Справа № 120/3253/19-а
Головуючий у 1-й інстанції: Дончик Віталій Володимирович
Суддя-доповідач: Кузьмишин В.М.
17 червня 2020 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Кузьмишина В.М.
суддів: Боровицького О. А. Сушка О.О.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року (прийнято в м. Вінниці 16.12.2019) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
Описова частина.
Короткий зміст позовних вимог.
В жовтні 2019 року ОСОБА_1 звернувся із адміністративним позовом до Вінницького окружного адміністративного суду, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення за №138 від 21.05.2019 року 40 сесії 7 скликання Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області, яким відмовлено йому в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, комунальної форми власності, на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (в межах села);
- зобов'язати відповідача повторно розглянути його клопотання та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га комунальної форми власності, на території Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області (в межах села).
Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 16.12.2019 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погодившись із судовим рішенням позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Апеляційна скарга мотивована тим, що рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права та з не вірним встановленням фактичних обставин справи.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що рішення відповідача не відповідає вимогам ч. 7 ст. 118 ЗК України, а також відповідачем на засіданні постійної комісії не було підготовлено висновків та рекомендацій, за результатами обговорення клопотання позивача, як того вимагає закон.
Відзив/заперечення на апеляційну скаргу.
Відповідач звернувся з письмовими поясненнями на апеляційну скаргу, в яких заперечує проти задоволення апеляційної скарги, посилаючись на те, що рішення ним прийнято в межах наданих повноважень та у спосіб, визначений законом. Також відповідач наголошує на невідповідності між клопотанням та графічними матеріалами, посилаючись на те, що позивач у своєму клопотання просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо земельної ділянки, яка знаходиться за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області, а на графічних матеріалах, які було надано позивачем позначено земельну ділянку, що знаходиться в межах населеного пункту.
Рух справи у суді апеляційної інстанції.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року апеляційну скаргу залишено без руху.
На виконання ухвали від 19 лютого 2020 року 16 березня 2020 року позивачем було надіслано квитанцію про сплату судового збору.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2020 року відкрито апеляційне провадження у вищевказаній справі.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2020 року справу призначено до судового розгляду в порядку письмового провадження.
Фактичні обставини справи, встановлені судом першої інстанції.
Так, судом першої інстанції встановлено, що 19.03.2019 ОСОБА_1 та інші звернулися із клопотанням до Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення, державної форми власності, орієнтовною площею 0.12 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення садівництва за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області.
При цьому, до клопотання додано графічний матеріал із позначенням бажаного місця розташування земельних ділянок.
За результатом розгляду клопотання від 19.03.2019 року, відповідачем 24.05.2019 прийнято рішення №138 про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва за межами населеного пункту Агрономічної сільської ради, оскільки бажана земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту с. Агрономічне та згідно з Генеральним планом передбачена під пасовище.
Позивач, вважаючи вказане рішення відповідача протиправним, звернувся до суду з апеляційним позовом з метою захисту своїх порушених прав.
Мотивувальна частина.
Позиція Сьомого апеляційного адміністративного суду.
Відповідно до ст. 14 Конституції України гарантовано право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Частиною другою статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Положеннями ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" установлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Тому діяльність органу місцевого самоврядування із планування території відповідного населеного пункту, внесення змін до генерального плану є виконанням встановлених законом владних управлінських функцій, спрямована на забезпечення інтересів громади.
Відповідно до п. «б» ч. 1 ст. 81 Земельного Кодекс України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
У відповідності до ч. ч. 1, 2 та п. «а» ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу України, землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей. До земель сільськогосподарського призначення належать: а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо). Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. «в» ч. 3 ст. 116 Земельного кодексу України).
У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам.
Згідно з ч. 1 ст. 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
З аналізу наведених норм вбачається, що відповідача наділено повноваженнями розпоряджатися земельними ділянками сільськогосподарського призначення комунальної власності.
Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області 40 сесії 7 скликання від 24 травня 2019 року, суб'єктом владних повноважень розглядалось питання про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення з метою подальшої передачі безоплатно у власність.
При цьому, у оскарженому рішенні відповідач помилково послався на норми п.3 ст. 123 ЗК України, які регулюють порядок передачі земельної ділянки в користування, тоді як фактично вирішено питання про відмову у наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність.
Таким чином, суд апеляційної інстанції вважає, що до спірних правовідносин слід застосовувати положення ст.118 ЗК України, які регулюють порядок надання земельної ділянки саме у власність.
Так, відповідно до статті 118 Земельного Кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Згідно з ч.6, 7 ст.118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Невід'ємною частиною Генерального плану населеного пункту є план земельно-господарського устрою цього населеного пункту. У складі Генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Експертизі містобудівної документації на місцевому рівні підлягають виключно генеральні плани міст.
Таким чином, місце розташування земельних ділянок повинно відповідати Генеральному плану населеного пункту. На його основі розробляються план зонування території. Зазначена документація розробляється відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". У разі невідповідності місця розташування об'єкта (земельної ділянки) Генеральному плану, не безпідставним буде стверджувати, що йдеться про невідповідність місця розташування об'єкта вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Відповідно до ч.3 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зазначено, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.
Таким чином, Законом встановлено обставину, що є перешкодою для передачі (надання) земельних ділянок. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою є одним з етапів надання земельних ділянок у власність.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 23 жовтня 2019 року у справі з подібними правовідносинами №392/1004/17(2-а/392/96/17).
Колегія суддів вважає, що вирішуючи спір, суд першої інстанції не звернув уваги на те, що відмова сільської ради у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою ґрунтується не на дефектах графічного матеріалу, доданого до клопотання та неможливості визначити бажану земельну ділянку, на яку претендує позивач.
Підставою прийнятого рішення сільська рада вказала, що бажана земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту с. Агрономічне та згідно з Генеральним планом передбачена під пасовище.
За наведених обставин, предметом розгляду є визначення правомірності підстав відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.
Проте, судом першої інстанції не досліджено та не перевірено правомірності та обґрунтованості конкретної підстави, з якої відповідач не надав дозвіл на розробку проекту землеустрою. Зазначені обставини входять до предмету доказування. Відмовляючи в позові, суд обмежився лише оцінкою дій відповідача щодо ненадання відповідного дозволу або вмотивованої відмови у його наданні.
З Генерального плану с. Агрономічне, затвердженого рішенням Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 21.08.2015 року 42 сесії 6 скликання "Про затвердження генерального плану с. Агрономічне", розміщеного на офіційному сайті Агрономічної сільської ради, та плану зонування території, встановлено, що земельна ділянка, на яку претендує позивач, відведена сільською радою під пасовище і використовується громадою як громадське пасовище.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги.
Таким чином, колегія суддів вважає, що Агрономічна сільська рада мала законні підстави стверджувати про невідповідність місця розташування земельних ділянок вимогам закону, а тому правомірно відмовила позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, комунальної форми власності.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до приписів частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Частиною 4 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Підсумовуючи наведене, на переконання апеляційного суду, суд першої інстанції правильно по суті вирішив даний публічно-правовий спір, однак не надав належної оцінки обставинам справи, а тому оскаржене рішення суду слід змінити, змінивши його мотивувальну частину наведеними вище мотивами відмови в задоволенні адміністративного позову.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Агрономічна сільська рада Вінницького району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії змінити в частині мотивів відмови у задоволенні позовних вимог відповідно до мотивувальної частини цієї постанови апеляційного суду.
У решті рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 16 грудня 2019 року - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Головуючий Кузьмишин В.М.
Судді Боровицький О. А. Сушко О.О.