (вимогу про скасування якого позивач заявив у сукупності з іншими позовними вимогами), після того, як таке розпорядження фактично уже реалізовано/вичерпано, можемо розглядати у площині підстав позову, але не як самостійний спосіб захисту (з огляду на суть порушеного права, за захистом позивач звернувся до адміністративного суду).
43. З урахуванням наведених вище норм законодавства зазначимо, що посада заступника голови районної ради належить до виборних посад місцевого самоврядування. На таку посаду обирає відповідна районна рада з числа депутатів цієї ради на своєму пленарному засіданні.
44. У контексті спірних правовідносин треба зауважити, що призначення на виборну посаду заступника голови районної ради є результатом волевиявлення депутатів цієї ради, які так само можуть достроково припинити повноваження на цій посаді.
45. Закон визначив умови і порядок дострокового припинення повноважень заступника голови районної ради. Підкреслимо, що як призначення на вказану посаду (одного з депутатів відповідної районної ради), так і припинення повноважень на цій посаді є передусім результатом волевиявленням депутатів цієї районної ради.
46. Якщо говорити про дострокове припинення повноважень заступника голови районної ради, то безперечно для цього повинні бути певні вагомі підстави, передумови, які в сукупності призвели до того, що депутати районної ради вимагають обговорення цього питання на пленарному засіданні районної ради. Власне такі обставини і є предметом обговорення на засіданні ради, перед тим як почнеться голосування.
47. Водночас вже безпосередньо під час голосування (яке в цьому випадку є таємним) мотиви, якими керувалися депутати районної ради, коли голосували «за» чи «проти» дострокового припинення повноважень заступника голови районної ради, є суто їхнім переконанням, вимагати обґрунтовувати чи пояснювати яке (при вирішенні питання про правомірність спірного рішення) немає підстав. Таємне голосування щодо рішення про дострокове припинення повноважень заступника голови районної ради певною мірою підтверджує такий висновок суду, а якщо сфокусуватися власне на процедурі таємного голосування, можем ствердити, що в такий спосіб власне і забезпечується «приховане» волевиявлення кожного із депутатів районної ради.
48. У цьому зв'язку треба зазначити, що Закон № 280/97-ВР визначив порядок і підстави/умови для дострокового припинення повноважень, зокрема, заступника голови районної ради, тому при вирішенні спору про правомірність рішення про дострокове припинення повноважень на такій виборній посаді, потрібно надати правову оцінку чи дотримано визначений вказаним Законом порядок, відтак наскільки істотними були допущені порушення (якщо такі були) та чи вплинули вони на остаточне рішення.
49. В обсязі встановлених в цій справі обставин у зіставленні з наведеним правовим регулюванням колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що голова Житомирської районної ради Житомирської області правомірно видав розпорядження про скликання сесії Житомирської районної ради 7 скликання на вимогу третини депутатів, включивши до порядку денного питання про дострокове звільнення позивача з посади заступника голови цієї районної ради; таке рішення голови було заздалегідь опубліковано, а посилання позивача у цьому зв'язку на недотримання саме десятиденного строку опублікування як у контексті обставин, за яких скликалася сесія районної ради, з урахуванням також кількості днів «прострочення» та власне перебігу і результату голосування за вказане питання, є безпідставними. З приводу доводів позивача про те, що його звільнено з виборної посади у період тимчасової непрацездатності, то такі жодним чином не впливають на правомірність спірного рішення. Питання про дострокове припинення повноважень, зокрема, заступника голови районної ради (виборної посади місцевого самоврядування) є предметом спеціального регулювання, тому загальні положення трудового законодавства в цій частині, зокрема щодо заборони бути звільненим у період тимчасової непрацездатності, до цих правовідносин не застосовуються.
50. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX) касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
51. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС; тут і далі - в редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
52. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
53. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
54. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах доводів касаційної скарги відповідно до статті 341 КАС, колегія суддів не встановила неправильного застосування апеляційним судом норм матеріального права або порушень норм процесуального права.
55. Доводи касаційної скарги висновків судів першої та апеляційної інстанцій та обставин справи не спростовують.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 липня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року в цій справі - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді Н. А. Данилевич
Н. В. Шевцова