Іменем України
17 червня 2020 року
Київ
справа №826/17578/15
адміністративне провадження №К/9901/2672/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мороз Л.Л.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/17578/15
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Пателі Лізинг» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в м. Києві про визнання дій протиправними та скасування припису і постанов, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2018 року, прийняте у складі суді Клименчук Н.М. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючої Епель О.В., суддів: Кузьменка В.В., Степанюка А.Г.,
Товариство з обмеженою відповідальністю «Пателі Лізинг» звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в м. Києві про визнання протиправними дій відповідача щодо проведення перевірки та скасування припису і постанов.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 жовтня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 01 грудня 2015 року, адміністративний позов було задоволено.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 квітня 2016 року зазначені рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасовано та направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
За результатами нового розгляду справи рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2018 року, адміністративний позов було задоволено.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Пателі Лізинг» (далі - ТОВ «Пателі Лізинг») є замовником будівництва на об'єкті «Будівництво житлово-офісного комплексу з вбудованими приміщеннями громадського харчування та підземним паркінгом за адресою: м. Київ, Подільський район, вул. Нижній Вал, 27-29».
Постановою Шевченківського РУ ГУ МВС в м. Києві від 18 червня 2015 року про проведення позапланової перевірки з питань дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил по матеріалам досудового розслідування у кримінальному провадженні № 42014100000000992 від 05 серпня 2014 року було призначено позапланову перевірку ТОВ «Пателі Лізинг» як замовника будівництва на вищевказаному об'єкті та доручено її проведення Департаменту ДАБІ в м. Києві.
14 липня 2015 року на підставі зазначеної постанови та направлення на перевірку від 06 липня 2015 року ДАБІ України відповідачем було розпочато позапланову перевірку позивача.
У свою чергу, 15 липня 2015 року постановою старшого слідчого Шевченківського РУ ГУ МВС України в м. Києві було скасовано вищезазначену постанову слідчого органу, якою призначена така перевірка, про що орган архбудконтролю повідомлено листом від 15 липня 2015 року № 59/0992кл.
Про вказану постанову слідчого від 15 липня 2015 року відповідачу стало відомо в останній день проведення перевірки позивача - 27 липня 2015 року.
20 липня 2014 року посадовими особами контролюючого органу було здійснено виїзд на місце проведення перевірки, а 27 липня 2015 року - перевірку завершено та складено відповідний акт, який не підписано зазначеним у ньому (як особою, у присутності якої проводилася перевірка) директором будівництва ТОВ «Пателі Лізинг» і відмітка про відмову від підпису відсутня.
У зазначеному акті перевірки контролюючим органом встановлено наступні порушення:
- проходи на будівельному майданчику та на робочих місцях захаращені матеріалами та виробами, будівельним сміттям та знаходяться в незадовільному стані, чим порушено п. 6.1.9 ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпеки в будівництві. Основні положення»;
- на об'єкті будівництва вхід до будівлі не захищений захисним козирком, чим порушено п. 6.2.5 ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпеки в будівництві. Основні положення»;
- не усі прорізи на стінах та робочі місці і проходи до них, які розташовані на висоті більше ніж 1,3 м і на відстані менше ніж 2,0 м від межі перепаду по висоті огороджені захисними огорожами чим порушено п. 6.2.2, п. 6.2.4 А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова безпеки в будівництві. Основні положення»;
- під час виконання будівельних робіт не дотримуються безпечні умови праці, а саме: деякі будівельними працюють без касок, чим порушено п. 4.30 ДБН А.3.2-2-2009 «Охорона праці і промислова безпеки в будівництві. Основні положення».
Також перевіркою встановлено, що ТОВ «Пателі Лізинг» виконано передбачену проектом «Житлово-офісний комплекс з вбудованими приміщеннями громадського харчування та підземним паркінгом за адресою: м. Київ, Подільський район, вул. Нижній Вал, 27-29» реконструкцію виходу із підземного переходу на вул. Костянтинівську у Подільському районі м. Києва, який є невід'ємною частиною об'єкта будівництва та який експлуатується без прийняття його в експлуатацію в установленому порядку, чим порушено вимоги ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Категорія складності зазначеного об'єкту будівництва визначена як 5.
У цей же день, 27 липня 2015 року, ДАБІ України було складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким у позивача вимагається усунути порушення законодавства в термін до 15 вресня 2015 року.
06 серпня 2015 року відповідачем прийнято постанови про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:
- № 66/15/10126-44/0608/0212, якою за порушення ч.8 ст.39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» позивача визнано винним у вчиненні правопорушення передбаченого абз.6 п.6 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф в сумі 1 096 200 грн.;
- № 67/15/10126-44/0608/0212, якою за порушення п.6.1.9, п.6.2.5, п.6.2.2, п.6.2.4, п.4.30 ДБН А.3.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці та промислова безпека у будівництві. Основні положення» позивача визнано винним у вчиненні правопорушення передбаченого п.8 ч.3 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф в сумі 54 810,00 грн.
Позивач, вважаючи протиправними дії відповідача щодо проведення перевірки та неправомірними вищезазначений припис і постанови, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що має місце порушення процедури призначення та проведення перевірки, що призводить до відсутності її правових наслідків.
У поданій касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у справі та прийняти нове рішення, яким відмовити у позові.
Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є:
подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання;
перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);
обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;
неподання у встановлений термін суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;
настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.
Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).
Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом.
Згідно з частинами другою, третьою статті 6 Закону № 877-V проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України.
Суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного документа.
Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону № 877-V виключно законами встановлюються:
органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;
види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);
повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;
вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;
спосіб здійснення державного нагляду (контролю);
санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до частини сьомої статті 4 Закону № 877-V у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого відповідно до закону, припускає неоднозначне тлумачення прав і обов'язків суб'єкта господарювання або органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб, рішення приймається на користь суб'єкта господарювання.
За змістом статті 31 Закону № 1622-VII перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.
Відповідно до Постанови № 408, у зв'язку із запровадженням статтею 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами Кабінетом Міністрів України постановив, що «&?к;…&?и; надання дозволу Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців державними інспекціями та іншими контролюючими органами за переліком згідно з додатком (за винятком перевірок стану підготовки до роботи енергетичних об'єктів суб'єктів електроенергетики та суб'єктів відносин у сфері теплопостачання) здійснюється шляхом прийняття відповідного розпорядження.
Надання дозволу на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України».
Аналізуючи наведені положення законодавства в контексті спірних правовідносин можна дійти висновку, що позапланова перевірка суб'єкта господарювання має здійснюватися виключно з підстав, у порядку і спосіб, визначених законом.
Порушення процедури призначення та власне проведення перевірки має наслідком неправомірність остаточного акта реагування, прийнятого за наслідками цієї перевірки (як її результату).
У цій справі суди встановили, що позапланову перевірку Товариства провели на виконання постанови слідчого у кримінальному провадженні.
Проте такої підстави для позапланової перевірки суб'єкта господарювання у статті 6 Закону № 877-V не передбачено.
Постанова слідчого судді не має якості закону та/чи переваги у застосуванні у порівнянні з тим, як закон урегулював ці правовідносини. Тож покликання на мету кримінального провадження та/чи доцільність (необхідність) позапланової перевірки за певних обставин не може слугувати підставою для того, щоб шляхом прийняття постанови слідчим порушити вимоги закону щодо порядку призначення і проведення позапланової перевірки.
Між тим, стаття 19 Конституції України зобов'язує відповідача як суб'єкта владних повноважень діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Тому якщо закон не містить такої підстави для проведення позапланової перевірки як постанова слідчого, то проведення на цій підставі позапланової перевірки не може вважатися законним. Відповідач у межах своїх повноважень повинен діяти відповідно до закону і саме через призму цього принципу він мав би приймати рішення щодо виконання судового рішення (стосовно Товариства), яке вказує/дозволяє йому діяти інакше.
Аналогічний підхід до вирішення подібного спору висловив Верховний Суд у постанові від 12 грудня 2018 року у справі № 805/420/17-а.
Отже, дії відповідача щодо призначення, відтак і проведення позапланової перевірки позивача на підставі постанови слідчого у кримінальному провадженні були незаконними, що у підсумку дає підстави стверджувати про неправомірність рішень, прийнятих за наслідками цієї перевірки.
До того ж, як встановлено, фактично перевірка ТОВ «Пателі Лізинг» проведена на підставі постанови слідчого, яка ще до початку виїзду посадових осіб на об'єкт будівництва вже була скасована, про що контролюючий орган в той же день (15 липня 2015 року) було повідомлено відповідним листом слідчого органу. Проте, в останній день перевірки - 27 липня 2015 року при складанні за її результатами відповідного акта та прийнятті припису і, відповідно, задовго до прийняття спірних постанов (від 06 серпня 2015 року) відповідачу вже було відомо про безпідставність проведення такої перевірки.
У касаційній скарзі відповідач посилається правомірність своїх дій з огляду на положення встановлені пунктом 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII, згідно з якими у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.
Однак такі посилання відповідача є помилковими виходячи з такго.
Закон України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 28 грудня 2014 року № 71-VIII направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства.
Колегія суддів зазначає, що за своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, які виникають у сфері господарської діяльності.
У пункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України визначено функції та правові основи діяльності контролюючих органів, діяльність яких поширюється на правовідносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів.
Таким чином, обмеження на проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами, встановлені Законом № 71-VІІІ, стосуються лише контролюючих органів, визначених у підпункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.
Проте, відповідач не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.
Суд підтримує висновки судів попередніх інстанцій щдо обгрунтованості позову.
Враховуючи наведене, касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів - без змін.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 травня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2018 року у справі № 826/17578/15 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук
Л.В. Тацій ,
Судді Верховного Суду