ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
31 березня 2020 року м. Київ № 640/9462/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Аверкової В.В., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства розвитку громад та територій України
про скасування наказу від 22 листопада 2018 року № 315,
ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житло-комунального господарства України, в якому просить суд визнати незаконним та скасувати наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 22 листопада 2018 року № 315 «Про затвердження Методики розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг».
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Методика порушує баланс щодо настання несприятливих наслідків для прав, свобод та інтересів позивача як споживача послуг і є такою, що порушує його права. Умови Методики є несправедливими та такими, що суперечать Закону України «Про захист прав споживачів».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 липня 2019 року, відкрито провадження в адміністративній справі за загальними правилами позовного провадження. Зобов'язано Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України опублікувати оголошення про оскарження наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 315 від 22 листопада 2018 року «Про затвердження Методики розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг» у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений (суддя Пащенко К.С. ).
21 серпня 2019 року через канцелярію суду відповідачем подано відзив на позовну заяву, в якому зазначено, що оскаржуваний наказ не порушує права, свободи та інтереси позивача. Також зазначено, що застосування Методики розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг, затвердженою оскаржуваним наказом, можливе лише за умовами укладення нових договорів, тому нарахування плати за комунальні послуги підприємствами тепло-, водопостачання та водовідведення здійснюватиметься на умовах договорів, укладених до 01 травня 2019 року.
04 вересня 2019 року відповідачем на виконання ухвали суду від 18 липня 2019 року надано докази оголошення про оскарження наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 315 від 22 листопада 2018 року «Про затвердження Методики розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг» у виданні «Офіційний вісник України».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 жовтня 2019 року задоволено заяву головуючого судді Пащенка К.С. про самовідвід у справі № 640/9462/19 та передано справу для визначення складу суду згідно з частиною першою статті 31 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 жовтня 2019 року прийнято адміністративну справу № 640/9462/19 до провадження призначено розгляд справи за загальними правилами позовного провадження та призначено підготовче засідання.
У підготовчому засіданні 19 листопада 2019 року протокольною ухвалою було замінено назву відповідача у даній справі з Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житло-комунального господарства України на Міністерство розвитку громад та територій України. Підготовче засідання було відкладено на 10 грудня 2019 року.
02 грудня 2019 року до суду відповідачем подано клопотання про залучення до справи матеріалів, які передували прийняттю оскаржуваного наказу.
09 грудня 2019 року відповідачем до суду подано письмові пояснення про те, що оскаржуваний наказ прийнятий на підставі Закону України «Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 грудня 2019 року закрито підготовче провадження та призначено судове засідання для розгляду справи по суті.
21 січня 2020 року через канцелярію суду від представника позивача супровідним листом надійшли запити та відповіді на них, яки передували поданню даної позовної заяви.
Розглянувши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 22 листопада 2018 року відповідно до статті 10 Закону України «Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання», пункту 4 частини другої статті 4 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», пункту 8 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 квітня 2014 року, прийнято наказ № 197.
Вказаним наказом затверджено Методику розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг (далі по тексту - Методика).
Ця Методика встановлює порядок визначення обсягів спожитої у будівлі теплової енергії на опалення житлових та нежитлових приміщень, які є самостійними об'єктами нерухомого майна, опалення місць загального користування, гаряче водопостачання (у разі обліку теплової енергії у гарячій воді), забезпечення функціонування внутрішньобудинкових систем опалення та гарячого водопостачання (за наявності циркуляції); обсягів холодної, гарячої води, витраченої на загальнобудинкові потреби; обсягів холодної та гарячої води, спожитої споживачами, приміщення яких не оснащені вузлами розподільного обліку; порядок розподілу обсягів спожитих комунальних послуг з постачання теплової енергії, постачання гарячої води, централізованого водопостачання (далі - комунальні послуги), визначає вимоги до приладів-розподілювачів теплової енергії, поправкові коефіцієнти для розподілу обсягу спожитої теплової енергії між окремими споживачами у будівлях, оснащених вузлами комерційного обліку теплової енергії та/або гарячої, та/або холодної води, де налічуються два та більше споживачів (пунктом 1 Методики).
Вважаючи, що оскаржуваний наказ та Методика є такими, що суперечать та порушують права споживача та порушують баланс щодо настання несприятливих наслідків для прав, свобод та інтересів позивача як споживача послуг, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суд зазначає наступне.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 30 квітня 2014 року № 197 затверджено Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, в редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі по тексту Положення № 197).
Відповідно до пункту 1 Положення № 197 Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 8 Положення № 197 встановлено, що Мінрегіон у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує Віце-прем'єр-міністр України - Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства (далі - Міністр), організовує і контролює їх виконання.
Нормативно-правові акти Мінрегіону підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку.
Накази Мінрегіону, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Накази Мінрегіону, видані в межах повноважень, передбачених законом, є обов'язковими до виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами та місцевими держадміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та громадянами.
Згідно абзацу 6 підпункту 2 пункту 4 Положення № 197 Мінрегіон відповідно до покладених на нього завдань затверджує методики визначення норм споживання житлово-комунальних послуг (крім споживання природного газу та електроенергії), нормативів витрат і втрат ресурсів, що використовуються у житлово-комунальній сфері, вартості утримання та технічного обслуговування об'єктів житлово-комунального господарства.
Відповідно до пункту 4 частини другої статті 4 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері житлово-комунального господарства, належать встановлення методики розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг (крім послуг з постачання та розподілу природного газу і з постачання та розподілу електричної енергії, а також послуги з поводження з побутовими відходами) у багатоквартирних будинках та інших будівлях, де налічуються два або більше споживачів.
Частиною четвертою статті 10 Закону України «Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання» встановлено, що розподіл між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг здійснюється відповідно до методики, затвердженої центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
Так, предметом оскарження у даній справі є наказ Мінрегіону від 30 квітня 2014 року № 197, яким затверджено Методику розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, крім іншого, шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Відповідно до частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
У постанові Верховного Суду від 19 грудня 2019 року у справі № 826/6102/18 зазначено, що звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб'єктивних прав, свобод, інтересу.
Отже, під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів особи, адже без цього не можна виконати завдання судочинства.
Позивач, обґрунтовуючи наявність права звернення до суду з цим позовом, вказує, що при наданні (послуги) теплоенергії з початкової точки відпуску, теплоенергії, яка буде втрачена на шляху до споживача являється енергією, яка фактично використана споживачем та сплачується останнім, такий розподіл є несправедливим, його наслідком є істотний дисбаланс договірних права та обов'язків на шкоду споживача, а отже порушує його права як споживача. Також, позивачем зазначено, що положення Методики будуть в майбутньому відображенні в договорі про надання комунальних послуг або такі, що будуть впливати чи на основі яких буде вираховуватися тариф за надані послуги, то зазначене є несправедливим по відношенню до споживача.
Буквальний аналіз положень частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України дає підстави для висновку про те, що оскарженню підлягає саме той нормативно-правовий акт, який у спірних правовідносинах застосовано до позивача.
Так, правозастосування - це владно-управлінська діяльність компетентних органів державної влади, місцевого самоврядування (їх посадових осіб), яка полягає в індивідуалізації юридичних норм стосовно визначеного суб'єкта та у конкретних правовідносинах, що закріплюється у відповідному акті індивідуальної дії.
Отже, для виникнення права на звернення до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акта, останній повинен бути застосованим у індивідуальному правовому акті саме щодо позивача.
Оскаржувана методика встановлює порядок розподілу обсягів споживчих комунальних послуг з постачання теплової енергії, постачання гарячої води, централізованого водопостачання.
Відповідно до Закону України «Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання» та Закону України від 09 листопада 2017 року № 2189-VIII «Про житлово-комунальні послуги» (далі по тексту - Закон № 2189-VIII), на виконання яких розроблена та затверджена Методика, комунальними послугами є, зокрема, послуги:
з постачання теплової енергії;
з постачання гарячої води;
з централізованого водопостачання;
з централізованого водовідведення.
Закон № 2189-VIII введений в дію з 01 травня 2019 року, з цієї дати визнано такими, що втратив чинність Закон України від 24 червня 2004 року № 1875-ІV «Про житлово-комунальні послуги».
Відповідно до Закону № 1875-ІV мешканці багатоквартирних будинків-споживачі отримають комунальні послуги:
з централізованого опалення;
з централізованого постачання гарячої води;
з централізованого водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем).
До 01 травня 2019 року підприємства тепло-, водопостачання та водовідведення надають комунальні послуги та нараховують плату за них відповідно до вимог Закону № 1875-ІV та Правил надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення та типового договору про надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення та договорів, оформлених на підставі типових договорів про надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2005 року № 630.
Відповідно до вимог пункту 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 2189-VIII договори про надання комунальних послуг, укладені до введення в дію цього Закону, зберігають чинність на умовах, визначених такими договорами, до дати набрання чинності договорами про надання відповідних комунальних послуг, укладеними за правилами, визначеними цим Законом. Такі договори мають бути укладені між споживачами та виконавцями комунальних послуг протягом одного року з дати введення в дію цього Закону. У разі якщо згідно з договорами про надання комунальних послуг, укладеними до введення в дію цього Закону, передбачено більш ранній строк їх припинення, такі договори вважаються продовженими на той самий строк і на тих самих умовах.
Отже, до 01 травня 2019 року та після 01 травня 2019 року залишаються чинними та продовжують діяти договори про надання комунальних послуг, які були укладені до введення в дію Закону № 2189-VIII та до вказаних договорів не передбачає можливості застосування виконавцями послуг оскаржуваної Методики.
У позовній заяві позивачем зазначено, що Методика порушує баланс щодо настання несприятливих наслідків для прав, свобод та інтересів позивача як споживача послуг і є такою, що порушує його права. Умови Методики є несправедливими та такими, що суперечать Закону України «Про захист прав споживачів».
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушенні в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України та норм Кодексу адміністративного судочинства України.
При цьому, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковими. Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюється при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Згідно з вимогами частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Виходячи з системного тлумачення зазначених положень законодавства вбачається, що особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб'єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач. Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.
Тобто, в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним за встановленням судом факту їх порушення.
Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Таким чином, для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.
Враховуючи зазначене, в межах розгляду даної адміністративної справи насамперед підлягає встановленню факт порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача з боку відповідача. При цьому необхідно зазначити, що обов'язковою ознакою порушення права особи є його припинення, зміна або встановлення неможливості реалізації.
При цьому, реалізація особою права на звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження будь-яких рішень, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, не покладає на суд беззаперечного обов'язку щодо надання такого захисту безвідносно до змісту позовних вимог та наявності спірних публічно-правових правовідносин.
Тобто, питання про можливість задоволення конкретних позовних вимог позивача, спрямованих на відновлення його прав, має вирішуватися, виходячи із суті заявлених вимог та наявності спірних правовідносин, які виникли безпосередньо між позивачем та контролюючим органом, протиправні дії якого, на суб'єктивну думку позивача, порушили його право.
Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Ці дані встановлюються такими засобами:
1) письмовими, речовими і електронними доказами;
2) висновками експертів;
3) показаннями свідків.
Частиною другою статті 74 Кодексу адміністративного судочинства України обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
Згідно з частинною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відтак, покладений на відповідача - суб'єкта владних повноважень тягар доказування правомірності оспорюваного рішення (дій, бездіяльності) не звільняє позивача від обов'язку доведення обставин, на яких ґрунтуються його вимоги.
Аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду від 21 листопада 2019 року у справі № 456/952/16.
Дослідивши матеріали справи судом встановлено, що позивач не навів аргументів і не надав жодних доказів щодо протиправності оскаржуваного наказу та порушення внаслідок прав чи охоронюваних законом інтересів позивача.
Так, суд зазначає, що порушення має бути реальним, чого позивачем суду не доведено.
При цьому, звернення до суду є способом захисту порушених прав у публічних правовідносинах.
У даному випадку, позивачем не наведено доводів, а судом не встановлено порушення прав, свобод та законних інтересів ОСОБА_1 у зв'язку з чим позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Оцінюючи наявні у матеріалах справи докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, та враховуючи, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається, як на підставу своїх вимог, з урахуванням обставин зазначених вище, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Керуючись статтями 77, 241-246, 263 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 - відмовити повністю.
Рішення суду, відповідно до частини першої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня його проголошення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу
Суддя В.В. Аверкова