Іменем України
04 червня 2020 року
Київ
справа №802/1783/16-а
адміністративне провадження №К/9901/33424/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції у Вінницькій області
на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року (головуючий суддя - Вергелес А.В.)
та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року (головуючий суддя - Гонтарук В.М. судді: Граб Л.С., Біла Л.М.)
у справі №802/1783/16-а
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Національної поліції у Вінницькій області, Атестаційної комісії № 11 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області
про визнання незаконним та скасування рішення, наказу про звільнення, поновлення на посаді, стягнення грошового утримання за час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2016 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Атестаційної комісії № 11 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області, оформлене протоколом ОП № 15.00026161.0061102 від 23 серпня 2016 року про невідповідність займаній посаді та звільнення з поліції через службову невідповідність;
- визнати незаконним та скасувати наказ начальника Головного управління Національної поліції у Вінницькій області від 21 жовтня 2016 року № 187о/с про звільнення та поновити на посаді поліцейського роти дорожньо-патрульної служби Головного управління Національної поліції у Вінницькій області;
- стягнути грошове утримання за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначав, що атестування було проведено безпідставно, а в матеріалах атестації відсутні документи, які б вказували на його невідповідність займаній посаді.
3. Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року, позов задоволено.
4. Визнано протиправним та скасовано рішення (висновок) Атестаційної комісії № 11 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області, оформлене протоколом ОП № 15.00026161.0061102 від 23 серпня 2016 року. Визнано протиправним та скасовано наказ начальника Головного управління Національної поліції у Вінницькій області від 21 жовтня 2016 року № 187о/с в частині звільнення зі служби в поліції ОСОБА_1 . Поновлено на службі в поліції на посаді поліцейського роти дорожньо-патрульної служби Головного управління Національної поліції у Вінницькій області. Стягнуто середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 4 302,36 грн, із відрахуванням обов'язкових до сплати платежів.
5. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позовних вимог.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 з липня 2002 року по листопад 2015 року проходив службу в органах внутрішніх справ, з 7 листопада 2015 року - в поліції.
7. Наказом начальника Головного управління Національної поліції у Вінницькій області від 12 лютого 2016 року № 146 з метою підготовки до оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України «Про Національну поліцію» та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, зобов'язано провести атестування поліцейських Головного управління Національної поліції у Вінницькій області та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями, починаючи з 15 лютого 2016 року. Керівникам структурних та територіальних підрозділів Головного управління Національної поліції у Вінницькій області необхідно скласти списки поліцейських Головного управління та підпорядкованих підрозділів, які підлягають атестуванню; скласти атестаційні листи стосовно поліцейських; підготувати для надання на засідання атестаційних комісій додаткові матеріали щодо проходження служби поліцейськими: довідки про завершення перевірки згідно Закону України «Про очищення влади», копії декларацій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, довідки про здачу заліків зі службової підготовки за 2014-2015 навчальний рік.
8. Відносно позивача було складено атестаційний лист з висновком прямого керівника від 23 серпня 2016 року що займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню з поліції. За результатами тестування загальних навичок набрав 12 балів з 60 можливих, професійне тестування - 25 балів з 60 можливих.
9. З даним висновком позивач був ознайомлений 23 вересня 2016 року.
10. Відповідно до витягу з протоколу здачі заліків зі службової підготовки за підсумками 2014-2015 навчального року загальна оцінка позивача задовільно: функціональна підготовка - задовільно, тактико-спеціальна підготовка - добре, вогнева підготовка - добре, фізична підготовка - задовільно.
11. Відповідно до довідки про виконану роботу з 1 січня по 1 липня 2016 року позивачем було виявлено 41 порушення ПДР, з яких за керування транспортними засобами в стані алкогольного сп'яніння - 2.
12. За результатами атестування (висновок атестаційної комісії, оформлений протоколом ОП № 15.00026161.0061102 від 23 серпня 2016 року) позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
13. Наказом начальника Головного управління Національної поліції у Вінницькій області від 23 жовтня 2016 року № 187о/с позивача звільнено зі служби в поліції на підставі пункту 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» - через службову невідповідність.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Законом України «Про Національну поліцію» та Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських визначено вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських.
15. Виходячи з мети проведення атестації, суд прийшов до висновку що її проведення відносно конкретного поліцейського можливе лише з підстав, визначених частиною другою статті 57 Закону України «Про Національну поліцію», які є вичерпними.
16. Також відповідно до частини першої статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників», оскільки позивач прослужив на посаді в поліції до одного року, то він не підлягав атестації.
17. Призначаючи позивача на відповідну посаду в органах поліції, відповідач визнав що він відповідає вимогам до поліцейських, визначеним Законом України «Про Національну поліцію». Не передбачається процедури переатестування колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді як під час прийняття наказу, так і під час подальшого проходження служби в поліції.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. Відповідач у своїй касаційній скарзі зазначає що рішення атестаційною комісією було прийнято на підставі критеріїв, передбачених пунктом 16 розділу 4 Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, у зв'язку з низьким рівнем теоретичних знань та професійних якостей, неповноти виконання функціональних обов'язків.
19. Рішення атестаційної комісії, оформлене протоколом від 23 серпня 2016 року, відповідає вимогам Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських та прийняте з урахуванням усіх обставин, що мали значення для його прийняття.
20. Відповідно до частини четвертої статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» та пункту 5 Розділу 1 Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами. Ні Закон, ні Інструкція не містять особливих умов або обмежень по прийняттю керівником такого рішення, а також періоду часу між атестаціями.
21. Оскаржуваний наказ про звільнення прийнято на підставі висновків атестаційної комісії, яка констатувала невідповідність позивача займаній посаді. Висновки цієї комісії є для керівника ГУ НП обов'язковою підставою для видання наказу про звільнення, що й було виконано.
22. Позивач заперечення на касаційну скаргу не надіслав.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
24. Відповідно до пункту 1 Прикінцевих і перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VІІІ) він набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: пунктів 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; частина 7 статті 15 та частина 5 статті 21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року.
25. Закон № 580-VІІІ опубліковано 6 серпня 2015 року та він набрав чинності 7 листопада 2015 року.
26. Між тим, пункти 1, 2, 3, 7 - 13, 15, 17- 18 розділу XI «Прикінцеві та Перехідні положення» цього Закону набрали чинності з 7 серпня 2015 року.
27. Відповідно до пунктів 9, 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VІІІ працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.
28. Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.
29. Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
30. Згідно з пунктом 12 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VІІІ працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції відповідно до такої схеми співвідношення спеціальних звань.
31. Відповідно до статті 58 Закону № 580-VІІІ призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.
32. Відповідно до частини першої статті 57 Закону № 580-VІІІ атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
33. Відповідно до частини другої, третьої статті 57 Закону № 580-VІІІ атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
34. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
35. Положення аналогічного змісту містить пункт 3 Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністра внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція).
36. Відповідно до частини четвертої статті 57 Закону № 580-VІІІ рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.
37. Позивача призначили на службу в органах поліції з 7 листопада 2015 року за його згодою (відповідно до пунктів 9, 12 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 580-VІІІ) як такого, що прибув з Міністерства внутрішніх справ.
38. З огляду на положення пункту 9 Прикінцевих і перехідних положень і статті 58 Закону № 580-VІІІ, а також з урахуванням змісту наказу від 7 листопада 2015 року № 2 о/с призначення позивача на службу в поліції є безстроковим, а його кандидатура є такою, що відповідає займаній посаді.
39. У цьому зв'язку слід зазначити, що наведений у частині другій статті 57 Закону № 580-VІІІ перелік підстав для атестування поліцейського є вичерпним. Кожна із цих підстав передбачає наявність передумов, які власне і визначають необхідність її проведення. Зокрема, атестування поліцейського для вирішення питання про його звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність має ґрунтуватися на дійсних (об'єктивних) підставах так вважати, як-от: неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.
40. Наявність підстав для атестування повинно з'ясовуватися і мати своє обґрунтування щодо кожного поліцейського.
41. Колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій що атестування поліцейських (як колишніх працівників органів внутрішніх справ, так і тих, які вперше прийняті на службу безпосередньо в органи поліції) можливо виключно з підстав, визначених Законом № 580-VІІІ.
42. Проте судами не було встановлено жодної з підстав, передбачених статтею 57 Закону № 580-VІІІ, для проведення атестування позивача. Зокрема, він не претендував на призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу (пункт 1 частини другої статті 57), а доказів того, що стосовно нього існували обґрунтовані причини, які спонукали до вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність чи для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, як підстав для атестування (пункти 2, 3 частини другої статті 57) відповідач не надав, як і не повідомив про наявність таких передумов.
43. Посилання на мету, з якою проводилося атестування поліцейського, призначеного на посаду в органах поліції безстроково, але за відсутності для цього законних підстав, не виправдовує правомірності цього атестування.
44. Тому з огляду на встановлені обставини справи, правильним є висновок судів першої та апеляційної інстанцій що атестування позивача відбулося з порушенням вимог Закону № 580-VІІІ, відповідно його звільнення як результат такого атестування, є неправомірним.
45. У обґрунтування касаційної скарги відповідач посилався, зокрема, що ні Закон № 580-VІІІ, ні Інструкція не містять особливих умов або обмежень по прийняттю керівником поліції рішення про проведення атестації.
46. Проте передбачені частиною четвертою статті 57 Закону № 580-VІІІ повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських можуть реалізовуватись останніми виключно з підстав і з метою, визначених частинами першою-другою даної статті. Таким чином умови і підстави проведення атестації поліцейських визначені Законом та підлягають виконанню.
47. Правову позицію у даній категорії справ неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постанові від 11 липня 2018 року (справа №822/325/16), від 24 квітня 2019 року (справа № 802/977/16-а), від 16 жовтня 2019 року (справа № 802/1619/16-а).
48. З огляду на встановлені в справі обставини і правове регулювання спірних відносин, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що атестація позивача та його звільнення за результатами такого атестування було безпідставним та неправомірним.
49. Доводи касаційної скарги висновки судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують і зводяться до переоцінки фактичних обставин справи.
50. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
51. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 350, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд
Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції у Вінницькій області залишити без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року у справі №802/1783/16-а - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду