справа№380/688/20
27 березня 2020 року м.Львів
Львівський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Коморного О.І. розглянув за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом Львівського комунального підприємства "Лев" про визнання протиправною та скасування вимоги Західного офісу Держаудитслужби.
Обставини справи.
До Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Львівського комунального підприємства "Лев", в якій міститься вимога:
- визнати протиправною та скасувати вимогу Західного офісу Держаудитслужби від 27.12.2019 за № 06-15м/7858-2019 щодо усунення порушень законодавства Львівським комунальним підприємством «Лев», а саме вимоги про відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України від 10.12.1971 № 322-УІІІ на користь підприємства шкоди (збитків), заподіяних внаслідок неправильного нарахування та виплати доплати та премії головним бухгалтерам в загальній сумі 70,2 тис. гривень.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач посилається на те, що сформульований аудитором висновок, на підставі якого скеровано на адресу ЛКП «Лев» вимогу про усунення порушень, є суб'єктивним трактуванням положень нормативно-правових актів з питань оплати праці, а відтак, вважає його необґрунтованим, безпідставним та таким, що суперечить вимогам чинного законодавства України. Зазначає, що ЛКП "Лев", відповідно до вимог ст. 97 і ст. 105 КЗпП України та у повній відповідності до умов колективного договору, положення якого є обов'язковими до виконання його сторонами, працівникам комунального підприємства, які обіймали посаду головного бухгалтера, у межах одержаної економії за посадовим окладом вакантної посади інспектора з кадрів, встановлювалась, нараховувалась та виплачувалась доплата за суміщення посади інспектора з кадрів. Вказані дії відповідача позивач вважає протиправними, та просить суд задовольнити позовні вимоги повністю.
Ухвалою суду від 27.01.2020 провадження у справі відкрито за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.
Представник відповідача проти позову заперечив, подав відзив на позовну заяву в якому зокрема зазначено, що відповідач діяв лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Вказує, що в акті ревізії відповідно до представлених до ревізії наказів, виданих директором підприємства, зазначено, що за період з січня 2016 року по жовтень 2017 року та з березня по червень 2018 року проводилось нарахування та виплата головним бухгалтерам (в певний період роботи на посаді) доплати за суміщення посади інспектора з кадрів з виплатою 0,5 ставки за посадою інспектора з кадрів у порядку суміщення посад, затверджених штатними розписами, без звільнення від основної роботи. Крім того, згідно наказів на преміювання працівників головним бухгалтерам щомісячно нараховувалась та виплачувалась премія за сумлінну працю, високу виконавчу і трудову дисципліну та значний внесок у забезпеченні життєдіяльності міста, відповідно до особистого вкладу в загальні результати праці за суміщення посади інспектора з кадрів. Зазначає, що підприємствам надано право самостійно вирішувати питання преміювання працівників, зокрема через розробку положення про преміювання, яке, як і колективний договір, має бути погоджене з профспілковим чи іншим уповноваженим на представництво трудовим колективом органом, а за його відсутності - представниками трудящих, обраними й уповноваженими трудовим колективом. Однак, умовами Колективних договорів чи розробленими положеннями додаткових визначень чи понять щодо встановлення вищезазначеної доплати керівникам та їх заступникам, начальникам та їх заступникам, головним бухгалтерам не передбачено. Також, умовами Колективних договорів та положенням про преміювання працівників ЛКП «Лев» не передбачено виплати премій працівникам при встановлені доплати за суміщення професій працівникам підприємства та працівникам, які займають керівні посади. Відповідач зокрема, зазначає, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і в цій частині вона є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом пред'явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Виходячи з наведеного, вважає, що виносячи дану вимогу, відповідач у передбачений Законом спосіб реалізував свої владні управлінські функції і жодним чином не порушив прав та свобод позивача.
05.03.2020 представник позивача подав відповідь на відзив в якому зазначив, що при суміщенні професії (посади) на працівника оформляється наказ (ст. 105 КЗпП України), який є підставою для доплати за виконання додаткової роботи. Отже вважає, що суміщати професії (посади) дозволяється у випадках, коли працівник за своєю кваліфікацією може забезпечити якісне виконання як основної, так і додаткової роботи на одному й тому ж підприємстві. Чинним законодавством передбачені обмеження щодо роботи за сумісництвом для керівників лише державних підприємств, установ, організацій та їх заступників, у тому числі для керівників структурних підрозділів державних підприємств та їх заступників (п. 2 Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ, організацій, наказ Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України №43). Вказує, що законодавством України не запроваджено обмежень на роботу за сумісництвом на підприємствах недержавної форми власності, проте певні заборони можуть бути введені колективним договором та угодою сторін, зокрема, і трудовим договором, оскільки трудовий договір - це і є угода між працівником і власником, тобто угода сторін щодо взаємних прав і обов'язків на період дії відповідного трудового договору (лист Міністерства праці та соціальної політики України «Про включення до трудового договору обмежень на роботу за сумісництвом» від 30.04.2002 № 06/2-4/123). Умовами Колективних договорів не заборонено суміщення посад працівниками ЛКП «Лев», Положенням про преміювання працівників ЛКП «Лев» визначено загальні положення, показники, джерела, розміри і порядок преміювання, а Додатком 1 Перелік доплат до тарифних ставок і посадових окладів працівників ЛКП «Лев» передбачено розміри доплат за суміщення професій/посад та за виконання обов'язків тимчасово відсутнього працівника. Припис про відшкодування завданих підприємству збитків по заробітній платі в порядку передбаченому ст. 132, 133 Кодексу законів про працю України від 10.12.1971 №332-VIII із змінами та доповненнями «буде проведено шляхом внесення коштів в сумі 30862,39 грн на поточний рахунок підприємства» не може бути виконаний підприємством, оскільки на зазначено як саме він повинен виконуватись без порушень чинного законодавства, хто повинен вносити ці кошти та на підставі якого документу.
Відповідно до ч.5 ст.262 КАС України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Оскільки відсутні клопотання будь-якої зі сторін про розгляд справи у судовому засіданні з викликом сторін, суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
Суд всебічно і повно з'ясував всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення на позов, об'єктивно оцінив докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті та
встановив:
04 листопада 2019 року Західний офіс Держаудитслужби скерував на адресу Львівського комунального підприємства «Лев» лист № 06-15м/6694-2019, яким повідомив про проведення ревізії (а.с. 9).
Відповідно до п. 1.2.4.3 Плану проведення заходів державного фінансового контролю на IV квартал 2019 року, в період з 18 до 22 листопада 2019 року, проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ЛКП "Лев" за період з 01.01.2016 до 31.07.2019.
За результатами вказаного контрольного заходу, Західним офісом Держаудитслужби складено акт ревізії від 29.11.2019 №06-24/17. Перший та третій примірник якого надано адміністрації комунального підприємства для ознайомлення 29.11.2019, другий примірник акту отримано 05.12.2019 (а.с.10-17).
Позивач 11.12.2019 надіслав заперечення №142 на акт ревізії від 29.11.2019 №06-24/17, у зв'язку з тим, що окремі висновки аудитора, що відображені в акті ревізії, на думку позивача, є необґрунтованими, безпідставними та такими, що суперечать вимогам чинного законодавства України та спрямовано до Західного офісу Держаудитслужби (а.с.18-19).
Західним офісом Держаудитслужби надіслано позивачу вимогу від 27.12.2019 вих. № 06-15м/7858-2019 про відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України від 10.12.1971 № 322-VIII на користь підприємства шкоди (збитків), заподіяних внаслідок неправильного нарахування та виплати доплати та премії головним бухгалтерам в загальній сумі 70,2 тис. гривень (а.с.20).
Не погоджуючись з вимогою відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Завданням адміністративного судочинства відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Закріплений у ч. 1 ст. 9 КАС України принцип змагальності сторін передбачає, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).
Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (зі змінами і доповненнями та в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) (далі - Порядок № 550).
Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Аналізуючи наведені вище положення законодавства, суд зазначає, що органу державного фінансового контролю надані повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об'єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об'єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов'язковою до виконання.
Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.
Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об'єктів, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Відтак, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, а також постанові Верховного Суду від 30.07.2019 у справі № 0740/1005/18.
У справі, що розглядається, позивачем заявлено позовну вимогу про визнання протиправною та скасування вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 27.12.2019 за № 06-15м/7858-2019 щодо усунення порушень законодавства Львівським комунальним підприємством «Лев», а саме вимоги про відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України від 10.12.1971 № 322-УІІІ на користь підприємства шкоди (збитків), заподіяних внаслідок неправильного нарахування та виплати доплати та премії головним бухгалтерам в загальній сумі 70,2 тис. гривень.
Як зазначено у оскаржуваній вимозі, з метою усунення виявлених в ході ревізії порушень Західний офіс Держаудитслужби вимагає забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України від 10.12.1971 № 322-УШ на користь підприємства шкоди (збитків), заподіяних внаслідок неправильного нарахування та виплати доплати та премії головним бухгалтерам в загальній сумі 70,2 тис. гривень. З метою недопущення вищезазначених порушень вимагає посилити контроль за нарахуванням та виплатою заробітної плати працівникам.
Отже, у вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов'язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.
Таким чином, суд вважає , що в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Відтак, вимога в частині стягнення збитків не потребує перевірки її законності та судового втручання в межах розгляду цього позову.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 28 лютого 2020 року у справі №1340/5972/18.
Враховуючи, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. У зв'язку з цим звернення Львівського комунального підприємства "Лев" з позовом про визнання протиправними та скасування вимоги Західного офісу Держаудитслужби 27.12.2019 за № 06-15м/7858-2019 є неналежним способом захисту порушеного права, а відтак такий позов не підлягає задоволенню.
Отже, оскільки перевірка обґрунтованості/необґрунтованості висновків органу державного фінансового контролю, фактичної наявності та розміру заподіяної шкоди має перевірятися судом, який розглядатиме позов, у випадку його пред'явлення, до органу державного фінансового контролю про стягнення виявлених збитків, то суд дійшов висновку, що надавати правову оцінку доводам позивача, щодо оскаржуваної вимоги, у цій справі є передчасним.
Згідно з вимогами ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Таким чином, виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд дійшов висновку, що позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати відшкодуванню не підлягають.
Керуючись ст. ст. 72-79, 90, 139, 241-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
ухвалив:
1. У задоволенні позову Львівського комунального підприємства "Лев" про визнання протиправною та скасування вимоги Західного офісу Держаудитслужби - відмовити повністю.
2. Судові витрати відшкодуванню не підлягають.
Рішення може бути оскаржене, згідно зі ст. 295 КАС України, протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Рішення набирає законної сили, згідно зі ст. 255 КАС України, після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Повний текст рішення складений 27.03.2020.
Суддя Коморний О.І.