Справа № 640/16277/19 Головуючий у 1 інстанції: Арсірій Р.О.
Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.
01 липня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача Вівдиченко Т.Р.
Суддів Епель О.В.
Мєзєнцева Є.І.
За участю секретаря Борейка Д.Е.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Начальника третього слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань Корецького Олега Павловича, Державного бюро розслідувань про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, -
Позивач - ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Начальника третього слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань Корецького Олега Павловича, Державного бюро розслідувань, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Начальника третього слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань Корецького Олега Павловича по ненаданню інформації, запитуваної адвокатським запитом № 19-196-0812 від 23.07.2019 р.
- зобов'язати Державне бюро розслідувань в строк не пізніше 10 днів з дня набрання рішення суду в цій справі законної сили надати ОСОБА_1 інформацію, зазначену в адвокатському запиті № 19-196-0812 від 23.07.2019, а саме: повні відповіді на кожне поставлене у адвокатському запиті № 19-196-0812 від 23.07.2019 р. питання.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 вересня 2019 року у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 - відмовлено.
Не погодившись з ухвалою суду, позивач - ОСОБА_1 звернувся з апеляційною скаргою, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм процесуального права. Зокрема, апелянт вказує, що спір щодо ненадання інформації за адвокатським запитом підлягає розгляду в адміністративному судочинстві.
30 вересня 2020 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від позивача - ОСОБА_1 надійшло клопотання про приєднання документів до матеріалів справи.
10 жовтня 2019 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від відповідача - Начальника третього слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань Корецького Олега Павловича надійшов відзив на апеляційну скаргу, яким просить залишити без задоволення апеляційну скаргу на ухвалу суду, при цьому, вказує, що спір має вирішуватися за правилами КПК України.
Також, 10 жовтня 2019 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від відповідача - Державного бюро розслідувань надійшов відзив на апеляційну скаргу на ухвалу суду, в якому просить залишити без задоволення апеляційну скаргу та зазначає, що спір повинен вирішуватися за правилами КПК України.
11 жовтня 2019 року до суду апеляційної інстанції від відповідача - Державного бюро розслідувань надійшло клопотання про розгляд справи за відсутності представника відповідача.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року зупинено провадження у справі № 640/16277/19 за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Начальника третього слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань Корецького Олега Павловича, Державного бюро розслідувань про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії до прийняття Великою Палатою Верховного Суду судового рішення у справі № 826/7244/18.
27 травня 2020 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від позивача - ОСОБА_1 надійшли додаткові пояснення до матеріалів справи разом з копією постанови Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі №826/7244/18.
26 червня 2020 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від відповідача - Державного бюро розслідувань надійшли додаткові пояснення по справі.
Протокольною ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 липня 2020 року апеляційне провадження у справі - поновлено.
Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, які з'явилися в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Так, відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції дійшов до висновку, що дані позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а розгляд такої справи віднесено до цивільної юрисдикції.
З таким висновком суду колегія суддів не погоджується, виходячи з наступного.
Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
За змістом пунктів 1,2 частини 1 статті 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
У відповідності до пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України, суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі, на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
З наведеного слідує, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб, у тому числі, з іншим суб'єктом при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі, на виконання делегованих повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих осіб, відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних (публічно-владних) управлінських функцій.
Разом з тим, відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Наведеними положеннями процесуального закону визначено перелік повноважень адміністративного суду при вирішенні питання про правомірність рішень, дій чи бездіяльності осіб, яким делеговані повноваження зі здійснення владних (публічно-владних) управлінських функцій.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Водночас юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства.
Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 заявлено позовні вимоги до Начальника третього слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань Корецького Олега Павловича, Державного бюро розслідувань про визнання протиправною бездіяльність Начальника третього слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань Корецького Олега Павловича по ненаданню інформації, запитуваної адвокатським запитом № 19-196-0812 від 23.07.2019 р. та зобов'язання Державне бюро розслідувань надати запитувану інформацію.
Колегія суддів зазначає, що для вирішення питання щодо належності даної справи до адміністративної юрисдикції, необхідно з'ясувати, чи є він публічно-правовим, тобто, чи пов'язаний з виконанням відповідачем публічно-владних управлінських функцій, та чи не має цей спір вирішуватися в порядку кримінального судочинства.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08 квітня 2020 року у справі №826/7244/18 зазначила наступне: «…Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб'єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб'єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб'єкта. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта (суб'єктів), а останній (останні) відповідно зобов'язаний (зобов'язані) виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень».
Відповідно до статті 1 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» від 12 листопада 2015 року № 794-VIII (далі - Закон № 794-VIII), Державне бюро розслідувань є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.
Згідно ч. 1, ст. 27 Закону № 794-VIII, Державне бюро розслідувань через засоби масової інформації, на своєму офіційному веб-сайті та в інших формах регулярно інформує суспільство про свою діяльність.
Положеннями пункту 2 частини 2 статті 27 Закону № 794-VIII визначено, що Державне бюро розслідувань оприлюднює та надає інформацію на запити в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації".
За приписами абз. 2 ч. 2 ст. 11 Закону України «Про інформацію» від 02.10.1992 № 2657-XII, кожному забезпечується вільний доступ до інформації, яка стосується його особисто, крім випадків, передбачених законом.
У відповідності до пункту 1 частини 1 статті 20 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05.07.2012 року №5076-VI (далі - Закон №5076-VI), під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правової допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правової допомоги, зокрема: звертатися з адвокатськими запитами, у тому числі щодо отримання копій документів, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також до фізичних осіб (за згодою таких фізичних осіб).
Частиною 1 статті 24 Закону №5076-VI передбачено, що адвокатський запит - письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об'єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту.
Вищевказаним критеріям відповідає інформація, зазначена в адвокатському запиті № 19-196-0812 від 23 липня 2019 року.
Приписами п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI) передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що Державне бюро розслідувань, як державний орган і суб'єкт владних повноважень є розпорядником такої інформації.
Колегія суддів зазначає, що, розглядаючи запит Андрюка С.Я. про надання інформації, Державне бюро розслідувань виступає представником влади, здійснює свої визначені законом повноваження і в порядку їх реалізації вирішує питання, що впливають на права та обов'язки суб'єкта звернення.
Таким чином, пов'язані з розглядом відповідного запиту дії або бездіяльність Державного бюро розслідувань випливають зі здійснення публічно-владної управлінської функції. При цьому, чинним законодавством не встановлено винятків, які б давали підстави для протилежного висновку щодо правової природи зазначених дій або бездіяльності, а тому, спори за скаргами на них є публічно-правовими.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 08 квітня 2020 року у справі №826/7244/18.
Посилання відповідача - Державного бюро розслідувань на постанову Верховного Суду від 06 лютого 20202 року у справі №640/16398/19, між тими ж самими сторонами, колегія суддів вважає їх необґрунтованими, оскільки, дане судове рішення прийнято Верховним Судом за інших обставин справи, а тому, викладені в ньому висновки не підлягають застосуванню при вирішенні спору у даній справі.
З огляду на зазначене, помилковим є висновок суду першої інстанції про відмову відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 , оскільки, заявлені позовні вимоги належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, а не в порядку цивільного судочинства
Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Так, у справі Bellet v. France Європейський суд з прав людини зазначив, що "стаття 6 параграфу 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права".
Не можуть бути встановлені обмеження щодо реалізації права на судовий захист у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено; ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, та має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями (справа «Мушта проти України»).
У рішенні по справі "Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії" від 13 січня 2000 року та у рішенні по справі "Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії" від 28 жовтня 1998 року Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнане порушенням пункту 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов помилкового висновку про відмову у відкритті провадження у справі, а тому, зазначена ухвала суду підлягає скасуванню, а справу слід передати на розгляд до суду першої інстанції.
Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 312, 315, 320, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 вересня 2019 року скасувати, а справу передати на розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-329 КАС України.
Суддя-доповідач Вівдиченко Т.Р.
Судді Епель О.В.
Мєзєнцев Є.І.
Повний текст постанови виготовлено 02.07.2020 р.