Іменем України
12 червня 2020 року
Київ
справа №805/3899/17-а
адміністративне провадження №К/9901/57662/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року (суддя Голубова Л.Б.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року (судді Міронова Г.М., Геращенко І.В., Казначеєв Е.Г.) у справі № 805/3899/17-а за позовом ОСОБА_1 до прокурора відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України ОСОБА_2, начальника управління інформаційної підтримки та координації поліції « 102» Головного управління Національної поліції в Донецькій області ОСОБА_6, Головного управління Національної поліції в Донецькій області про визнання протиправними дій зі збирання та поширення конфіденційної інформації та зобов'язання вчинити дії,
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У листопаді 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до прокурора відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України (по тексту - Генеральна інспекція) ОСОБА_2 (далі - відповідач-1), начальника управління інформаційної підтримки та координації поліції « 102» Головного управління Національної поліції в Донецькій області (далі - ГУНП в Донецькій області) ОСОБА_6 (далі - відповідач-2), ГУНП в Донецькій області (далі -відповідач-3), у якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача-1 щодо збирання та поширення конфіденційної інформації про позивача, його дружину ОСОБА_3 , матір ОСОБА_4 , сестру ОСОБА_5 шляхом направлення запитів з вимогою надати інформацію від 11 травня 2017 року за № 25/2-45-4-30вих17 Мелекінському сільському голові, за № 25/2-45-4-33вих-17 начальнику Першотравневого РЕМ ПАТ «Донецькобленерго», 22 травня 2017 року за № 25/2-45-4-43вих-17 директору Комунально-курортного підприємства Мелекінської сільської ради, 01 червня 2017 року за № 25/2-45-4-45вих-17 начальнику Управління інформаційної підтримки та координації поліції « 102» ГУ НП в Донецькій області;
- заборонити відповідачу-1 використання або обробку без згоди позивача конфіденційної інформації, отриманої на запити від 11 травня 2017 року за № 25/2-45-4-30вих17 Мелекінському сільському голові, за № 25/2-45-4-33вих-17 начальнику Першотравневого РЕМ ПАТ «Донецькобленерго», 22 травня 2017 року за № 25/2-45-4-43вих-17 директору Комунально-курортного підприємства Мелекінської сільської ради, 01 червня 2017 року за № 25/2-45-4-45вих-17 начальнику Управління інформаційної підтримки та координації поліції « 102» ГУ НП в Донецькій області;
- зобов'язати відповідача-1 повідомити позивача про джерела отримання конфіденційної інформації, а саме відносно нього, його дружини ОСОБА_3 , матері ОСОБА_4 , сестри ОСОБА_5 , їхніх індивідуальних податкових номерів, дат народження, державних номерів автотранспорту, кадастрових номерів земельних ділянок, а також мету збирання конфіденційної інформації, що не стосувалась предмета перевірки відомостей про земельні ділянки, розташовані в АДРЕСА_1 (реєстраційний номер 22254835); кадастровий № 1423984400:02:000:0519 ( АДРЕСА_2 ); кадастровий № 1423984400:02:000:0806 (АДРЕСА_2); кадастровий № 1423984400:02:000:2898 ( АДРЕСА_2), пересування та фотофіксацію транспортних засобів: Mitsubishi Pajero, д.н.з. НОМЕР_1 ; Nissan Tida, д.н.з. НОМЕР_2 , що належить ОСОБА_3 ;
- визнати протиправними дії відповідача-2 щодо поширення конфіденційної інформації про фіксацію транспортних засобів: Mitsubishi Pajero, д.н.з. НОМЕР_1 ; Nissan Tida, д.н.з. НОМЕР_2 , інтелектуальною системою відеоспостереження ГУНП в Донецькій області за період 01 січня 2016 року по 09 червня 2017 року.
Позов мотивований тим, що в ході проведення таємної перевірки достовірності тверджень, поданих заступником прокурора Донецької області ОСОБА_1 у анкеті доброчесності, відповідачем-1 було зроблено запити про надання інформації щодо майнового стану позивача, його дружини ОСОБА_3 , матері ОСОБА_4 та сестри ОСОБА_5 . Позивач вважає, що вказані дії ОСОБА_2 зі збирання стосовно позивача та його близьких інформації не відповідають вимогам закону, а тому мають бути визнані протиправними. Зокрема, ОСОБА_1 посилається на порушення статті 32 Конституції України, відповідно до якої не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Ці положення Основного Закону кореспондуються із Законом України «Про інформацію». Позивач наголошує, що запитувана відповідачем-1 інформація суперечить рішенню Конституційного Суду України від 06 жовтня 2010 року № 21-рп/2010, оскільки не пов'язана з виконанням функцій держави та виходять за межі відомостей, зазначених у деклараціях про майно. ОСОБА_1 вважає, що оскільки згоди на збирання конфіденційної інформації відносно себе та членів своєї родини він не надавав, а закони, які б дозволяли збирати конфіденційну інформацію в рамках службового розслідування, відсутні, то спрямування відповідачем-1 указаних запитів є неправомірним втручанням в особисте і сімейне життя позивача та незаконним збиранням інформації.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року, в задоволенні позову відмовлено.
Приймаючи означені судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що запитувана прокурором відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції ОСОБА_2 у рамках службового розслідування інформація про заступника прокурора Донецької області ОСОБА_1 і членів його родини не є конфіденційною, оскільки останній займає посаду, пов'язану з виконанням функцій держави, є публічною особою, тому інформація про його майно чи майно членів його сім'ї не носить конфіденційний характер, у тому числі, коли йдеться про таємну службову перевірку стосовно прокурорів. При цьому суди зауважили, що права позивача, порушені висновком службової перевірки від 19 червня 2017 року, фактично були відновлені рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 27 вересня 2017 року № 155дп-17. З огляду на зазначене, суди дійшли висновку, що збираючи інформацію про майновий стан ОСОБА_1 і членів його родини з метою перевірки достовірності тверджень, поданих останнім у анкеті доброчесності прокурора, відповідач-1 діяв правомірно, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
На обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог ОСОБА_1 зазначає, що не ґрунтуються на нормах матеріального права висновки судів попередніх інстанцій про те, що запитувана та поширена відповідачем-1 інформація не є конфіденційною. Дійшовши до такого висновку, суди виходили з положень статті 60 Закону України «Про запобігання корупції», однак, на думку позивача, зазначені висновки зроблені без аналізу законодавчих актів, які регулюють відносини у сфері обігу інформації. Зокрема скаржник, посилаючись на положення Законів України «Про інформацію» та «Про захист персональних даних», Податковий кодекс України та Рішення Конституційного Суду України, наполягає, що відповідач-1 поширив конфіденційну інформацію про нього та членів його родини, так як відомості про дату народження та реєстраційний номер облікової картки платника податків є інформацією, яка ідентифікує фізичну особу.
Скаржник не погоджується із застосуванням судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин статті 60 Закону України «Про запобігання корупції», оскільки вважає, що запитувана прокурором ОСОБА_2 інформація не стосувалась обмежень, визначених цієї нормою. Позивач вважає, що не може бути правовою підставою для збирання інформації про особу положення Закону України «Про запобігання корупції», адже в них міститься лише загальне формулювання про те, що органи прокуратури є спеціально уповноваженим органом у сфері протидії корупції, а також вказується про обов'язок посадових осіб органів прокуратури подавати декларацію. До того ж, статтею 50 вказаного Закону закріплено, що повноваженнями перевіряти достовірність відомостей в деклараціях наділене Національне агентство з питань запобігання корупції. Тобто спеціальний закон не наділяє органи прокуратури повноваженнями перевіряти декларації.
Позивач вважає, що суди, розглядаючи вимоги його позову, повинні були встановити конкретну норму закону, якою передбачено отримання інформації про нього та його близьких осіб без їхньої згоди, а також відповідність мети для отримання такої інформації. На думку ОСОБА_1 , жоден із наведених судами нормативних актів не надає повноважень на витребування конфіденційної інформації і не доводить правомірність дій прокурора ОСОБА_2
Крім зазначеного, скаржник посилається на те, що судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки його доводам щодо збирання прокурором ОСОБА_2 інформації за період, який не охоплювався перевіркою, та яка не стосувалась предмета перевірки, а саме щодо використання ОСОБА_1 службового автомобіля. Також не надано оцінку доводам позивача про збирання відповідачем-1 інформації після його виключення із складу комісії з проведення службового розслідування.
За наведених мотивів скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, поверхнево розглянули справу, не надавши належну оцінку всім доводам позивача, чим допустили порушення норм процесуального права, та дійшли помилкових висновків за результатами розгляду та вирішення адміністративної справи.
Ухвалою від 18 вересня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Стрелець Т.Г. (суддя-доповідач), Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л. відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач-2 - ОСОБА_6 просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а судові рішення - без змін, оскільки вважає, що інформація про майно посадових осіб прокуратури не може вважатися інформацією з обмеженим доступом. Крім того, декларації вказаних осіб розміщені у відкритому доступі на сайті Національного агентства з питань запобігання корупції. Не є також конфіденційною інформація стосовно державного номеру автомобіля, оскільки є візуально доступною для кожного громадянина. Інформація щодо фіксації транспортних засобів позивача та членів його родини не може вважатися втручанням у його особисте життя, оскільки при в'їзді та виїзді з міста камерами спостереження фіксуються усі без винятку автомобілі, а також ті, що переміщаються у межах міста. Відповідач-2 зазначив, що позивач відповідно до закону подав декларацію із зазначенням членів сім'ї та їх майнового стану, тобто зазначена інформація знаходиться у вільному доступі. При цьому зауважив, що запит Генеральної прокуратури України стосувався саме об'єкта декларування - автомобілів, а не фізичної особи.
Відповідач-3 - ГУНП в Донецькій області у відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просив залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін, посилаючись на те, що запит Генеральної прокуратури України був поданий у межах повноважень та вимог чинного законодавства, а управлінням інформаційної підтримки та координації поліції « 102», у свою чергу, направлено запитувачу відповідну інформацію. Відповідач-3 не вважає, що надана на запит інформація містить відомості з обмеженим доступом, оскільки інформація щодо майнового стану позивача та членів його сімї знаходиться у вільному доступі, як особи, що займає посаду, пов'язану з виконанням функцій держави. Відповідач-3 вважає, що надаючи відповідь на запит, будь-яких особистих прав фізичної особи не порушував. Натомість, відмова від надання інформації тягне за собою відповідальність, передбачену статтею 27 Закону України «Про інформацію».
Прокурор Генеральної інспекції ОСОБА_2 у відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 зазначив, що вивчення та перевірка інформації про внесення працівником прокуратури недостовірних даних до декларації пов'язана з виконанням ним службових обов'язків, а тому не можна вважати втручанням у приватне життя особи, уповноваженої на виконання функцій держави, вивчення його декларації, виявлення у ній невідповідностей та притягнення такої особи до відповідальної, передбаченої законом. Відповідач-1 пояснив, що отримана ним на запити інформація від органів державної влади та місцевого самоврядування використана лише з метою забезпечення об'єктивності та повноти дослідження предмету службового розслідування, жодним стороннім особам вона не передавалася та з іншою метою не використовувалася. Зазначення у запитах інформації з окремими відомостями, які ідентифікують особу або об'єкт, не є поширенням конфіденційної інформації, оскільки запобіжником для її незаконного використання є відповідальність, передбачена статтею 172-8 Кодексу України про адміністративні правопорушення (незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв'язку з виконанням службових обов'язків). ОСОБА_2 вважає, що інформація, збір якої здійснювався уповноваженою особою в ході проведення службового розслідування з метою перевірки наявності ознак правопорушень, вчинених службовою особою органу державної влади, отримана в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством України. З огляду на це, відповідач-1 просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а судові рішення без змін.
У свою чергу, позивач подав письмові пояснення на відзиви відповідачів на його касаційну скаргу, в яких наголошує, що законом не передбачено право прокурорів Генеральної інспекції збирати конфіденційну інформацію, а також здійснювати перевірку повноти та достовірності відомостей, вказаних у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Такі виключні повноваження має Національне агентство з питань запобігання корупції. На обґрунтування своєї позиції ОСОБА_1 посилається на правову позицію Верховного Суду у справі № 814/886/17, в якій, на його думку, Суд, за аналогічних обставин, дійшов висновку про вихід Генеральної інспекції за межі своїх повноважень. Позивач наполягає на тому, що судами першої та апеляційної інстанцій не зазначено, який нормативно-правовий акт надає право прокурору ОСОБА_2 збирати конфіденційну інформацію стосовно позивача та його родину без його згоди при проведенні службового розслідування. З приводу доводів відповідачів про те, що інформація стосовно позивача та його сім'ї не може відноситися до інформації з обмеженим доступом останній вказує, що в поданих ним деклараціях, як і деклараціях відповідачів, певна інформація віднесена до конфіденційної і не перебуває у вільному доступі. Зокрема, інформація про ідентифікаційний номер транспортних засобів. Крім того, надання інформації про переміщення автомобіля з прив'язкою до конкретного місця і часу надає такій інформації статус конфіденційної, оскільки вона стосується пересування особи.
12 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 12 червня 2019 року № 723/0/78-19, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т.Г. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Ухвалою від 11 червня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 є старшим радником юстиції та перебуває на посаді заступника прокурора Донецької області.
Прокурором відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції ОСОБА_2 на ім'я керівника Генеральної інспекції Уварова В.Г. складено рапорт від 13 квітня 2017 року, відповідно до змісту якого під час опрацювання відомостей Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування установлено факти подання недостовірних відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, працівниками прокуратури. Зокрема встановлено, що в Єдиному державному реєстрі декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування містяться декларації заступника прокурора Донецької області ОСОБА_1 за 2015 рік, подану ним 19 жовтня 2016 року та за 2016 рік, подану 08 лютого 2017 року. Дружина позивача - ОСОБА_3 є власником будинку за адресою: АДРЕСА_6 . Відомості щодо вказаного будинку у деклараціях за 2015 та 2016 роки ОСОБА_1 не задекларовано. Крім того, ОСОБА_1 фактично користується будинком, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , що зареєстрований на його матір - ОСОБА_4 . Відомості щодо вказаного будинку у деклараціях за 2015 та 2016 роки ОСОБА_1 також не задекларовано. Враховуючи, що зазначена інформація може свідчити про недостовірність тверджень, поданих ОСОБА_1 у анкеті доброчесності, зокрема в частині своєчасного та достовірного декларування майна та доходів у порядку, встановленому Законом України «Про запобігання корупції», наявні підстави для проведення таємної перевірки доброчесності, передбаченої пунктом 8 розділу ІІ Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури України, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 16 червня 2016 року № 205.
Наказом Генерального прокурора України від 21 квітня 2017 року № 119 з метою проведення перевірки достовірності тверджень, поданих заступником прокурора Донецької області ОСОБА_1 у анкеті доброчесності, призначено службове розслідування відносно ОСОБА_1 та створено комісію, членом якої є ОСОБА_2
Листом від 27 квітня 2017 року № 25/2-45-4-22вих-17 відповідач-1 звернувся до ОСОБА_1 з проханням надати пояснення щодо фактично отриманих доходів, наявних активів та видатків з 01 січня 2015 року по 31 грудня 2016 року та з 01 січня 2017 року ним особисто та членами його сім'ї стосовно нерухомого майна за адресами: АДРЕСА_7 ; АДРЕСА_1 , а також відомості щодо витрат на утримання зазначених об'єктів нерухомості.
10 травня 2017 року позивач надав пояснення на ім'я Генерального прокурора України, відповідно до яких у декларації за 2015 рік він вказав свої доходи у вигляді заробітної плати та пенсії. Дружина та донька доходів не отримували. За 2015 рік ОСОБА_1 не отримував інших доходів, окрім визначених у декларації. При заповненні декларації за 2016 рік членами сім'ї зазначено лише дружину, оскільки донька у цей час проживала у м. Харкові. За 2016 рік позивачем вказано лише свої доходи у вигляді заробітної плати та пенсії. Позивач пояснив, що квартира у м. Маріуполі належить йому, дружині, сину та доньці на праві сумісної власності відповідно до свідоцтва про право власності. Стосовно права власності на нерухомість за адресою: АДРЕСА_6 позивач повідомив, що ні у нього, ні у членів його родини ніколи не було жодної нерухомості за вказаною адресою. Разом із тим, дружина позивача нетривалий час була власницею земельної ділянки за зазначеною адресою, але у 2011 році ділянка була продана відповідно до договору купівлі-продажу та витягу з Державного реєстру правочинів. Стосовно об'єкта нерухомості за адресою: АДРЕСА_1 позивач повідомив, що він належить його матері ОСОБА_4 з 01 лютого 2010 року, яка не є членом його сім'ї, оскільки проживає окремо, не пов'язана спільним побутом, не має взаємних прав та обов'язків з позивачем. Із зазначених підстав відомості щодо її майна не повинні вноситись до декларації позивача та не мають відношення до службової перевірки. Також позивач пояснив, що закон не зобов'язує його зберігати копії платіжних документів на утримання об'єктів нерухомого майна, тому документи за 2015 рік у нього відсутні. Копії платіжних документів за 2016 рік, крім оплати послуг за автостоянку він надав до пояснень. Також позивач надав документи стосовно прав на нерухоме майно та довідки про заробітну плату та пенсію.
Поряд із цим, у ході проведеної таємної перевірки стосовно ОСОБА_1 прокурором Генеральної інспекції ОСОБА_2 зроблено запити стосовно спірної нерухомості, земельних ділянок та автотранспорту до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Донецькій області від 11 травня 2017 року № 25/2-45-4-31вих-17, Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 11 травня 2017 року № 25/2-45-4-32вих-17, Першотравневого РЕС ПАТ «Донецькобленерго» від 11 травня 2017 року № 25/2-45-4-33вих-17, Мелекінському сільському голові ОСОБА_8 від 11 травня 2017 року № 25/2-45-4-30вих-17, від 25 травня 2017 року № 25/2-45-4-44вих-17, директору комунально-курортного підприємства Мелекінської сільської ради від 22 травня 2017 року № 25/2-45-4-43вих-17 та лист на адресу начальника Управління інформаційної підтримки та координації поліції « 102» ГУНП в Донецькій області ОСОБА_6 від 01 червня 2017 року № 25/2-45-4-45вих-17.
Листом від 24 травня 2017 року № 03/1-3вих-17 позивач звернувся до голови комісії з проведення службової перевірки - заступника начальника відділу службових розслідувань управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Подоляка С.А. з клопотанням про відвід члена комісії ОСОБА_2 з причин його необ'єктивності та надання інформації в порядку пункту 7.1 Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України.
Наказом Генерального прокурора України від 01 червня 2017 року № 160 ОСОБА_2 виключено зі складу комісії з проведення службового розслідування стосовно позивача, про що ОСОБА_1 повідомлено листом від 01 червня 2017 року № 23/2-33210-16.
Крім того, ОСОБА_1 звернувся до Генерального прокурора України зі скаргою на упереджене ставлення ОСОБА_2 до проведення службового розслідування та проханням надати оцінку відповідності його дій вимогам Конституції України, Законів України «Про прокуратуру» та «Про інформацію», Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, в тому числі наявності підстав для внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань за статтею 182 Кримінального кодексу України (отримано Генеральною прокуратурою України 01 червня 2017 року № 119491-17).
Листом Генеральної прокуратури України від 05 червня 2017 року № 25/2-33219-16 позивача було повідомлено, що доводи його звернення не містять обставин, які б свідчили про вчинення ОСОБА_2 злочину, передбаченого статтею 182 Кримінального кодексу України, а тому не вважаються відомостями, що підлягають внесенню до Єдиного реєстру досудових розслідувань.
19 червня 2017 року Генеральним прокурором України Ю. Луценко затверджено висновок про результати службового розслідування щодо можливої недоброчесності заступника прокурора Донецької області ОСОБА_1 , згідно з яким комісія з проведення службового розслідування дійшла висновку, що відомості по недостовірність тверджень, поданих заступником прокурора Донецької області ОСОБА_1 у деклараціях за 2015-2016 роки підтвердилися. За наведені порушення заступник прокурора Донецької області ОСОБА_1 підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності.
З указаним висновком позивач ознайомився 04 липня 2017 року.
Листом від 30 червня 2017 року № 25/2-33210-16 керівник Генеральної інспекції В. Уваров повідомив Національне агентство з питань запобігання корупції про результати службового розслідування щодо можливої недоброчесності заступника прокурора Донецької області ОСОБА_1 і просив вирішити питання про проведення повної перевірки щорічної декларації ОСОБА_1 за 2015-2016 роки відповідно до пункту 4 розділу ІІІ Порядку проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 10 лютого 2017 року № 56, а також вирішити питання про притягнення позивача до адміністративної відповідальності за частиною четвертою статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення. У разі встановлення за результатами повної перевірки декларації ознак кримінального правопорушення, з урахуванням положень статті 216 Кримінального процесуального кодексу України, просив повідомити Генеральну інспекцію для прийняття рішення у порядку статті 214 Кримінального процесуального кодексу України.
За результатами проведення повної перевірки декларації за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 19 жовтня 2016 року, Національним агентством з питань запобігання корупції не встановлені підстави для притягнення прокурора ОСОБА_1 до адміністративної чи кримінальної відповідальності, оскільки суб'єкт декларування подав недостовірні відомості, що відрізняються від достовірних на суму, меншу 250 прожиткових мінімумів для працездатних осіб. Однак, Національним агентством з питань запобігання корупції на підставі рішення № 341 від 20 липня 2017 року прокурору Донецької області Бондаренку Є.В. внесено припис про порушення заступником прокурора Донецької області ОСОБА_1 вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону.
27 вересня 2017 року Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів рішенням № 155дп-17 закрила дисциплінарне провадження щодо заступника прокурора Донецької області ОСОБА_1 у зв'язку з відсутністю дисциплінарного проступку.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Положеннями частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, виходить з наступного.
Предметом даного публічно-правового спору є дії прокурора відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції ОСОБА_2 щодо збирання інформації стосовно майнового стану ОСОБА_1 та членів його сім'ї в рамках проведення службового розслідування щодо можливої недоброчесності заступника прокурора Донецької області ОСОБА_1 .
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з'ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VIII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VIII).
Згідно з абзацом 5 частини першої статті 1 Закону № 1700-VIII, корупційне правопорушення це діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність.
Відповідно до підпункту «е» пункту 1 статті 3 Закону № 1700-VIII суб'єктами, на яких поширюються дія цього Закону, є посадові та службові особи органів прокуратури.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України регулює Закон України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
За правилами частини п'ятої статті 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов'язаний щорічно проходити таємну перевірку доброчесності. Таємну перевірку доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних і місцевих прокуратур проводять підрозділи внутрішньої безпеки в порядку, затвердженому Генеральним прокурором.
Як установлено судами попередніх інстанцій, заступником прокурора Донецької області ОСОБА_1 21 січня 2017 року було подано анкету доброчесності.
Пунктом 3 розділу 1 Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 16 червня 2016 року № 205, зареєстрованого в міністерстві юстиції України 17 червня 2016 року за № 875/29005 (далі - Порядок) визначено, що підставою для проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних і місцевих прокуратур, слідчих прокуратури є вимоги частини п'ятої статті 19 Закону України «Про прокуратуру».
Відповідно до пункту 1 розділу 2 Порядку, кожний прокурор з метою виконання вимог частини п'ятої статті 19 Закону України «Про прокуратуру» зобов'язаний щороку до 01 лютого подавати до підрозділу внутрішньої безпеки власноруч заповнену анкету доброчесності прокурора за формою, затвердженою наказом Генерального прокурора України від 16 червня 2016 року № 205 (далі - Анкета).
Згідно з пунктом 8 розділу 2 Порядку, у разі одержання інформації, яка може свідчити про недостовірність (в тому числі неповноту) тверджень, поданих прокурором у Анкеті, та стосується конкретного прокурора і містить фактичні дані, що можуть бути перевірені, підрозділ внутрішньої безпеки у десятиденний строк з дати її отримання повідомляє відповідного керівника прокуратури про необхідність призначення службового розслідування з долученням отриманої інформації.
Наказом Генеральної прокуратури України від 16 червня 2016 року № 204 затверджено Положення про Генеральну інспекцію Генеральної прокуратури України (далі - Положення), відповідно до якого Генеральна інспекція Генеральної прокуратури (далі за текстом - Генеральна інспекція) є самостійним структурним підрозділом Генеральної прокуратури України. У своїй діяльності Генеральна інспекція керується Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру», іншими законами України, цим Положенням, наказами і вказівками Генерального прокурора України. У своїй діяльності Генеральна інспекція є незалежною від інших органів прокуратури. Структурні підрозділи органів прокуратури та їх працівники зобов'язані сприяти Генеральній інспекції під час виконання нею своїх функцій. Іншим структурним підрозділам органів прокуратури та їх працівникам не дозволяється надавати працівникам Генеральної інспекції наказів, доручень чи вказівок. Генеральна інспекція здійснює свою діяльність відповідно до завдань, визначених її керівником.
Одним із основних завдань Генеральної інспекції відповідно до пункту 3 Положення є проведення службових розслідувань щодо прокурорів та працівників органів прокуратури (крім Спеціалізованої антикорупційної прокуратури).
У пункті 6.2 Положення визначено основні завдання та функції відділу запобігання правопорушень в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки. Зокрема:
1) контроль за дотриманням працівниками регіональних і місцевих прокуратур обмежень і вимог, передбачених антикорупційним законодавством, своєчасним поданням ними декларацій про майно, доходи, витрати фінансового характеру, вивчення цих декларацій на предмет відповідності зазначеної у них інформації фактичному матеріальному стану працівників органів прокуратури;
2) участь у здійсненні таємної перевірки доброчесності працівників регіональних і місцевих прокуратур;
3) контроль за дотриманням працівниками регіональних, місцевих прокуратур присяги прокурора і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури;
4) проведення перевірки ділових, моральних та професійних якостей кандидатів на посади до регіональних і місцевих прокуратур, участь у здійсненні у встановленому порядку спеціальних перевірок відомостей щодо осіб, які претендують на їх зайняття;
5) забезпечення вжиття заходів, спрямованих на запобігання та врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів працівників органів прокуратури;
6) проведення у встановленому порядку службових розслідувань за фактами скоєння працівниками органів прокуратури корупційних діянь, кримінальних правопорушень. адміністративних правопорушень, дисциплінарних проступків, порушень присяги прокурора і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури.
За змістом пункту 6 розділу 3 Порядку організації роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 13 квітня 2017 року № 111, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16 травня 2017 року за № 623/30491 (далі - Інструкція № 111) Генеральна інспекція Генеральної прокуратури України, серед іншого:
проводить таємні перевірки доброчесності прокурорів у порядку, визначеному наказом Генеральної прокуратури України від 16 червня 2016 року № 205 «Про затвердження Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури України», зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 17 червня 2016 року за № 875/29005;
здійснює перевірку фактів подання працівниками прокуратури декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, дотримання ними обмежень, передбачених Законом України «Про запобігання корупції»;
у взаємодії зі структурними підрозділами Генеральної прокуратури України та регіональними прокуратурами забезпечує в межах своєї компетенції додержання працівниками прокуратури вимог щодо врегулювання конфлікту інтересів, інших обмежень, передбачених Законом України «Про запобігання корупції»;
у межах компетенції взаємодіє з правоохоронними органами, органами державної влади та органами місцевого самоврядування, правозахисними та іншими громадськими організаціями, спеціально уповноваженими суб'єктами у сфері протидії корупції;
з метою встановлення причин та умов, що сприяли вчиненню прокурором дій, визначених у пункті 2 розділу 1 цього Порядку, за необхідності ініціює службове розслідування та бере участь у його проведенні;
періодично вивчає стан роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури, виявляє сприятливі для вчинення корупційних правопорушень ризики у службовій діяльності прокурорів, вживає заходів щодо усунення недоліків, за необхідності ініціює обговорення вказаних питань на нарадах у керівників прокуратур.
Судами попередній інстанцій установлено, що на підставі рапорту прокурора відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції ОСОБА_2, 21 квітня 2017 року Генеральним прокурором України видано наказ № 119 «Про проведення службового розслідування». Метою цього розслідування є проведення перевірки достовірності тверджень, поданих заступником прокурора Донецької області ОСОБА_1 у частині внесення ним недостовірних даних до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Цим же наказом Генерального прокурора України створено комісію для проведення службового розслідування, до складу якої включено прокурора відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції ОСОБА_2
В ході проведеної таємної перевірки стосовно ОСОБА_1 прокурором Генеральної інспекції ОСОБА_2 зроблено запити стосовно спірної нерухомості, земельних ділянок та автотранспорту до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Донецькій області від 11 травня 2017 року № 25/2-45-4-31вих-17, Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 11 травня 2017 року № 25/2-45-4-32вих-17, Першотравневого РЕС ПАТ «Донецькобленерго» від 11 травня 2017 року № 25/2-45-4-33вих-17, Мелекінському сільському голові ОСОБА_8 від 11 травня 2017 року № 25/2-45-4-30вих-17, від 25 травня 2017 року № 25/2-45-4-44вих-17, директору комунально-курортного підприємства Мелекінської сільської ради від 22 травня 2017 року № 25/2-45-4-43вих-17 та лист на адресу начальника Управління інформаційної підтримки та координації поліції « 102» ГУНП в Донецькій області ОСОБА_6 від 01 червня 2017 року № 25/2-45-4-45вих-17.
Пунктом 10 Положення передбачено, що працівники Генеральної інспекції мають право, зокрема:
проводити у встановленому порядку службові розслідування і перевірки з питань, які відносяться до компетенції Генеральної інспекції;
запитувати і отримувати у порядку, встановленому Законом, інформацію та документи, в тому числі бухгалтерські, банківські, фінансові тощо, та у разі необхідності вимагати їх надання у встановлені строки;
отримувати письмові та усні пояснення працівників органів прокуратури та закладів, установ, що входять до сфери управління органів прокуратури, з приводу' питань, які відносяться до компетенції Генеральної інспекції.
Згідно з підпунктом 6.2.1 Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року № 104 (далі - Інструкція), голова та члени комісії зобов'язані вживати всіх законних заходів щодо швидкого, всебічного, повного встановлення обставин, зазначених у пункті 8 цієї Інструкції.
Відповідно до підпунктів 6.1.5 та 6.1.8 Інструкції голова та член комісії наділені повноваженнями вивчати у встановленому законом порядку матеріали кримінальних проваджень, наглядових перевірок, розгляду звернень, інші документи та матеріали, у тому числі з обмеженим доступом або такі, що містять державну таємницю, пов'язані із службовим розслідуванням (перевіркою), за потреби знімати з них копії, які долучати до матеріалів службового розслідування (перевірки); отримувати та збирати з додержанням вимог законодавства матеріали, що стосуються службового розслідування (перевірки), у тому числі від інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб.
Крім того, пунктом 7 розділу 3 Порядку № 111 обумовлено, що під час виконання покладених завдань працівники Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України мають право одержувати усні чи письмові пояснення від працівників прокуратури та інших осіб (за їх згодою), у встановленому законодавством порядку збирати та отримувати інформацію, матеріали, висновки, у тому числі від інших державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб (за їх згодою), використовувати технічні засоби фіксації (при опитуванні, ознайомленні з документами). Працівники Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України мають право у встановленому законодавством порядку отримувати доступ до автоматизованих інформаційних систем Генеральної прокуратури України, інших державних органів.
Системний аналіз зазначених вище правових норм у сукупності з наведеними обставинами справи свідчить, що відповідач-1 у межах своєї компетенції та повноважень здійснював контроль та перевірку декларацій ОСОБА_1 на предмет відповідності зазначеної у них інформації його фактичному матеріальному стану, а також брав участь у здійсненні таємної перевірки доброчесності.
Разом із тим, для установлення достовірності/недостовірності тверджень заступника прокурора Донецької області ОСОБА_1 в анкеті доброчесності у частині внесення ним достовірних даних до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прокурор відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції ОСОБА_2, як член комісії з проведення службового розслідування, зробив спірні запити до органів державної влади та місцевого самоврядування.
Верховний Суд вважає, що в даному випадку прокурор Генеральної інспекції ОСОБА_2 діяв правомірно, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений чинним законодавством, а саме, шляхом збирання необхідної інформації в рамках службового розслідування.
При цьому Суд зауважує, що вищезазначені відомчі акти Генеральної прокуратури України, якими керується Генеральна інспекція при виконанні покладених на неї завдань, не передбачають іншого способу перевірки декларації працівника прокуратури на предмет відповідності зазначеної у ній інформації фактичному матеріальному стану працівника, аніж збирання відповідної інформації та її співставлення з інформацією, внесеною до декларації.
Інакше кажучи, без отримання запитуваної інформації, комісія була б позбавлена можливості встановити достовірність тверджень ОСОБА_1 , зазначених ним в анкеті доброчесності в частині своєчасного та достовірного декларування майна та доходів у порядку, встановленому Законом України «Про запобігання корупції».
З приводу тверджень позивача про те, що повноваження щодо здійснення перевірки повноти та достовірності відомостей, вказаних у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, належать виключно Національному агентству з питань запобігання корупції, Верховний Суд зазначає наступне.
Відповідно до частини першої статті 48 Закону № 1700-VIII контроль за повнотою достовірністю та правильністю заповнення декларацій покладено на спеціальний суб'єкт - Національне агентство.
Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
Згідно з пунктом 8 частини першої статті 11 Закону № 1700-VIII до повноважень Національного агентства належить, зокрема, здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Відповідно до частини першої статті 50 Закону № 1700-VIII повна перевірка декларації полягає у з'ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб'єктом декларування діяльності, пов'язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.
Обов'язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб'єктів декларування, які займають посади, пов'язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.
Обов'язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб'єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.
Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім'ї суб'єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 цього Закону.
Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.
У випадку отримання інформації щодо порушення корупційного законодавства у частині неповноти та правильності відображення відомостей у декларації, Національне агентство проводить перевірку (абзац 2 статті 50 Закону України «Про запобіганню корупції») й за результатами такої перевірки саме Національне агентство надає висновок про недостовірність поданих суб'єктом декларування відомостей. Цей висновок є підставою для адміністративної/ кримінальної відповідальності.
На виконання статті 48 Закону України «Про запобігання корупції» прийнято рішення «Про затвердження Порядку проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 13 лютого 2017 року за № 201/30069 (далі - Порядок).
Відповідно до пункту 4 розділу 3 Порядку, у разі отримання Національним агентством інформації про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство упродовж 15 робочих днів з дня отримання такої інформації вирішує питання щодо проведення повної перевірки декларації.
Згідно частини другої статті 50 Закону України «Про запобігання корупції», у разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб'єкт декларування, та спеціально уповноважені суб'єкти у сфері протидії корупції.
Отже, контроль за своєчасністю подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також перевірка достовірності і повноти відомостей, зазначених суб'єктом декларування у декларації належать до виключної компетенції Національного агентства.
Водночас, у даному випадку слід урахувати, що службове розслідування у відношенні заступника прокурора Донецької області ОСОБА_1 було проведено з метою проведення перевірки достовірності тверджень, поданих ним у анкеті доброчесності щодо своєчасного та достовірного декларування майна та доходів у порядку, встановленому Законом України «Про запобігання корупції».
При цьому, з установлених судами обставин слідує, що по завершенню службового розслідування керівник Генеральної інспекції В. Уваров повідомив Національне агентство про результати службового розслідування і просив вирішити питання про проведення повної перевірки щорічної декларації ОСОБА_1 за 2015-2016 роки. Така перевірка була проведена Національним агентством і за її результатами не встановлені підстави для притягнення прокурора ОСОБА_1 до адміністративної чи кримінальної відповідальності, оскільки суб'єкт декларування подав недостовірні відомості, що відрізняються від достовірних на суму, меншу 250 прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
Таким чином, у спірних правовідносинах Генеральна інспекція та Національне агентство здійснювало різні функції, перша - щодо перевірки достовірності тверджень ОСОБА_1 , зазначених у анкеті доброчесності, другий - щодо проведення повної перевірки декларацій ОСОБА_1 за 2015-2016 роки на підставі інформації, отриманої від Генеральної інспекції.
Тобто, кожен із зазначених спеціальних органів здійснював виключно власні законодавчо визначені функції, а позивач помилково ототожнив поняття «перевірка тверджень, поданих прокурором у Анкеті», яка, у свою чергу, проводиться шляхом службового розслідування під час таємної перевірки доброчесності, та «перевірка декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», яку здійснює Національне агентство.
Посилання скаржника на застосування правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 11 квітня 2018 року у справі № 814/886/17, є необґрунтованими, оскільки правовідносини у зазначеній справі відмінні.
Щодо позовних вимог ОСОБА_1 у частині визнання протиправними дій начальника управління інформаційної підтримки та координації поліції « 102» ГУНП в Донецькій області ОСОБА_6 щодо поширення конфіденційної інформації про фіксацію транспортних засобів: Mitsubishi Pajero, д.н.з. НОМЕР_1 ; Nissan Tida, д.н.з. НОМЕР_2 , інтелектуальною системою відеоспостереження ГУНП в Донецькій області за період 01 січня 2016 року по 09 червня 2017 року, Верховний Суд указує наступне.
Судами встановлено, що 07 червня 2017 року управлінням інформаційної підтримки та координації поліції « 102» ГУНП в Донецькій області був отриманий запит прокурора Генеральної інспекції ОСОБА_2 щодо надання інформації та відомостей про факти фіксації наявними системами відео та фотофіксації у м. Маріуполі транспортних засобів.
Відповідно до вимог Положення про управління інформаційної підтримки та координації поліції « 102» ГУНП в Донецькій області, Управління як структурний підрозділ ГУНП в області здійснює заходи, спрямовані на інформаційно-аналітичне та інформаційно-пошукове забезпечення правоохоронної діяльності, а також опрацювання в цілодобовому режимі запитів правоохоронних органів. Також надає інформацію на запити органів державної влади з баз (банків), що формуються та/або використовуються в УІПКП 102. Листи, звернення, повідомлення надсилаються за підписом начальника та заступників начальника ГУНП.
Відповідно до вимог статті 31 Закону України «Про Національну поліцію» Національна поліція України в якості превентивного заходу може застосовувати технічні прилади і технічні засоби, що мають фото- і кінозйомки, відеозапис, засобів фото- і кінозйомки, відеозапису.
Національна поліція для забезпечення публічної безпеки і порядку може використовувати інформацію, отриману із автоматичної фото- і відеотехніки, що знаходиться в чужому володінні.
Відповідно до вимог Положення про інформаційно-телекомунікаційну систему «Інформаційний портал Національної поліції України» уся інформація з камер відеонагляду накопичується та зберігається в рамках Інформаційного порталу Національної поліції України.
Візуальна доступність державного номерного знаку транспортного засобу для кожного громадянина, який перебуває у межах транспортної інфраструктури регламентована абзацом 4 пункту 30.2 Правил дорожнього руху, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 року № 1306, а саме забороняється змінювати розміри, форму, позначення, колір і розміщення номерних знаків, наносити на них додаткові позначення або закривати їх, вони повинні бути чистими і достатньо освітленими».
Верховний Суд погоджується, що наведене свідчить про публічність та відкритість інформації про державні номери та транспортний засіб, на яких вони встановлені для кожного громадянина без уточнення власника.
Функціонування комплексу автоматичної фотовідеофіксації в підрозділах Національної поліції України передбачено СОУ 78-26-021:2017 «Система автоматичної фіксації правопорушень», затверджено та надано чинності наказом МВС України від 27 лютого 2017 року № 162.
Системою в автоматичному режимі фіксується проїзд усіх транспортних засобів без персональних даних.
Суди вірно зауважили, що запит відповідача-1 стосувався саме об'єкта декларування - автомобілів, а не фізичної особи.
Таким чином, інформація стосовно державного номера автомобіля не є конфіденційною інформацією, інформація щодо фіксації транспортних засобів позивача та членів його родини не може вважатися втручанням у його особисте життя, оскільки при в'їзді та виїзді з міста камерами спостереження фіксуються всі без винятку автомобілі, а також ті, що переміщаються у межах міста.
Окремо варто зазначити про необґрунтованість тверджень скаржника про те, що запитувана відповідачем-1 інформація є конфіденційною інформацією відносно нього та членів його сім'ї, і її поширення є неправомірним втручанням в особисте і сімейне життя позивача та незаконним збиранням інформації.
Стаття 32 Конституції України визначає, що ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім'ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації.
Приписами статті 11 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» визначено, що інформація про фізичну особу (персональні дані) - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.
Не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження.
Згідно із статтею 21 зазначеного Закону, конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом.
Також законами до конфіденційної віднесено, зокрема:
інформацію про хворобу, медичне обстеження, огляд та їх результати, інтимну і сімейну сторони життя громадянина, яка стала відома особі у зв'язку з виконанням нею професійних або службових обов'язків (стаття 40 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров'я»);
відомості про місце проживання або місце перебування особи (частина восьма статті 6 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні»);
Разом із тим, відповідно до статті 5 Закону України від 01 червня 2010 року № 2297-VI «Про захист персональних даних» не є конфіденційною інформацією персональні дані, що стосуються здійснення особою, яка займає посаду, пов'язану з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень.
Персональні дані, зазначені у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, оформленій за формою і в порядку, встановленими Законом України «Про запобігання корупції», не належать до інформації з обмеженим доступом, крім відомостей, визначених Законом України «Про запобігання корупції».
Не належить до інформації з обмеженим доступом інформація про отримання у будь-якій формі фізичною особою бюджетних коштів, державного чи комунального майна, крім випадків, передбачених статтею 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
За пунктом 2 частини другої статті 60 Закону № 1700-VIII не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом інформація про розміри, види оплати праці, матеріальної допомоги та будь-яких інших виплат з бюджету або за рахунок технічної або іншої допомоги в рамках реалізації в Україні програм (проектів) у сфері запобігання, протидії корупції особам, зазначеним у пункті 1, пунктах «а» і «в» пункту 2 та пунктах 4 і 5 частини першої статті 3 цього Закону, а також одержані цими особами за правочинами, які підлягають обов'язковій державній реєстрації, а також подарунки, які регулюються цим Законом.
Як правильно зауважено судами попередніх інстанцій, позивач є особою, яка займає посаду, пов'язану зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування, а тому інформація про його майно, а також майно членів його сім'ї, не може вважатися інформацією з обмеженим доступом.
У Рішенні Конституційного Суду України від 20 січня 2012 року № 2-рп/2012 у справі за конституційним поданням Жашківської районної ради Черкаської області щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України зазначено: «Вирішуючи питання щодо конфіденційності інформації про особу, яка займає посаду, пов'язану зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування, та членів її сім'ї, Конституційний Суд України виходить з такого, що належність інформації про фізичну особу до конфіденційної визначається в кожному конкретному випадку. Перебування особи на посаді, пов'язаній зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування, передбачає не тільки гарантії захисту прав цієї особи, а й додаткові правові обтяження. Публічний характер як самих органів-суб'єктів владних повноважень, так і їх посадових осіб вимагає оприлюднення певної інформації для формування громадської думки про довіру до влади та підтримку її авторитету у суспільстві.
Парламентська Асамблея Ради Європи у своїй Резолюції від 25 грудня 2008 року № 1165 (1998) (далі - Резолюція № 1165) вказала, що публічні особи повинні усвідомлювати, що особливий статус, який вони мають у суспільстві, автоматично збільшує рівень тиску на приватність їхнього життя (пункт 6). Згідно із законодавством України не належать до інформації з обмеженим доступом відомості, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України «Про запобігання корупції», крім відомостей, зазначених в абзаці четвертому частини першої статті 47 вказаного Закону (частини шоста статті 6 Закону № 2939-VI); персональні дані, зазначені у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, оформленій за формою і в порядку, встановленими Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» (частина третя статті 5 Закону України від 1 червня 2010 року № 2297-VI «Про захист персональних даних») (пункт 3.3 мотивувальної частини вказаного Рішення Конституційного Суду України).
У контексті наведеного слід зазначити, посада прокурора покладає певні обмеження і обов'язки. Зокрема, запорукою утвердження довіри до органів прокуратури має бути законослухняна і добропорядна поведінка працівника прокуратури не лише при виконанні професійних обов'язків, але й у повсякденному житті. Проявом останнього є, з-поміж іншого, відповідність способу життя прокурора його дозволеним можливостям.
З огляду на це, посилання позивача на обставини втручання у його особисте життя не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду даної справи.
Решта доводів скаржника також не спростовують висновків судів та зводяться до переоцінки встановлених у справі обставин.
Ураховуючи викладене Верховний Суд дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 10 лютого 2010 року у справі «Серявін та інші проти України» зауважив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція) зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
Суд констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а відтак, підстави для задоволення касаційної скарги ОСОБА_1 відсутні.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX та статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
В.М. Соколов
Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк ,
Судді Верховного Суду