17 червня 2020 року
м. Київ
Справа № 908/2155/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Сухового В.Г.,
розглядаючи касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорожградтранс-1"
на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 10 лютого 2020 року (головуючий - Білецька Л. М., Парусніков Ю. Б., Вечірко І. О.) і рішення Господарського суду Запорізької області від 05 листопада 2019 року (головуючий - Мірошниченко М. В., Смірнов О. Г., Топчій О. А.) у справі
за позовом Запорізької обласної державної адміністрації
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорожградтранс-1",
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Конкурсного комітету з визначенням автомобільних перевізників на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території Запорізької області, Запорізької обласної державної адміністрації
про розірвання договору
Ухвалою Верховного Суду від 22 квітня 2020 року відкрито провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорожградтранс-1" на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 10 лютого 2020 року і рішення Господарського суду Запорізької області від 05 листопада 2019 року.
Під час підготовки справи до розгляду, суд, ознайомившись з матеріалами справи та касаційною скаргою, встановив наступне.
У жовтні 2018 року Запорізька обласна державна адміністрація (далі - позивач) звернулася з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорожградтранс-1" (далі - ТОВ "Запорожградтранс-1", відповідач) про розірвання договору від 03.04.2018 №50/13 про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських маршрутах загального користування, які не виходять за межі території Запорізької області.
Позовні вимоги мотивовані тим, що спірний договір укладений відповідно до Закону України "Про автомобільний транспорт" на підставі рішення конкурсного комітету позивача з визначення автомобільних перевізників від 14.09.2017 №3/10/2017, яке після укладення спірного договору скасовано постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16.08.2018 у справі № 808/934/18 в частині визначення відповідача переможцем конкурсу. Вказана обставина є підставою для його розірвання в судового порядку відповідно до статті 651 Цивільного кодексу України та статті 188 Господарського кодексу України внаслідок недосягнення сторонами згоди про розірвання договору.
Рішенням Господарського суду Запорізької області від 05.11.2019, залишеним без змін постановою Центрального апеляційного господарського суду від 10.02.2020, позов задоволений. Розірвано укладений між сторонами договір від 03.04.2018 № 50/13 про організацію перевезень пасажирів на міжміських та приміських маршрутах загального користування, які не виходять за межі території Запорізької області (внутрішньообласних маршрутах).
Судові рішення мотивовані тим, що відповідно до вимог законодавства укладенню спірного договору про організацію перевезення пасажирів передує обов'язкове проведення органом державної влади конкурсу серед перевізників. Скасування в судовому порядку результатів такого конкурсу з підстав надання переможцем - відповідачем недостовірної інформації щодо участі в ньому є підставою для розірвання спірного договору згідно зі статтею 651 Цивільного кодексу України, оскільки відповідна підстава для розірвання передбачена умовами договору.
При цьому відхиляючи довід відповідача про те, що даний спір має ознаки публічно-правового та підлягає вирішенню судом адміністративної юрисдикції, суд апеляційної інстанції зазначив, що договір про організацію перевезення пасажирів дійсно відповідає ознакам адміністративного договору, проте відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду у постанові від 14.05.2019 у справі № 918/843/17 розмежовано обставини оспорювання тендерів залежно від моменту виникнення договірних відносин. Оскільки орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у правовідносинах до виникнення договірних відносин між організатором та переможцем тендеру діє як суб'єкт владних повноважень, то такі спори відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки зачіпає майнові інтереси переможця торгів.
Не погоджуючись із указаними судовими рішеннями, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить судові рішення скасувати з підстав, передбачених пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України, прийняти нове рішення, яким у позові відмовити.
Доводи касаційної скарги зводяться до такого:
- скасування адміністративним судом рішення конкурсного комітету щодо визнання відповідача переможцем конкурсу має наслідком недійсність укладеного між сторонами договору №50/13, правовий висновок про що наведений Верховним Судом у постанові від 14.11.2018 у справі №903/52/18. Отже, позивач мав заявити позов про визнання договору недійсним, а не про його розірвання. У зв'язку з чим суди мали відмовити в позові з підстав неправильно обраного позивачем способу захисту порушеного права;
- висновок суду апеляційної інстанції про підвідомчість даного спору суду господарської юрисдикції зроблений з неправильним застосуванням норм матеріального права та суперечить правовим висновкам Великої Палати Верховного Суду в постановах від 12.06.2019 у справі №910/2175/18, від 23.10.2019 у справі № 819/781/18, відповідно до яких договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведеного органом виконавчої влади конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору, а отже відповідний спір має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Розглянувши доводи та аргументи касаційної скарги разом з матеріалами справи, Верховний Суд приходить до висновку про необхідність передачі вказаної справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини 4 статті 302 Господарського процесуального кодексу України, оскільки вважає за необхідне відступити від висновку про застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеному в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду.
Консультативна рада європейських судів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень наголосила на тому, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні. За виняткових обставин доречним буде зазначення судом, що нове тлумачення застосовуватиметься судом лише з дати ухвалення відповідного рішення або з дати, вказаної в рішенні (див. пункт 49 Висновку).
Колегія суддів констатує наявність суперечливих правових висновків Великої Палати Верховного Суду щодо предметної юрисдикції спорів про оскарження рішень органів виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) та/або оспорювання договорів, укладених за результатами торгів між їх організатором (суб'єктом владних повноважень) та переможцем.
Так, Велика Палата Верховного Суду в постановах від 29 січня 2019 року (справа №819/829/17), від 14 травня 2019 року (справа №918/843/17) та від 28 серпня 2019 року (справа №802/1046/18-а) погодилась з правовою позицією Верховного Суду України, викладеною в постанові від 10 травня 2016 року у справі № 826/7230/15 та зазначила, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру, конкурсу) є суб'єктом владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте, після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.
Саме таким правовим висновком Великої Палати Верховного Суду і керувався суд апеляційної інстанції при прийнятті постанови у даній справі № 908/2155/18.
У той же час Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постановах від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17, від 5 червня 2019 року у справі № 234/17657/17, від 12 червня 2019 року у справі № 910/2175/18, від 11 вересня 2019 року у справі №234/19093/17 та інших дійшла висновків, що правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України, а договір, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору. У зв'язку з чим спір щодо відповідності приписам чинного законодавства дій суб'єкта владних повноважень і укладеного сторонами за результатами цих дій договору має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
При цьому жодна з постанов Великої Палати Верховного Суду, яка містить наведений висновок про підвідомчість відповідної категорії спорів суду адміністративної юрисдикції безвідносно до моменту укладення договору між організатором і переможцем тендеру, не містить прямої вказівки про відступ від протилежних правових висновків Великої Палати Верховного Суду (в постановах від 29 січня 2019 року у справі №819/829/17, від 14 травня 2019 року у справі №918/843/17, від 28 серпня 2019 року у справі №802/1046/18-а) про підвідомчість спорів суду господарської юрисдикції у разі укладення договору між організатором та переможцем.
Вказаний висновок Великої Палати Верховного Суду, висловлений в постанові від 12 червня 2019 року у справі № 910/2175/18, наведений ТОВ "Запорожградтранс-1" в якості підстави для касаційного оскарження судових рішень у даній справі відповідно до пункту 1 частини 2 статті 287 ГПК України з посиланням на порушення правил юрисдикції.
Колегія суддів зазначає, що за умов існування взаємовиключних висновків Великої Палати Верховного Суду щодо юрисдикційної приналежності однієї і тієї ж категорії спорів, формальне скасування Верховним Судом судових рішень та закриття провадження у даній справі з підстав порушення правил предметної юрисдикції не відповідатиме принципу правової визначеності та передбачуваності судової практики. У той же час реалізація принципу правової визначеності має на меті досягнення стабільності правового регулювання та наявних правовідносин, необхідної для того, щоб кожен з учасників цих правовідносин міг у розумних межах бути впевненим у незмінності свого досягнутого правового статусу, набутих прав та обов'язків.
Щодо безпосередньо спору у справі, що переглядається, колегія суддів зазначає, що відповідно до частин 1, 4 статті 31 Закону України "Про автомобільний транспорт" (далі - Закон) відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов'язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під'їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати. У договір можуть бути включені інші питання за згодою сторін.
Перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах загального користування на договірних умовах із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (частина третя статті 35 Закону).
Суб'єкт владних повноважень як сторона договору на організацію перевезення під час укладення та виконання цього договору не здійснює безпосередньо управління поведінкою іншої сторони - суб'єкта господарювання, не впливає на нього і сторони у таких правовідносинах є юридично рівними.
Під час укладення договору щодо надання послуг з перевезення пасажирів сторони не позбавлені права керуватися частиною четвертою статті 179 Господарського кодексу України, а саме: при укладенні господарських договорів сторони можуть визначати зміст договору на основі: вільного волевиявлення, коли сторони мають право погоджувати на свій розсуд будь-які умови договору, що не суперечать законодавству; примірного договору, рекомендованого органом управління суб'єктам господарювання для використання при укладенні ними договорів, коли сторони мають право за взаємною згодою змінювати окремі умови, передбачені примірним договором, або доповнювати його зміст; типового договору, затвердженого Кабінетом Міністрів України, чи у випадках, передбачених законом, іншим органом державної влади, коли сторони не можуть відступати від змісту типового договору, але мають право конкретизувати його умови; договору приєднання, запропонованого однією стороною для інших можливих суб'єктів, коли ці суб'єкти у разі вступу в договірне правовідношення мають права наполягати на зміні його змісту.
Сама процедура проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування є аналогічною за своєю правовою природою процедурі проведення публічних закупівель, де також замовниками товарів, робіт чи послуг є у тому числі й органи державної влади та органи місцевого самоврядування, існує чітко визначений механізм проведення відбору учасників та на заключному етапі з ними укладається договір, який повинен відповідати встановленим у законі вимогам (стаття 36 Закону України "Про публічні закупівлі"). Цей договір укладається відповідно до вимог господарського чи цивільного законодавства.
З наведеного вбачається, що договір про організацію перевезень не відповідає вказаним статтею 4 Кодексу адміністративного судочинства України ознакам та визначенню адміністративного договору, оскільки не укладається з метою делегування або контролю та/або владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, лише врегульовує паритетні відносини сторін, з метою надання певних (транспортних) послуг.
Предметом розгляду безпосередньо в даній справі є вирішення спору у договірних відносинах, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
Отже, враховуючи вищенаведене у сукупності, колегія суддів вважає за можливе відступити від правового висновку щодо застосування статті 31 Закону України "Про автомобільний транспорт", пункту 1 частини 1 статті 231 Господарського процесуального кодексу України, пункту 16 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України до спірних правовідносин, викладеному у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17.
За таких обставин у силу приписів частини 4 статті 302 Господарського процесуального кодексу України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Керуючись статтями 234, 302, 303, 314 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
Справу №908/2155/18 разом з касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Запорожградтранс-1" передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її оголошення та оскарженню не підлягає.
Головуючий Міщенко І.С.
Судді Берднік І.С.
Суховий В.Г.