Іменем України
18 червня 2020 року
Київ
справа №803/875/16
адміністративне провадження №К/9901/19055/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шарапи В.М.,
суддів - Рибачука А.І., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Володимир-Волинського підприємства теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго» на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року у складі колегії суддів: Гудима Л.Я. (головуючий), суддів: Довгополова О.М., Святецького В.В. у справі за позовом Володимир-Волинського підприємства теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго» до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області (далі - управління ДАБІ у Волинській області) про визнання протиправною та скасування постанови, -
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. У червні 2016 року позивач звернувся до суду з позовом у якому просив:
1.1 - визнати протиправною та скасувати постанову управління ДАБІ у Волинській області від 17 травня 2016 року №16/1102 про визнання позивача винним у вчинені правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 6 частини другої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон №208/94-ВР), та накладення штрафу у сумі 130 500 грн.
2. Волинський окружний адміністративний суд постановою від 8 липня 2016 року позов задовольнив.
2.1 Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив із того, що зміна вартості виконаних робіт на момент прийняття основних фондів в експлуатацію в порівнянні з проектно-кошторисною не свідчить про наведення замовником недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації. Крім того, штрафну санкцію, яка передбачена абзацом 4 пункту 6 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР відповідач застосував саме за наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації, проте такі дані не перевірив на час прийняття об'єкта до експлуатації, а тому необґрунтовано та безпідставно прийняв постанову про накладення на Володимир-Волинське підприємство теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго» штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у сумі 130 500 грн.
3. Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 21 березня 2017 року апеляційну скаргу управління ДАБІ у Волинській області задовольнив. Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 8 липня 2016 року скасував та прийняв нову, якою в задоволенні позовних вимог Володимир -Волинського підприємства теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго» відмовив.
3.1 Задовольняючи апеляційну скаргу, Львівський апеляційний адміністративний суд виходив із того, що суд першої інстанції під час розгляду справи по суті заявлених позовних вимог не з'ясував усі обставини, які мають значення для її вирішення, зокрема, у частині вимог щодо відсутності правопорушення, передбаченого абзацом четвертим пункту 6 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, та підстав для застосування до позивача штрафних санкцій у розмірі 130 500,00 грн. Крім того, апеляційний суд звернув увагу, що Володимир-Волинським підприємством теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго» у декларації про готовність об'єкта інженерно-транспортної інфраструктури до експлуатації наведено недостовірні дані. Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що дії відповідача щодо проведення перевірки та прийняте за її результатами рішення є правомірним, а тому не підлягає скасуванню.
4. Судами попередніх інстанцій встановлено:
4.1 6 травня 2016 року управлінням ДАБІ у Волинській області, на підставі звернення ОСОБА_2 від 20 квітня 2016 року та доручення ДАБІ України від 22 квітня 2016 року №40-2009-Ж, проведено позапланову перевірку Володимир-Волинського підприємства теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго» на дотримання ним вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил. Перевірка здійснювалася щодо достовірності даних, наведених у декларації про готовність об'єктів до експлуатації по проектам капітального ремонту інженерних вводів багатоквартирних будинків в м. Володимирі-Волинському в 2015 році (4-й квартал), а саме в декларації про готовність об'єкта до експлуатації, яка зареєстрована 16 грудня 2015 року за №ВЛ 143153501022 по об'єкту: «Капітальний ремонт інженерного вводу теплопостачання багатоквартирного житлового будинку на вул. Ковельська, 142/1 з встановленням приладу обліку теплової енергії в м. Володимирі-Волинському».
4.2. За результатами перевірки відповідачем складено акт від 6 травня 2016 року, яким встановлено порушення позивачем вимог пункту 10 статті 39 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), а саме: замовником (Володимир-Волинським підприємством теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго») вказані недостовірні дані щодо вартості основних фондів, які приймаються в експлуатацію.
4.3. 6 травня 2016 року, на підставі цього акта, управлінням ДАБІ у Волинській області складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, у якому вимагається від позивача усунути зазначені порушення містобудівного законодавства.
4.4. 17 травня 2016 року управлінням ДАБІ у Волинській області винесено постанову №16/1102 про накладення штрафу на Володимир-Волинське підприємство теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго» за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 6 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, та накладено штраф у сумі 130 500 грн.
4.5. Також за результатами проведення позапланової перевірки, ураховуючи, що зазначені недостовірні дані є підставою вважати будівництво самочинним, відповідач вирішив скасувати реєстрацію декларації про готовність об'єкта до експлуатації, яка зареєстрована 16 грудня 2015 року за № ВЛ 143153501022 на об'єкт «Капітальний ремонт інженерного вводу теплопостачання багатоквартирного житлового будинку на вул. Ковельська, 142/1 з встановленням приладу обліку теплової енергії в м. Володимирі-Волинському», про що прийняв рішення від 18 травня 2016 року №18.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Не погоджуючись із рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Володимир-Волинське підприємство теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго» звернулося з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року та залишити в силі постанову Волинського окружного адміністративного суду від 8 липня 2016 року.
5.1 Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тим обставинам, на які посилається позивач у своїй позовній заяві, а саме на порушення контролюючим органом тримісячного строку на перевірку достовірності даних, наведених в декларації про готовність об'єкта до експлуатації, з дня подання такої декларації. Також скаржник стверджує, що під час перевірки було порушено порядок проведення позапланової перевірки, оскільки вона проведена на підставі звернення депутата місцевої ради як посадової особи, а не громадянина. Зазначає і про неповне з'ясування обставин справи у частині встановлення порушення позивачем вимог пункту 10 статті 39 Закону №3038-VI.
6. Відповідач подав заперечення на касаційну скаргу, у яких він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року. Мотивами заперечень проти касаційної скарги відповідач зазначає правомірність своїх дій під час проведення позапланової перевірки позивача та законність і обґрунтованість прийнятих за результатами перевірки рішень.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, що діяла до 8 лютого 2020 року), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 8 лютого 2020 року.
9. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Повноваження відповідача у спірних правовідносинах та порядок їх реалізації визначаються, зокрема, Законами №№208/94-ВР, 3038-VI, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок №553).
11. Відповідно до частини першої статті 9 Закону України від 20 травня 1999 року №687-XIV «Про архітектурну діяльність» будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом №3038-VI.
12. Частиною першою статті 41 Закону №3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, який здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
13. Відповідно до частини четвертої статті 41 цього Закону посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію.
14. Згідно пункту 7 Порядку №553 підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога ДАБІ про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
15. При цьому законодавством встановлено проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.
16. Суди попередніх інстанцій встановили, що підставою для проведення позапланової перевірки у цій справі слугувало звернення ОСОБА_2 про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства та доручення ДАБІ України від 22 квітня 2016 року №40-2009-Ж.
17. За таких обставин колегія суддів вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції, що на дані підстави проведення перевірки не поширюється тримісячний строк на перевірку достовірності даних, наведених в декларації про готовність об'єкта до експлуатації, з дня подання такої декларації, яка зареєстрована 16 грудня 2015 року за №ВЛ 143153501022 , а тому відповідачем не порушено вимоги законодавства щодо строку проведення позапланової перевірки позивача.
18. Згідно частини десятої статті 39 Закону №3038-VI замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об'єкта до експлуатації, та за експлуатацію об'єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.
19. Відповідальність за наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації передбачена абзацом 4 пункту 6 статті 2 Закону №208/94-ВР, відповідно до якого суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації об'єктів IIІ категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.
20. Суд апеляційної інстанції встановив, що перевіркою встановлено порушення вимог пункту 10 статті 39 Закону №3038-VI, а саме: замовником (позивачем) вказано недостовірні дані щодо вартості основних фондів, які приймаються в експлуатацію, зокрема згідно з актом перевірки, в пункті 16 декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 16 грудня 2015 року за №ВЛ 143153501022 зазначено, що на об'єкті виконано всі передбачені проектною документацією згідно з державними будівельними нормами, стандартами і правилами роботи. Обладнання встановлено згідно з актами про його прийняття після випробування у визначеному порядку.
Проте роботи на об'єкті згідно проектно-кошторисної документації повністю не виконані. Зокрема, у пункті 19 декларації зазначено, що кошторисна вартість будівництва за затвердженою проектною документацією становить 92,232 000, грн, у пункті 20 декларації зазначено, що вартість основних фондів, які приймаються в експлуатацією - 85,376000 грн. Тобто сума не виконаних робіт становить 6,856000 грн.
При цьому, підприємство не вносило та не затверджувало наказом зміни до проектно-кошторисної документації щодо зменшення вартості виконаних робіт, а також відсутні підтверджуючі документи про обладнання, яке встановлено згідно з актами про його прийняття після випробування у визначеному порядку.
21. Тобто, замовником (Володимир-Волинським підприємством теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго») вказано недостовірні дані щодо вартості основних фондів, які приймаються в експлуатацію.
22. Стосовно доводів позивача у касаційній скарзі про порушення порядку проведення позапланової перевірки на підставі звернення депутата місцевої ради ОСОБА_2 суд касаційної інстанції зауважує, що стаття 11 Закону України від 11 липня 2002 року №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» встановлює, що при здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має право на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання.
23. На думку позивача, звертаючись із заявою від 20 квітня 2016 року про проведення перевірки Володимир-Волинського підприємства теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго» на предмет дотримання ним вимог містобудівного законодавства, ОСОБА_2 реалізував своє право як депутат Володимир-Волинської міської ради, а не як фізична особа. Проте колегія суддів вважає такі доводи скаржника безпідставними.
24. Статтею 3 Закону України від 2 жовтня 1996 року №393/96-ВР «Про звернення громадян» визначено, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
25. Відповідно до статті 1 Закону України від 18 січня 2001 року №2235-III «Про громадянство України» громадянин України - особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України; особа - фізична особа.
26. За статтею 13 Закону України від 11 липня 2002 року №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» депутатське звернення - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених до їх компетенції.
27. Судом апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_2 звернувся зі заявою до ДАБІ України, яка розташована не на території Володимир-Волинської міської ради, а тому колегія суддів вважає вірним твердження Львівського апеляційного адміністративного суду, що звернення цієї особи не відповідає вимогам статті 13 Закону України від 11 липня 2002 року №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад», у зв'язку з чим ОСОБА_2 діяв як громадянин, а його звернення розглянуто відповідно до Закону України від 2 жовтня 1996 року №393/96-ВР «Про звернення громадян».
28. Ураховуючи викладене, колегія суддів касаційного суду вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про правомірність спірної постанови управління ДАБІ у Волинській області від 17 травня 2016 року №16/1102 про накладення штрафу на Володимир-Волинське підприємство теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго» за порушення ним законодавства у сфері містобудування, оскільки ця постанова прийнята на законних підставах, з дотриманням встановленої процедури та у межах наданих повноважень.
29. За таких обставин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає, що рішення апеляційного суду у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
30. Відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанцій не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -
Касаційну скаргу Володимир-Волинського підприємства теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго» залишити без задоволення.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: А.І. Рибачук
С.М. Чиркін