Іменем України
18 червня 2020 року
Київ
справа №440/2586/19
адміністративне провадження №К/9901/1375/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Губської О.А., Соколова В.М.
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 440/2586/19
за позовом приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, треті особи: Нотаріальна палата України, Державне підприємство "Національні інформаційні системи" про визнання протиправним та скасування наказу
за касаційною скаргою приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Калиновського В.А., суддів Сіренко О.І., Кононенко З.О.
Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування
1. У липні 2019 року приватний нотаріус Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Міністерства юстиції України (далі - відповідача, МЮ України), у якому просить визнати протиправним та скасувати наказ МЮ України від 31 травня 2019 року №1661/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».
2. В обґрунтування позову позивач зазначила, що оскаржуваним наказом їй було заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на три місяці. Указаний наказ прийнято відповідачем за результатами камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 . Вважає висновки, які зазначені у довідці від 20 травня 2019 року, необґрунтованими, оскільки нею під час здійснення реєстраційних дій дотримано положення Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01 липня 2004 року № 1952-IV, Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року №1141. Вказала, що вжитий Міністерством юстиції України захід є неспівмірним з виявленим порушенням та фактично блокує всю законну нотаріальну діяльність, а також створює необґрунтовані ускладнення для інших осіб, які вже звернулися або звертаються до позивача за нотаріальними діями, що вимагають роботи з вказаним реєстром.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ МЮ України від 31 травня 2019 року №1661/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».
4. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що відповідачем не доведено правомірності прийняття рішення, а тому позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.
5. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу.
6. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року апеляційну скаргу МЮ України задоволено. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року у справі № 440/2586/19 скасовано. Прийнято нове рішення, яким в задоволенні позову Приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 відмовлено.
7. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що МЮ України при прийнятті спірного наказу, діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що спірні питання застосування до позивача санкції перебувають у сфері дискреційних повноважень відповідача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
8. 10 січня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1, у якій скаржник просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
9. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що застосовуючи до позивача санкцію у формі блокування доступу позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 місяці, МЮ України, відповідно до принципу обґрунтованості рішення, мало навести мотиви, з яких воно виходило, обираючи саме такий строк. Оскаржений наказ не тільки не містить викладення фактів порушення, а й відомостей про негативні наслідки цих порушень, а також мотивів застосування саме такої санкції, що є грубим порушенням частини 2 статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01 липня 2004 року № 1952-IV. Тому, суд апеляційної інстанції порушив статтю 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до якої, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
10. 10 січня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Губська О.А., Соколов В.М.
11. Ухвалою Верховного Суду від 20 січня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 17 червня 2020 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
13. 10 лютого 2020 року від Нотаріальної палати України надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить задовольнити касаційну скаргу приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1. Нотаріальна палата вказує на те, що оскаржуваний наказ МЮ України щодо блокування позивачеві доступу до державних реєстрів без зазначення підстав (мотивів) такого блокування та без обґрунтування застосування конкретного строку блокування не відповідає положенням статті 129 Конституції України, рішенню Європейського суду з прав людини у справі (Olsson v. Sweden (no. 1) від 24 березня 1988 року (скарга № 10465/83), частини 2 статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» 01 липня 2004 року № 1952-IV, статті 242 КАС України, що є підставою для його скасування. Зазначають, що блокування доступу до Державного реєстру речових прав фактично призупиняє можливість здійснення більшості нотаріальних дій і його фактично можна прирівняти до призупинення нотаріальної діяльності. Звертають увагу на те, що відповідачем не витребувано пояснення у позивача, що призвело до порушення його прав.
14. 17 лютого 2020 року від МЮ України надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення прийняте судом апеляційної інстанцій залишити без змін. Вказують на те, що згідно з довідкою за результатами проведення камеральної перевірки від 20 травня 2019 року виявлено порушення вимог законодавства у сфері державної реєстрації прав на нерухоме майно. У зв'язку з виявленими порушеннями за результатами проведеної перевірки комісією запропоновано заблокувати доступ приватного нотаріуса ОСОБА_1 до Державного реєстру прав на нерухоме майно строком на 3 місяці, що реалізовано у наказі МЮ України від 31.05.2019 № 1661/5. Вважає зазначений наказ таким, що відповідає вимогам частини 2 статті 2 КАС України.
Установлені судами фактичні обставини справи
15. Наказом МЮ України від 26 квітня 2019 року № 1452/7 «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 » відповідно до статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990, та на підставі акта за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 від 18 квітня 2019 року наказано: провести камеральну перевірку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 з дати реєстрації цього наказу.
16. За результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу Полтавської області ОСОБА_1. встановлені такі порушення:
16.1. до Державного реєстру прав за заявами № 28860067, № 31172519 не сформований витяг за результатом проведення державної реєстрації внесення змін до записів Державного реєстру прав;
16.2. за заявами щодо державної реєстрації прав № 30971024, № 31560348 не встановлено черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв (відсутній пошук у базі даних заяв);
16.3. 05 січня 2018 року приватним нотаріусом ОСОБА_1. зареєстровано заяву про внесення змін до Державного реєстру прав № 26193981 (далі - заява № 26193981) подану ОСОБА_2 . Заяву подано для внесення змін в об'єкті нерухомого майна з реєстраційним номером 66024053101. 05 січня 2018 року приватним нотаріусом ОСОБА_1. прийнято рішення про внесення змін до запису № 39120033 та внесено зміни до розділу Державного реєстру прав № 66024053101, зокрема щодо житлового будинку В-1 у складі якого включено прибудову літ. в5. Однак, проведено державну реєстрацію за відсутності документа, що відповідно до вимог законодавства засвідчує прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта.
16.4. не сформовано витяг за результатом проведення державної реєстрації внесення змін до розділу Державного реєстру прав № 66024053101.
17. 20 травня 2019 року Комісією складено довідку за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 .
18. Як зазначено у вказаній довідці, 05 січня 2018 року приватним нотаріусом ОСОБА_1. зареєстровано заяву про внесення змін до Державного реєстру прав № 26193981 (далі - заява № 26193981) подану ОСОБА_2 . Заяву подано для внесення змін в об'єкті нерухомого майна з реєстраційним номером 66024053101.
19. Разом із заявою № 26193981 заявником подано такі документи (електронні копії розміщені у Державному реєстрі прав): технічний паспорт від 14 листопада 2017 року № 1-0880-2017, виготовлений фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3 ; довідка від 14 листопада 2017 рок № 11761, видана приватним підприємством «Полтавське бюро технічної інвентаризації «Інвентаризатор».
20. 05 січня 2018 року приватним нотаріусом ОСОБА_1. за результатом розгляду заяви № 26193981 прийнято рішення про внесення змін до запису Державного реєстру речових прав на нерухоме майно № 39120033 та внесено зміни до Державного реєстру прав, а саме: тип складової частини: сарай, номер: літера: Б змінено на житловий будинок, номер: літера: А-1; тип складової частини вбиральня, номер: літера: Г змінено на житловий будинок, номер: літера: Б-1; тип складової частини прибудова, номер: 3, літера: в змінено на вбиральня, номер: літера: М; тип складової частини ворота огорожі, номер: 5 змінено на літній душ, номер: літера: МІ; додано тип складової частини: вбиральня, номер: літера: Н; додано тип складової частини: літній душ, номер: літера: НІ; додано тип складової частини: огорожа, ворота огорожі, номер: літера: № 6, № 5.
21. Житловий будинок В-1 змінено на житловий будинок «А-1», загальною площею 33,5 кв. м., житловою 25,1 кв. м.; житловий будинок «В-1», загальною площею 72,6 кв. м., житловою 42,5 кв. м.; вбиральня «Е», вбиральня «М», літній душ МІ, вбиральня Н, літній душ НІ, огорожа № 6 , ворота огорожі № 5 ; видалено - загальна площа 57.9 кв. м, житлова площа 29 кв. м.
22. Водночас згідно зі свідоцтвом про право на спадщину, виданим 22.04.2008 державним нотаріусом Першої полтавської державної нотаріальної контори Шклярем Юрієм Володимировичем за реєстровим № 5-165, зареєстровано право власності у розмірі 8/25 частки за ОСОБА_4 щодо житлового будинку АДРЕСА_6 а саме: одноповерхового глинохворостяного, обкладеного цеглою , житлового будиноку, загальною площею 57.9 кв. м ., житловою площею 29.0 кв. м„ зазначений в плані під літ. «А-1». господарчі будівлі та споруди: житловий будинок В-1, сарай Б, вбиральня Г, вбиральня Е, гараж Ж, прибудова в-3, ворота огорожі АДРЕСА_5 . Згідно зі свідоцтвом про право на спадщину, виданим 13.08.2010 державним нотаріусом Першої полтавської державної нотаріальної контори Шклярем Юрієм Володимировичем за реєстровим № 5-1273, зареєстровано право власності у розмірі 12/25 частки за ОСОБА_2 щодо житлового будинку А-1, загальною площею 37.8 кв. м„ житловою площею 29,0 кв. м. та господарські будівлі і споруди: вбиральня Г, вбиральня Е, ворота огорожі
АДРЕСА_5 . Крім того, у записі № 22323663 Реєстру прав власності на нерухоме майно містяться відомості про об'єкт нерухомого майна за адресою: АДРЕСА_6 , в тому числі про збудовані самочинно: прибудову літ а, тамбур літ. а2, терасу літ. аЗ, житлову прибудову літ. В1-1, мансарду літ. В2-1, прибудову літ. вЗ, гараж літ. Ж, сарай літ. 3.
25. У довідці від 14 листопада 2017 року наявна інформація про самочинно збудовані: прибудови літ. а, тамбур літ. а2, житлову прибудову літ. В1-1 2000 року побудови, прибудову літ. в5 2015 року побудови, сарай літ. З, гараж літ. Ж, сарай літ. О.
26. Враховуючи вищезазначене, Комісія прийшла до висновку, що 05 січня 2018 року приватним нотаріусом ОСОБА_1. прийнято рішення про внесення змін до запису № 39120033 та внесено зміни до розділу Державного реєстру прав № 66024053101, зокрема щодо житлового будинку В-1 у складі якого включено прибудову літ. в5., за відсутності документа, що відповідно до вимог законодавства засвідчує прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта.
27. За результатами перевірки Комісією запропоновано тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 місяці.
28. Наказом МЮ України від 31 травня 2019 року №1661/5 тимчасово заблоковано доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на три місяці. Виконання пункту 1 наказу покладено на Державне підприємство «Національні інформаційні системи»
29. Не погоджуючись із рішенням відповідача щодо тимчасового блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на три місяці, позивач оскаржила його до суду.
Джерела права
30. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Правовідносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень врегульовані Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01 липня 2004 року №1952-IV (в редакції чинній на момент спірних правовідносин, далі - Закон №1952-IV).
32. Відповідно до частини 1 та 2 статті 37-1 Закону № 1952-IV, контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав. За результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав.
33. Пунктом 1 частини 2 статті 37-1 Закону № 1952-IV встановлено, що за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.
34. За приписами частини 3 статті 37-1 Закону № 1952-IV негайне виконання такого рішення забезпечує технічний адміністратор Державного реєстру прав у день його надходження.
35. Перелік осіб які можуть бути державними реєстраторами наведений у статті 10 Закону № 1952-IV, відповідно до частини 1 якої державним реєстратором є, зокрема, нотаріус.
36. Статтею 38 Закону № 1952-IV визначено, що державні реєстратори, суб'єкти державної реєстрації прав за порушення законодавства у сфері державної реєстрації прав несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність у порядку, встановленому законом.
37. Порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 990).
38. Пунктом 4 Порядку №990 передбачено, моніторинг реєстраційних дій проводиться на підставі відомостей реєстрів за допомогою програмних засобів їх ведення за такими критеріями: 1) порушення строків, визначених Законами; 2) проведення реєстраційних дій в неробочий час; 3) відсутність у реєстрах електронних копій документів, поданих для державної реєстрації, виготовлених шляхом їх сканування; 4) проведення реєстраційних дій на підставі судових рішень; 5) скасування (видалення) записів з реєстрів; 6) державні реєстратори та/або суб'єкти державної реєстрації, визначені Мін'юстом. Періодичність моніторингу реєстраційних дій за окремими зазначеними критеріями, перелік державних реєстраторів та/або суб'єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг за критерієм, визначеним у підпункті 6 цього пункту, а також строк, протягом якого проводиться такий моніторинг, визначаються (затверджуються) Мін'юстом з розміщенням відповідної інформації на офіційному веб-сайті.
39. Пунктом 5 Порядку № 990 визначено, що за результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін'юсту, що проводила такий моніторинг. У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб'єктів державної реєстрації.
40. Відповідно до приписів пункту 10 статті 1 Закону № 1952-IV камеральна перевірка - перевірка, що проводиться у приміщенні Міністерства юстиції України виключно на підставі даних Державного реєстру прав.
41. Камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін'юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін'юсту. Наказ Мін'юсту про проведення камеральної перевірки в обов'язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті. Копія наказу Мін'юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб'єкту державної реєстрації (пункти 6, 7 Порядку № 990).
42. Під час проведення камеральної перевірки комісія має право: 1) ознайомлюватися з електронними копіями документів, на підставі яких проводилися реєстраційні дії та які розміщені у реєстрах, а також з документами, створеними за допомогою програмних засобів ведення реєстрів; 2) витребувати у суб'єкта державної реєстрації, що забезпечує зберігання реєстраційних справ, у державного реєстратора копії документів в паперовій формі, відомості про які містяться в реєстрах, проте відсутні виготовлені шляхом сканування електронні копії таких документів у реєстрах; 3) вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб'єктів державної реєстрації надання пояснень (пункт 8 Порядку № 990).
43. Відповідно до пункту 9 Порядку № 990 результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії. У довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються: дата проведення камеральної перевірки (число, місяць, рік); прізвище, ім'я та по батькові посадових осіб Мін'юсту, що проводили камеральну перевірку; підстава проведення камеральної перевірки; опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів; пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки.
44. За результатами проведеної камеральної перевірки Мін'юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу (пункт 10 Порядку № 990).
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
45. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ» (далі - Закон № 460-IX).
46. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
47. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
48. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
49. Згідно частини 4 статті 328 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
50. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС (в редакції до 08 лютого 2020 року) України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
51. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
52. Предметом судового контролю у даній справі є правомірність наказу МЮ України від 31 травня 2019 року №1661/5 про тимчасове блокування доступу позивачу, як державного реєстратора до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, винесеного на підставі довідки від 20 травня 2019 року за результатами проведення відповідачем камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
53. Перевіряючи доводи касаційної скарги в межах наведених у ній доводів, Верховний Суд приходить до таких висновків.
54. У цій справі судами попереденіх інстанцій встановлено, що позивачці, яка є приватним нотаріусом, тимчасово обмежили доступ до Державного реєстру прав з огляду на виявлені під час камеральної перевірки порушення при вчиненні реєстраційних дій. Строк обмеження - три місяці. Це обмеження відповідачем застосовано на підставі довідки за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1., яка, містить пропозицію тимчасово заблокувати доступ позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 (три) місяці.
55. Приписами пункту 1 частини другої статті 37-1 Закону № 1952-IV за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав МЮ України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.
56. З огляду на наведене правове регулювання колегія суддів погоджується, що відповідач має право на те, щоб застосувати такий вид санкції як тимчасове обмеження доступу уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.
57. Втім, в контексті обставин цієї справи треба зауважити, що Закон № 1952-IV не встановлює часових рамок тимчасового обмеження доступу, що відповідно наділяє відповідача як суб'єкта владних повноважень самостійно вирішувати на який строк потрібно чи доцільно обмежити доступ до Державного реєстру прав. Водночас Закон №1952-IV вимагає, щоб рішення Міністерства юстиції України було вмотивованим.
58. Отже, для прийняття рішення відповідно до Закону 1952-IV, підставою для якого є наявність у діях державного реєстратора порушення порядку державної реєстрації прав, Міністерство юстиції України має ретельно дослідити всі обставини справи, тобто встановити факт порушення державним реєстратором законодавства у сфері державної реєстрації прав, що в свою чергу і є мотивом для прийняття рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав.
59. З приводу висновків суду апеляційної інстанції щодо дискреційних повноважень відповідача в питаннях визначення певного виду санкцій, колегія суддів не заперечує цього факту, але вважає, що такі рішення мають прийматися з урахуванням принципу пропорційності, який має на меті досягнення балансу між публічними інтересами та індивідуальними інтересами особи, а також між цілями та засобами їх досягнення, однак Верховний Суд вважає, що визначена позивачу санкція встановлена без урахування вказаного принципу.
60. У такому аспекті є підстави вважати, що обсяг дискреції Міністерства юстиції України обумовлюється конкретними обставинами/ситуацією (як-от суть, характер порушень, їх наслідки), за яких тимчасове обмеження у доступі до Державного реєстру прав є виправданим і найбільш дієвим способом реагування.
61. За встановлених в цій справі обставин колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що застосований відповідачем строк тимчасового обмеження доступу до Державного реєстру прав не відповідає принципу обґрунтованості, а крім того і принципу пропорційності.
62. У цьому зв'язку звертає увагу те, що в рамках камеральної перевірки комісія, яка її проводила, не вимагала від позивачки як уповноваженої особи суб'єктів державної реєстрації надати пояснення по суті виявлених порушень, що, на думку колегії суддів, у цій ситуації могло б сприяти вирішенню та/чи усуненню виявлених проблем при вчиненні нею реєстраційних дій. Водночас, зі змісту оскарженого наказу, як і з пояснень відповідача не зрозуміло чим керувався останній, обмежуючи позивачці доступ до Державного реєстру прав саме на три місяці, зокрема які саме порушення вимагали саме такого заходу реагування і чому.
63. Довідка камеральної перевірки за своїм змістом і правовим визначенням має рекомендаційний характер та не звільняє МЮ України надавати оцінку підставам винесення наказу саме відповідно до цієї пропозиції, зважаючи на вимоги норми пункту 1 частини другої статті 37-1 Закону № 1952-IV щодо обов'язку відповідача вмотивовувати рішення.
64. Колегія наголошує, що відповідач як суб'єкт владних повноважень за наслідками камеральної перевірки має право на те, щоб тимчасово обмежити доступ до Державного реєстру прав, але водночас таке рішення повинно мати зрозуміле і обґрунтоване пояснення.
65. У випадку з позивачкою відповідач не зазначив мотивів спірного наказу. Натомість він покликається на свої дискреційні повноваження, які, втім, не можуть слугувати переконливим аргументом для того, щоб уникнути чи звільнити себе від зобов'язання пояснити/мотивувати своє рішення.
66. Зі змісту оскаржуваного наказу суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність у цьому наказі інформації про те, що відповідач здійснив дослідження чи перевірку фактів, викладених у довідці від 20 травня 2019 року за результатами проведення камеральної перевірки позивача. Відповідач не зазначив норми, які порушено позивачем у справі, а також, встановлюючи термін блокування доступу позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно тривалістю три місяці, МЮ України всупереч принципу обґрунтованості рішення не навело мотиви, з яких виходить, обираючи саме такий строк. Оскаржуваний наказ відповідача не містить відомостей про негативні наслідки цих порушень, зокрема, про порушення прав та законних інтересів юридичних та фізичних осіб, а також мотивів застосування до державного реєстратора саме такої санкції як блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що свідчить про порушення принципу пропорційності.
67. Верховний Суд наголошує, що стаття 37-1 Закону №1952-ІV не визначає мінімальних та максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав. Проте, застосування певного виду стягнення повинно відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності, оскільки наслідки негайного виконання рішення про обмеження доступу впливають на професійну діяльність державних реєстраторів, робота яких безпосередньо залежить від можливості мати такий доступ.
68. Тому, визначаючи вид стягнення та встановлюючи позивачу строк обмеження у доступі до Державного реєстру прав, відповідач повинен був врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у спірному наказі про застосування заходу стягнення.
69. Не врахування відповідачем зазначеного під час прийняття спірного наказу свідчить про порушення останнім критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України, а саме не обґрунтовано, тобто без урахування всіх обставин, що мали значення для прийняття рішення, без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення, оскільки пояснень нотаріусу з приводу виявлених камеральною перевіркою порушень не пропонувалося надати, непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
70. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постановах від 12 грудня 2019 року № 440/1246/19, від 20 лютого 2020 року у справі № 826/13793/17, від 18 березня 2010 року у справі № 804/4518/17. Підстав для відступу від такої правової позиції під час розгляду даної справи Верховний Суд не бачить.
71. Тож в обсязі встановлених у цій справі обставин і правового регулювання спірних відносин колегія суддів вважає, що висновки суду першої інстанції є правильними і обґрунтованими.
72. У свою чергу, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми частини другої статті 37-1 Закону №1952-ІV, внаслідок чого помилково скасував законне рішення суду першої інстанції.
73. На підставі вищевикладеного Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції помилково скасовано законне та обґрунтоване рішення суду першої інстанції, який повно та правильно встановив обставини справи, вірно застосував норми матеріального права та надав їм системне тлумачення.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
74. Частиною четвертою статті 328 КАС України визначено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
75. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
76. Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні рішення, суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування норм матеріального права, які є підставою для скасування судового рішення, а тому касаційну скаргу необхідно задовольнити, рішення суду апеляційної інстанції - скасувати із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.
77. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
78. З урахуванням вищенаведеного постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року підлягає скасуванню, а постанова Полтавського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року - залишенню в силі.
Висновки щодо розподілу судових витрат
79. Ураховуючи, що суд касаційної інстанції ухвалює рішення на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, в силу частини першої статті 139 КАС України з відповідача стягуються всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
80. Зважаючи на документальне підтвердження понесених позивачем витрат у суді касаційної інстанції згідно платіжного доручення № 249 від 06 січня 2020 року на суму судового збору в розмірі 1621,60 грн, наявні підстави для їх стягнення з відповідача.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 - задовольнити повністю.
2. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року у справі № 440/2586/19 - скасувати, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року - залишити в силі.
3. Стягнути з Міністерства юстиції України (ЄДРПОУ 00015622) на користь приватного нотаріуса Полтавського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_3 ) судовий збір за подання касаційної скарги в розмірі 1621,60 грн (одну тисячу шістсот двадцять одну гривню шістдесят копійок).
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
Л.О. Єресько
О.А. Губська
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду