Іменем України
18 червня 2020 року
Київ
справа №822/2789/16
адміністративне провадження №К/9901/38757/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шарапи В.М.,
суддів - Стеценка С.М., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Волочиськ-агро» (далі - ТОВ «Волочиськ-агро») на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року у складі колегії суддів: Майстер П.М. (головуючий), суддів: Лабань Г.В., Шевчука О.П. та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року у складі колегії суддів: Граб Л.С. (головуючий), суддів: Білою Л.М., Гонтарука В.М. у справі за позовом ТОВ «Волочиськ-агро» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України) та управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області (далі - управління ДАБІ у Хмельницькій області) про визнання дій протиправними, скасування приписів та постанов,-
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. У січні 2017 року позивач звернувся до суду з позовом у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
1.1 - визнати дії ДАБІ України та управління ДАБІ у Хмельницькій області протиправними;
1.2 - скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13 грудня 2016 року та постанову від 27 грудня 2016 року №97/1022-2/7204-16 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, як незаконні із моменту їх прийняття; визнати дії ДАБІ України та управління ДАБІ у Хмельницькій області протиправними;
1.3 - скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 4 січня 2017 року та постанову від 18 січня 2017 року №2/1022-2/134-17 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, як незаконні із моменту їх прийняття.
2. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
2.1 Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідач належними і допустимими доказами підтвердив факт не допуску позивачем його посадових осіб до проведення позапланових перевірок. Відповідні документи за результатами перевірок складені згідно вимог Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553). Штрафні санкції застосовані відповідно до вимог Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
3. Судами попередніх інстанцій встановлено:
3.1 На підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 8 вересня 2015 року №976 з метою перевірки достовірності даних, наведених в поданій декларації про готовність до експлуатації об'єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності (вх. №1022-16/10042-16 від 25 листопада 2016 року Управління ДАБІ у Хмельницькій області), заступником начальника управління - начальником відділу Шостацьким С.В. 5 грудня 2016 року видано направлення для проведення головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління ДАБІ у Хмельницькій області Гук Г.А. та начальником відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління ДАБІ у Хмельницькій області Павлюк М.П. позапланової перевірки здійснення будівництва комплексу накопичення та відвантаження зерна на території ВП "Війтовецький елеватор", ТОВ "Волочиськ-Агро" у смт. Війтівці по вул. Героїв України, 18 б, Волочиського району Хмельницької області (VІ черга будівництва) строком з 7 до 13 грудня 2016 року.
3.2. За результатами перевірки відповідачем складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 13 грудня 2016 року.
3.3. На підставі цього акта 13 грудня 2016 року відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким виявлено наступні порушення: директором виробничого підрозділу «Війтовецький елеватор» ТОВ «Волочиськ-агро» ОСОБА_1 , протягом проведення перевірки з 7 до 13 грудня 2016 року не надано документи та матеріали, для проведення фотофіксації, з питань, що виникли під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а саме: проектну документацію у повному обсязі, виробничу та виконавчу документацію (загальний журнал робіт, спеціальні журнали з окремих видів робіт, журнал авторського нагляду, акти на закриття прихованих робіт), документи підтверджуючі здійснення контролю якості виконаних робіт (паспорти, сертифікати та інші супроводжувальні документи), документи в яких наведена інформація про генерального підрядника (субпідрядника) та проектувальника. Також не забезпечено доступ до об'єкта перевірки, а саме до силосів для зберігання зерна 8.1, 8.2, 8.3, 8.4 (генеральний план 01/03/12-00-ГТ). Відповідальність за встановлені порушення передбачена пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон №208/94-ВР) .
3.4. 13 грудня 2016 року на підставі матеріалів перевірки відповідачем прийнято припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким позивача зобов'язано з метою усунення виявлених порушень надати відповідну документацію в повному обсязі та допустити до проведення перевірки посадових осіб Управління до 27 грудня 2016 року; письмово проінформувати Управління державної архітектурно-будівельної інспекції України у Хмельницькій області про дату та час проведення перевірки до 27 грудня 2016 року.
3.5. 27 грудня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції України у Хмельницькій області Гук Г.А. прийнята постанова №97/1022-2/4204-16 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою на ТОВ "Волочиськ-Агро" накладено штраф в розмірі 16000,00 грн.
3.6. На підставі наказу №976 від 8 вересня 2015 року ДАБІ України про проведення планових, позапланових перевірок та перевірки виконання вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13 грудня 2016 року, заступником начальника управління - начальником відділу Шостацьким С.В. було видано направлення для проведення головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції України у Хмельницькій області Гук Г.А. позапланової перевірки будівництва комплексу накопичення та відвантаження зерна на території ВП "Війтовецький елеватор" ТОВ "Волочиськ-Агро" в смт. Війтівці по вул. Героїв України, 18б, Волочиського району Хмельницької області (VІ черга будівництва) за №1259 від 23 грудня 2016 року в період з 28 грудня 2016 року до 4 січня 2017 року.
3.7. За наслідками перевірки було складено акт про недопущення посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 4 січня 2017 року.
3.8. 4 січня 2017 року відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, у якому зазначені такі порушення: під час перевірки виконання вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13 грудня 2016 року, генеральний директор ТОВ "Волочиськ-Агро" Турчинець В.І. з направленням для проведення позапланової перевірки №1259 від 23 грудня 2016 року ознайомився особисто, від підпису відмовився. Ні він, ні його уповноважена особа не надали жодного документа для проведення позапланової перевірки в зв'язку з чим не виконали вимоги припису від 13 грудня 2016 року, про допущення посадових осіб Управління державної архітектурно-будівельної інспекції України у Хмельницькій області до проведення перевірки на вищевказаному об'єкті. Відповідальність за встановлені порушення передбачена пункту 1 частини шостої статті 2 Закону №208/94-ВР.
3.9. За матеріалами перевірки відповідачем 4 січня 2017 року прийнято припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким позивача зобов'язано повторно виконати вимоги припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13 грудня 2016 року, а саме: надати відповідну документацію в повному обсязі та допустити до проведення перевірки посадових осіб Управління до 19 січня 2017 року; письмово проінформувати у4правління ДАБІ у Хмельницькій області про дату та час проведення перевірки 19 січня 2017 року.
3.10. Також за матеріалами цієї перевірки 18 січня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління ДАБІ у Хмельницькій області Гук Г.А. була прийнята постанова №2/1022-2/134-17 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою на ТОВ "Волочиськ-Агро" накладено штраф в розмірі 16000,00 грн.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ «Волочиськ-агро» звернулося з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
4.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тим обставинам, на які посилається позивач у своїй позовній заяві, а саме на порушення контролюючим органом порядку проведення позапланових перевірок, оформлення їх результатів. Вказує на неправильне застосування судами норм Закону №208/94-ВР. Зазначає і про неповне з'ясування обставин справи у частині встановлення порушення позивачем вимог щодо допуску посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки.
5. Відповідач заперечення чи відзив на касаційну скаргу не подав.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, що діяла до 8 лютого 2020 року), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 8 лютого 2020 року.
8. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Повноваження відповідача у спірних правовідносинах та порядок їх реалізації визначаються, зокрема, Законом України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) та Порядком № 553.
10. Частиною першою статті 41 Закону №3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль-сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, який здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
11. Відповідно до частини четвертої статті 41 цього Закону посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
12. Згідно пункту 7 Порядку №553 підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога ДАБІ про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
13. Пунктом 14 цього Порядку встановлено, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
14. Суди попередніх інстанцій встановили, що підставами для проведення позапланових перевірок у цій справі слугували: перевірка достовірності даних, наведених в поданій декларації про готовність до експлуатації об'єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності (вх. №1022-16/10042-16 від 25 листопада 2016 року управління ДАБІ у Хмельницькій області), у період з 7 грудня 2016 року до 13 грудня 2016 року; перевірка виконання вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13 грудня 2016 року у період з 28 грудня 2016 року до 4 січня 2017 року.
15. Тому колегія суддів вважає правильним висновок судів про те, що позапланові перевірки проведені за наявності встановлених законодавством підстав. Доводи касаційної скарги про те, що за раніше поданою у листопаді 2016 року декларацією про готовність до експлуатації цього ж об'єкта вже була проведена перевірка та складено акт від 23 листопада 2016 року і всі інші перевірки є повторними щодо одного і того ж об'єкта суд касаційної інстанції відхиляє з огляду на те, що зазначена позивачем декларація не була зареєстрована. У зв'язку з цим подання іншої декларації на цей об'єкт може бути самостійною підставою для проведення перевірки з огляду на приписи пункту 7 Порядку № 553.
16. Відхиляє суд касаційної інстанції і доводи позивача в обґрунтування вимог касаційної скарги щодо неможливості проведення позапланової перевірки декларації, яка повернута для усунення недоліків, оскільки у цій справі направлення на проведення перевірки видано 5 грудня 2016 року, а декларація повернута згідно листа відповідача від 7 грудня 2016 року.
17. Відповідальність за встановлені порушення законодавства щодо містобудівної діяльності передбачена пунктом 6 статті 2 Закону №208/94-ВР, яким визначено, що суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення:
1) невиконання приписів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил - у розмірі десяти мінімальних заробітних плат;
2) недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій - у розмірі десяти мінімальних заробітних плат.
18. Суди попередніх інстанцій підтвердили, що перевіркою встановлено порушення позивачем вимог статті 41Закону №3038-VI, пункту 14 Порядку №553 щодо обов'язку позивача допускати посадових осіб відповідача та виконувати вимоги щодо усунення порушень законодавства щодо містобудівної діяльності. Тому штраф за ці правопорушення застосовано у розмірах, встановлених Законом №208/94-ВР.
19. При цьому суд касаційної інстанції відхиляє доводи позивача в обґрунтування вимог касаційної скарги про те, що відповідальність за не допуск до перевірки настає у разі, коли не допущено до перевірки посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, а посадові особи відповідача такими не є. У цьому випадку позивач наводить аргументи, які не узгоджуються з приписами частини1 статті 21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року №3166-VI, згідно яких територіальні органи центрального органу виконавчої влади утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на його утримання, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, Кабінетом Міністрів України.
20. Тобто, посадові особи управління ДАБІ у Хмельницькій області є посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
21. За таких обставин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає, що рішення судів попередніх інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
22. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішеннь чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 350, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Волочиськ-агро» залишити без задоволення.
Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року по справі №822/2789/16 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: С.М. Стеценко
С.М. Чиркін