Постанова
Іменем України
17 червня 2020 року
м. Київ
справа № 377/741/17
провадження № 61-407св18
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Висоцької В. С.,
суддів: Грушицького А. І., Калараша А. А., Литвиненко І. В. (суддя-доповідач), Фаловської І. М.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - Управління соціального захисту населення Виконавчого комітету Славутицької міської ради Київської області,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Славутицького міського суду Київської області від 18 жовтня 2017 року у складі судді Малишенко Т. О. та ухвалу Апеляційного суду Київської області від 29 листопада 2018 року у складі колегії суддів: Таргоній Д. О., Голуб С. А., Іванової І. В. у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління соціального захисту населення Виконавчого комітету Славутицької міської ради Київської області, про відшкодування ядерної шкоди,
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду із позовом про стягнення збитків, завданих їй у результаті порушення її цивільного права на відшкодування ядерної шкоди, завданої ушкодженням здоров'я при ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.
Заявлений позов мотивувала тим, що її здоров'ю завдана ядерна шкода при виконанні службових обов'язків на роботах з ліквідації наслідків ядерної аварії на Чорнобильській АЕС з 1986 по 1991 роки, яка призвела до втрати працездатності та інвалідності ІІ групи довічно.
Позивач вважала, що на підставі статті 1189 ЦК України, Віденської конвенції про цивільну відповідальність за ядерну шкоду вона має право на відшкодування шкоди згідно статусу громадянина, який постраждав внаслідок Чорнобильської катастрофи, підтвердженого посвідченням 1 категорії від 13 липня 1994 року, а саме на отримання 5 мінімальних заробітних плат відповідно до частини четвертої статті 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
Вказує, що відповідач не виконав зобов'язання держави, а перерахував на її рахунок лише 120 грн допомоги на оздоровлення за 2011 рік, незважаючи на те, що ніякими актами жоден орган влади в Україні не може скасувати або звузити зміст і обсяг її прав на відшкодування ядерної шкоди.
На підставі вищевикладеного просила стягнути із Управління соціального захисту населення Виконавчого комітету Славутицької міської ради Київської області на її користь 4 900 грн збитків у результаті порушення її цивільного права на відшкодування ядерної шкоди, заподіяної ушкодженням здоров'я внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Славутицького міського суду Київської області від 18 жовтня 2017 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
Ухвалою Апеляційного суду Київської області від 29 листопада 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 відхилено, а рішення Славутицького міського суду Київської області від 18 жовтня 2017 року залишено без змін.
Відмовляючи в задоволенні позову ОСОБА_1 про відшкодування шкоди, завданої ушкодженням здоров'я при ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив із того, що на час здійснення спірної виплати діяла норма Прикінцевих положень Закону України «Про державний бюджет України на 2011 рік», відтак виплату відповідачем позивачеві щорічної допомоги на оздоровлення за 2011 рік в сумі 120 грн слід визнати правомірною.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У березні 2018 року ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Славутицького міського суду Київської області від 18 жовтня 2017 року та ухвалу Апеляційного суду Київської області від 29 листопада 2018 року в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати, а у справі ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга мотивована тим, що судові рішення є необґрунтованими та ухвалені на підставі неповністю досліджених обставин справи.
Заявник вказує, що відмовивши у задоволенні її позову про стягнення 4 900 грн допомоги на оздоровлення, суди порушили норми частини четвертої статті 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
Суди попередніх інстанцій необґрунтовано послались на постанову Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 року № 562, якою було зменшено розмір компенсації по щорічній допомозі на оздоровлення, на рішення Конституційного суду України від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012, положення Закону України «Про державний бюджет України на 2013 рік», хоча рішенням Конституційного суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 зменшення розміру компенсації визнано неконституційним. Судом незаконно змінено зміст статті 62 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», яким до відання Кабінету Міністрів України віднесено лише роз'яснення порядку застосування цього закону, а не визначення розмірів соціальних виплат.
Узагальнені доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу
У квітні 2018 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 від Управління соціального захисту населення Славутицької міської ради Київської області в якому представник відповідача просить у задоволенні касаційної скарги відмовити посилаючись на її необґрунтованість.
Вказує, що обрахунок щорічної допомоги на оздоровлення за 2011 рік ОСОБА_1 , як особі з інвалідністю другої групи, постраждалій від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС проведено правильно.
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 16 березня 2018 року відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано її матеріали із Славутицького міського суду Київської області.
06 квітня 2018 року справа № 377/741/17 надійшла до Верховного Суду.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного цивільного суду від 14 квітня 2020 року № 1039/0/226-20 призначено повторний автоматичний розподіл судової справи та відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями цивільну справу № 377/741/17 (провадження № 61-407св18) 14 квітня 2020 року призначено судді-доповідачеві Литвиненко І. В., судді, які входять до складу колегії: Висоцька В. С., Фаловська І. М.
Ухвалою Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 10 червня 2020 року справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження колегією в складі п'яти суддів.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Судами встановлено, що ОСОБА_1 є учасником ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, їй встановлена друга група інвалідності з причини профзахворювання, пов'язаного з роботами по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, згідно довідки МСЕК від 28 червня 1994 року серії 2 - 18 АБ № 152056.
13 липня 1999 року Київською обласною державною адміністрацією ОСОБА_1 видано посвідчення громадянина, як постраждалій внаслідок Чорнобильської катастрофи категорія 1 серія НОМЕР_1 .
ОСОБА_1 перебуває на обліку в Управлінні соціального захисту населення Славутицької міської ради Київської області та відповідно до статті 48 Закону України «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» їй було перераховано щорічну допомогу на оздоровлення за 2011 рік в розмірі 120 грн.
Згідно довідки від 28 січня 2016 року № 02/01-15, виданої Управлінням соціального захисту населення Славутицької міської ради Київської області, ОСОБА_1 , як постраждалій внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії та особі з інвалідністю другої групи, щорічна допомога на оздоровлення за 2011 рік у розмірі 5 мінімальних заробітних плат, відповідно до частини четвертої статті 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» № 796-ХІІ від 28 лютого 1991 року (у редакції від 19 грудня 1991 року, із змінами і доповненнями від 01 липня 1992 року) не виплачена.
Позиція Верховного Суду
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року № 460-ІХ установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Тому в тексті цієї постанови норми ЦПК України наводяться в редакції, яка була чинною станом на 07 лютого 2020 року.
Частиною другою статті 389 ЦПК України передбачено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим (частина перша статті 263 ЦПК України).
Під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Перевіряючи в межах касаційної скарги правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до статті 1189 ЦК України, особливості відшкодування ядерної шкоди встановлюються законом.
Згідно до статті 72 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» відповідальність за ядерну шкоду є абсолютною - тобто настає незалежно від встановлення вини оператора (установи, що експлуатує ядерну установку). Жодна особа, крім оператора, не несе відповідальності за ядерну шкоду, за винятком випадків, передбачених цим Законом.
Відповідно до частини восьмої статті 73 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» відповідальність за шкоду, спричинену Чорнобильською катастрофою, встановлюється законом.
Таким чином, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що в цьому випадку Управління соціального захисту населення Славутицької міської ради Київської області не є суб'єктом відповідальності за ядерну шкоду в розумінні Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку».
Спеціальним законом в цьому випадку є Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», яким згідно преамбули визначені та закріплені основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їхнього життя і здоров'я, створення єдиного порядку визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення.
Відповідно до статті 13 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» держава бере на себе відповідальність за завдану шкоду громадянам та зобов'язується відшкодувати її за пошкодження здоров'я або втрату працездатності громадянами та їх дітьми, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Формою відшкодування ядерної шкоди, отриманої внаслідок Чорнобильської катастрофи, є, зокрема, призначення та виплата громадянам, віднесеним до категорії осіб, які постраждали внаслідок цієї катастрофи, щорічної допомоги на оздоровлення.
Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України передбачає, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб'єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб'єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб'єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій.
Відповідачем у цій справі є Управління соціального захисту населення Виконавчого комітету Славутицької міської ради Київської області, яке діє в цих правовідносинах як суб'єкт владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства.
З позовних вимог у цій справі вбачається, що позивач просить стягнути з відповідача 4 900 грн збитків у результаті порушення її цивільного права на відшкодування ядерної шкоди, заподіяної ушкодженням здоров'я на Чорнобильській АЕС.
Підставами для звернення з позовом до суду стали протиправні дії (бездіяльність) відповідача у сфері публічно-правових відносин зокрема, щодо нарахування та виплати ОСОБА_1 щорічної допомоги на оздоровлення за 2011 рік на підставі Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у меншому розмірі - 120 грн замість 5 020,00 грн (п'яти мінімальних заробітних плат), передбаченому статтею 48 вказаного Закону.
Відповідно до частини першої статті 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-XII щорічна допомога на оздоровлення постраждалим від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС виплачується в порядку та в розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 752/20801/17 (провадження № 14-530цс18) зроблено висновок, що установлена статтею 48 Закону № 796-XII компенсація за шкоду, заподіяну здоров'ю, особам, які стали особами з інвалідністю внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій та випробувань, учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, інших ядерних аварій, ядерних випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, сім'ям у зв'язку із втратою годувальника та щорічна допомога на оздоровлення, є гарантованою державою соціальною виплатою і виплачуються за рахунок коштів Державного бюджету України. Цю виплату проводять відповідні уповноважені державні органи (центри з нарахування та здійснення соціальних виплат, структурні підрозділи з питань соціального захисту населення районних і районних у м. Києві держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад. Спір стосовно виплати компенсації та допомоги, передбаченої статтею 48 Закону № 796-XII, яку виплачують органи державної влади у встановленому Законом порядку, є публічно-правовим, виник з публічно-правових відносин, за участю органу державної влади як суб'єкта владних повноважень, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства. У зв'язку з цим Велика Палата Верховного Суду відступила від правового висновку Верховного Суду України, викладеного, зокрема у постановах від 05, 10, 12 липня, 16 серпня 2017 року у справах № 6-1094цс17, № 6-1113цс17, № 6-1096цс17, № 6-782цс17 відповідно, про те, що з огляду на положення статей 1 та 15 ЦПК України, статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) не вважається публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб'єктом приватного права - фізичною особою, в якому фізична особа звернулася до суду за захистом права не публічного, а цивільного, зокрема права на відшкодування завданої шкоди. У такому випадку це спір про цивільне право, хоч в спорі й бере участь суб'єкт публічного права.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір про відшкодування шкоди, передбаченої статтею 48 Закону № 796-XII, є публічно-правовим, оскільки виник з публічно-правових відносин, за участю органу державної влади як суб'єкта владних повноважень, предметом якого є соціальні виплати, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.
У спірних правовідносинах Управління праці та соціального захисту населення, у межах та у порядку, встановленому Порядком, наділене повноваженнями приймати рішення, що впливають на можливість реалізації позивачем її права на виплату щорічної допомоги на оздоровлення і мають обов'язковий характер для інших суб'єктів владних повноважень.
Враховуючи те, що спір стосовно недоотриманої різниці допомоги на оздоровлення є публічно-правовим, виник з публічно-правових відносин за участі органу державної влади як суб'єкта владних повноважень колегія суддів дійшла висновку, що суди попередніх інстанцій дійшли до неправильних висновків про те, що позовні вимоги про стягнення збитків в розмірі 4 900 грн - різниці в недоплаченій допомозі на оздоровлення на 2011 рік як інваліду другої групи з числа ліквідаторів в результаті аварії на Чорнобильській АЕС треба розглядати за правилами цивільного судочинства.
Вищенаведене узгоджується із правовими позиціями Верховного Суду викладеними у постановах від 06 листопада 2019 року у справі № 377/323/16-ц (провадження № 61-25746св18) та від 06 листопада 2019 року у справі № 377/293/16-ц (провадження № 61-31539св18).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Враховуючи суб'єктний склад сторін спору та характер спірних правовідносин, спір належить до юрисдикції адміністративних судів.
Згідно пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України суд свою ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій у відповідній частині і закрити провадження у справі чи залишити заяву без розгляду у відповідній частині.
Відповідно до змісту частини першої статті 414 ЦПК України судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково з закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 та 257 цього Кодексу.
Згідно з частиною третьою статті 400 ЦПК України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
За таких обставин Верховний Суд доходить висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі відповідно до частини першої статті 414 ЦПК України.
На виконання вимог частини першої статті 256 ЦПК України Верховний Суд вважає за необхідне роз'яснити позивачеві, що розгляд справи віднесено до юрисдикції адміністративного суду, протягом десяти днів з дня отримання нею відповідної постанови вона може звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Керуючись статтями 409, 414 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Славутицького міського суду Київської області від 18 жовтня 2017 та ухвалу Апеляційного суду Київської області від 29 листопада 2018 року скасувати.
Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління соціального захисту населення Виконавчого комітету Славутицької міської ради Київської області, про відшкодування ядерної шкоди закрити.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
ГоловуючийВ. С. Висоцька Судді:А. І. Грушицький А. А. Калараш І. В. Литвиненко І. М. Фаловська