П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
12 березня 2020 р.м. ОдесаСправа № 420/3181/19
Час і місце ухвалення рішення суду 1 інстанції:
15:08 год., м. Одеса;
Дата складання повного тексту рішення суду 1 інстанції:
14.11.2019 року;
Головуючий в 1 інстанції: Соколенко О.М.
П'ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
Головуючого судді - Єщенка О.В.
суддів - Димерлія О.О.
- Танасогло Т.М.
За участю: секретаря - Іщенка В.О.
представника апелянта - Волкова А.С. (ордер від 13.12.2019 року)
представника третьої особи - Костюк Н.С. (довіреність від 20.08.2019 року)
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Капітана морського порту Чорноморськ (Іллічівськ) Незавітіна Станіслава Яковича на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 4 листопада 2019 року по справі за адміністративним позовом Капітана морського порту Чорноморськ (Іллічівськ) ОСОБА_1 до Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація), начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління Цимбалюка Олександра Валентиновича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору, Асоціації "Морська палата України", Державної служби морського та річкового транспорту України - Міністерство інфраструктури України про визнання протиправними дій та встановлення відсутності компетенції,-
Капітан морського порту Чорноморськ (Іллічівськ) ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив визнати протиправними дії Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) щодо покладення на начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському морському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління Цимбалюка Олександра Валентиновича виконання функцій капітана морського порту, визначених КТМ України; встановити відсутність компетенції (повноважень) начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському морському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління Цимбалюка Олександра Валентиновича реалізовувати функції капітана морського порту, визначені КТМ України.
В обґрунтування позову зазначено, що позивач є чинним капітаном морського порту Чорноморськ, призначеним на посаду наказом Міністерства інфраструктури України від 12.06.2013 року №166-О та виконує обов'язки відповідно до вимог Кодексу торговельного мореплавства України, Закону України "Про морські порти України". Жодних кадрових наказів та/або розпоряджень стосовно змін у виконанні обов'язків капітана морського порту Чорноморськ з боку суб'єкта призначення - Міністерства інфраструктури України не приймалось. Проте, в порушення вимог Кодексу торговельного мореплавства України, Закону України "Про морські порти України" Державною службою морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація), поза межами своїх повноважень призначено конкурс на посади капітанів морських портів, у тому числі, зазначивши про наявність вакантних посад, які не відповідають національному класифікатору професій, визначивши вимоги до кандидатів, які не відповідають установленим на законодавчому рівні кваліфікації і досвіду роботи щодо осіб, які можуть призначатись на посади капітанів морських портів. Зазначені обставини у сукупності свідчать про неправомірність дій Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) щодо покладення на Цимбалюка Олександра Валентиновича виконання функцій капітана морського порту та відсутність компетенції (повноважень) у ОСОБА_2 виконувати функції капітана морського порту, визначені Кодексом торговельного мореплавства України.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 4 листопада 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту, Положення про Державну службу морського та річкового транспорту України, Закону України "Про державну службу", Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби Голова Морської адміністрації наділений повноваженнями щодо оголошення конкурсу на зайняття вакантних посад, зокрема, начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському морському порту - капітана Чорноморського морського порту, затвердження спеціальних вимог до осіб, які претендують на зайняття зазначених посад, забезпечення оприлюднення інформації про переможця за результатами конкурсу та призначення переможців конкурсу на вказані посади.
Водночас, оскільки позивач не є учасником (суб'єктом) правовідносин, в межах та на регулювання яких здійснено розподіл функцій у Державній службі морського та річкового транспорту України, в тому числі щодо покладення на начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському морському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління Цимбалюка Олександра Валентиновича виконання функцій капітана морського порту; на момент звернення із позовом є чинними рішення про оголошення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби та призначення ОСОБА_2 ; станом на час розгляду справи позивач працює на посаді начальника служби безпеки мореплавства та екологічної безпеки Чорноморської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" (Адміністрація морського порту Чорноморськ), суд першої інстанції дійшов висновку про недоведеність позивачем створення йому перешкод у виконанні функцій капітана морського порту, а відтак - про порушення його прав та інтересів у цій сфері.
Разом з цим, судом першої інстанції вказано на те, що позивач у даних правовідносинах не здійснює жодних управлінських функцій та не є суб'єктом владних повноважень у розумінні п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України, тому у задоволенні адміністративного позову слід відмовити у повному обсязі.
В апеляційній скарзі Капітан морського порту Чорноморськ (Іллічівськ) ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування обставин справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати судове рішення та прийняти нове про задоволення позову у повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на те, що судом першої інстанції не надано належної оцінки тим обставинам, що позивач був призначений на посаду капітана морського порту у відповідності до правил Кодексу торговельного мореплавства України, виконував функції капітана морського порту Чорноморськ, відповідна служба капітана морського порту Чорноморськ, яку очолював позивач, працювала за функціональним призначенням, оформила прихід та вихід суден, видала посвідчення моряків та їх продовжень, дипломів, підтверджень до дипломів та свідоцтв фахівців, а тому подальше призначення ОСОБА_2 на посаду начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління, у тому числі з недотриманням чинного законодавства, безумовно свідчить про порушення прав та інтересів позивача. Разом з цим, перебування на посаді капітана морського порту Чорноморськ позивач під час звернення із позовом підтвердив належними доказами, чим спростовуються висновки суду про те, що капітан морського порту не є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАС України та не міг виступати стороною у компетенційному спорі. Водночас, апелянт вказує на те, що судом першої інстанції неправильно надано оцінку нормам Закону України "Про державну службу", Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту та помилково не враховано, що Голова Морської адміністрації України не є суб'єктом призначення на відповідну посаду державної служби в державному органі, оскільки повноваженнями на призначення капітана морського порту, проведення відповідного конкурсу наділене виключно Міністерство інфраструктури України. В свою чергу Державна служба морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) наділена повноваженнями лише за результатом відповідного конкурсу внести подання Міністру на призначення певних переможців конкурсу. Зазначені обставини, а також те, що до претендентів на зайняття вакантних посад не ставились законодавчо визначені вимоги, свідчать про перевищення Державною службою морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) своїх повноважень та вчинення дій, що не ґрунтуються на законі.
У відзиві на апеляційну скаргу Державна служба морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) зазначає про законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, вважає його таким, що прийняте з додержанням норм матеріального і процесуального права. Разом з цим, відповідач вказує на те, що апелянтом не зазначено у скарзі відомості щодо реєстраційного номеру облікової картки платника податків або номеру і серії паспорту, а відтак - на недотримання апелянтом вимог адміністративного процесуального законодавства при поданні апеляційної скарги. По суті вимог апеляційної скарги відповідач вказує, що позивачем не обґрунтовано протиправність дій Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) щодо покладення обов'язків на начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління. Натомість, Морська адміністрація зазначає, що оголошення конкурсу на зайняття вакантних посад капітанів порту здійснено з дотриманням вимог чинного законодавства, у межах своєї компетенції та з урахуванням вимог до кандидатів до відповідну посаду. Суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що на момент звернення із позовом позивач не суб'єктом владних повноважень, з ним припинено трудові відносини на посаді капітана порту, а тому безпідставними є вимоги, викладені в адміністративному позові.
У відзиві на апеляційну скаргу Асоціацією "Морська палата України" наведено пояснення з приводу вирішеного спору та зазначено, що третя особа вважає помилковими висновки суду першої інстанції, такими, що складені за наслідком неповного з'ясування обставин справи, неправильного застосування норм матеріального права та судом першої інстанції не надано належної оцінки тому, що саме Міністерство інфраструктури України є суб'єктом призначення на посади капітанів морських портів, ці обставини не заперечуються і самим Міністерством у відзиві на адміністративний позов та підтверджуються його відповідним листом. Судом першої інстанції помилково не було враховано, що призначення ОСОБА_2 на посаду начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління відбулось із перевищенням повноважень та ним протиправно привласнено повноваження капітана морського порту і реалізовано свої функції одночасно із позивачем. Вказані обставини у повній мірі підтверджують обґрунтованість позовних вимог, у зв'язку із чим у суду першої інстанції були всі підстави для їх задоволення.
Судом першої інстанції встановлено та як вбачається з матеріалів справи, наказом Міністерства інфраструктури України від 12.06.2013 року №166-О відповідно до ст. 87 Кодексу торговельного мореплавства України, п. 1.4 Положення про капітана морського торговельного порту України, затвердженого наказом Мінтрансу від 18.10.2000 року №573, призначено ОСОБА_1 з 13.06.2013 року на посаду капітана морського порту Іллічівської філії державного підприємства "Адміністрація морських портів України" (адміністрації Іллічівського морського порту) за переведенням з Іллічівського морського торговельного порту.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04.04.2018 року №213-р погоджено пропозицію Міністерства інфраструктури і Державної служби морського та річкового транспорту щодо утворення міжрегіональних територіальних органів як структурних підрозділів апарату Служби, зокрема, щодо утворення Чорноморського міжрегіонального управління Державної служби морського та річкового транспорту.
Наказом Міністерства інфраструктури України від 06.08.2018 року №354, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 28.08.2018 року за №972/32424, затверджено Зміни до деяких нормативно-правових актів Міністерства транспорту України, Міністерства транспорту та зв'язку України та Міністерства інфраструктури України. Зокрема, згідно п. 33 вказаного наказу у тексті Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 27.03.2013 року №190, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 18.04.2013 року за №632/23164, слова "Укртрансбезпека", "адміністрація морських портів" у всіх відмінках замінено словами "Морська адміністрація" у відповідних відмінках.
Наказом Державної служби морського та річкового транспорту України від 27.09.2018 року №69 затверджено Положення про Чорноморське міжрегіональне управління Державної служби морського та річкового транспорту України.
Згідно витягу зі штатних розписів служб капітанів морських портів філій ДП "АМПУ" службу капітана морського порту Чорноморськ складають, в тому числі: керівники - капітан морського порту, перший заступник капітана морського порту, заступник капітана морського порту, старший інспектор з розслідування аварій суден, інженер, секретар, інженер з матеріально-технічного постачання.
Наказом ІФ ДП "АМПУ" (адміністрація Іллічівського морського порту) від 22.10.2018 року №285, враховуючи зміни в законодавстві стосовно служби капітана морського порту та на виконання Окремого доручення в.о. Голови ДП "АМПУ" від 18.10.2018 року №131 щодо забезпечення здійснення заходів з приведення організаційних та штатних розписів філій, в тому числі, Іллічівської філії державного підприємства "Адміністрація морських портів України", у відповідності до вимог наказу Міністерства інфраструктури України від 27.03.2013 року №190, вирішено ліквідувати в Іллічівській філії ДП "АМПУ" (адміністрації Іллічівського морського порту) з 30.01.2019 року структурний підрозділ "Служба капітана морського порту" з усіма структурними одиницями, робочими місцями та посадами, що складають його штатний розпис та провести зміни в організації виробництва і праці шляхом скорочення штату працівників цього структурного підрозділу згідно з додатком до цього наказу. Встановлено обов'язок керівництву служби капітана морського порту у тижневий термін ознайомити з цим наказом під особистий підпис всіх працівників, робочі місця і посади яких ліквідуються. Встановлено обов'язок начальнику служби управління персоналом у тижневий термін з дня видання цього наказу підготувати відповідні попередження про наступне вивільнення працівників структурного підрозділу "Служба капітана морського порту"; забезпечити вручення попереджень про наступне вивільнення працівникам, робочі місця та посади яких скорочуються згідно цього наказу, не пізніше ніж за два місяці до ліквідації робочих місць/посад з одночасним пропонуванням працівникам іншої роботи за вакансіями, наявних в підприємстві. Встановлено обов'язок заступнику начальника відповідно до вимог Колективного договору ІФ ДП "АМПУ" забезпечити надання профспілковим організаціям інформації, передбаченої ст. 22 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності"; проведення переговорів (консультацій) із профспілковими організаціями щодо забезпечення трудових та соціальних гарантій для працівників, робочі місця та посади яких підлягають скороченню. Встановлено обов'язок начальнику СУП направити копію цього наказу до профспілкових організацій; забезпечити своєчасне надання до територіального органу Державної служби зайнятості України інформацію про заплановане вивільнення працівників у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці (форма №4-ПН) у відповідності до ст. 59 Закону України "Про зайнятість населення"; здійснити вивільнення працівників служби капітана морського порту з дотриманням порядку, встановленого чинним законодавством України, та забезпечити відповідне оформлення припинення/розірвання з ними трудових договорів; внести відповідні зміни до штатного розпису та організаційної структури ІФ ДП "АМПУ" та подати їх на погодження до апарату управління ДП "АМПУ".
Наказом Державної служби морського та річкового транспорту України від 30.10.2018 року №109 відповідно до ст. 23 Закону України "Про державну службу" та Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2016 року №246 оголошено конкурс на зайняття вакантних посад державної служби категорії "Б" Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація), в тому числі, на посаду начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському морському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління.
Цим же наказом затверджено умови проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії "Б" Морської адміністрації, у тому числі, визначено посадові обов'язки на посаді; умови оплати праці; інформацію про строковість чи безстроковість призначення на посаду; перелік документів, необхідних для участі в конкурсі, та строк їх подання; місце, час та дату початку проведення конкурсу; кваліфікаційні вимоги, зокрема, що освіти, досвіду роботи, володіння державною мовою; вимоги до компетентності; професійні знання.
Згідно Витягу із протоколу від 26.11.2018 року №4 засідання конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорій "Б" і "В" Державної служби морського та річкового транспорту України за результатом складеного загального рейтингу кандидатів переможцем конкурсу, зокрема, на зайняття посади державної служби категорії "Б" начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському морському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління визначено ОСОБА_2 .
Наказом Державної служби морського та річкового транспорту України від 15.01.2019 року №16-к відповідно до ст. 31 Закону України "Про державну службу", на підставі відповідної заяви, протоколу конкурсної комісії від 26.11.2018 року №4, призначено ОСОБА_2 на посаду начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському морському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління з 16 січня 2019 року як такого, що успішно пройшов конкурсний відбір, зі строком випробування 1 місяць, з посадовим окладом згідно зі штатним розписом.
Наказом Міністерства інфраструктури України від 24.05.2019 року №46-О відповідно до ст. 77 Кодексу торговельного мореплавства України та Положення про капітана морського торговельного порту та службу капітана морського порту, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 27.03.2013 року №190 (у редакції наказу Міністерства інфраструктури України від 18.04.2019 року №266, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 26.04.2019 року за №448/33419), на підставі подання Голови Державної служби морського та річкового транспорту України від 15.05.2019 року №1125/05/14-19 припинено повноваження ОСОБА_1 на посаді капітана морського порту Іллічівської філії державного підприємства "Адміністрація морських портів України" (адміністрації Іллічівського морського порту), звільнивши його з роботи 27 травня 2019 року, відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 41 КЗпП України.
Вказаний наказ реалізовано наказом ДП "Адміністрація морських портів України" від 30.05.2019 року №219-О/1, про що в трудову книжку позивача 31.05.2019 року внесено запис про звільнення у зв'язку із припиненням повноважень на підставі п. 5 ч. 1 ст. 41 КЗпП України.
Не погоджуючись із діями Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) щодо покладення на начальника відділу контролю (нагляду) за безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті в Чорноморському морському порту - капітана Чорноморського морського порту Чорноморського міжрегіонального управління Цимбалюка Олександра Валентиновича виконання функцій капітана морського порту, визначених КТМ України, та, вважаючи, що у Цимбалюка О.В. відсутня компетенція (повноваження) реалізовувати функції капітана морського порту, визначені КТМ України, позивач звернувся до суду із цим позовом, в якому ставиться питання про встановлення відсутності у відповідача компетенції на виконання функцій капітана порту в судовому порядку.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Правові, економічні та організаційні основи діяльності в морських портах України визначає Закон України "Про морські порти України" від 17.05.2012 року №4709-VI.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про морські порти України" від 17.05.2012 року №4709-VI адміністрація морських портів України - державне підприємство, утворене відповідно до законодавства, що забезпечує функціонування морських портів, утримання та використання об'єктів портової інфраструктури державної форми власності, виконання інших покладених на нього завдань безпосередньо і через свої філії, що утворюються в кожному морському порту (адміністрація морського порту).
Статтею 2 Закону України "Про морські порти України" від 17.05.2012 року №4709-VI визначено, що цей Закон регулює відносини у сфері портової діяльності, зокрема встановлює основи державного регулювання діяльності в морських портах, порядок будівництва, відкриття, розширення та закриття морських портів в Україні, порядок провадження на їх території господарської діяльності, у тому числі надання послуг, визначає правовий режим об'єктів портової інфраструктури.
Цей Закон регулює діяльність органів виконавчої влади, що здійснюють державне регулювання, управління, державний нагляд та контроль за безпекою мореплавства, нагляд та контроль у сфері діяльності морських портів, національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, адміністрації морських портів України, власників морських терміналів, стивідорних компаній, інших суб'єктів господарювання, що провадять свою діяльність у морському порту, та споживачів їхніх послуг (товарів, робіт).
Цей Закон не поширюється на річкові порти, морські рибні порти, пункти базування Військово-Морських Сил України, морської охорони центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері захисту державного кордону, а також на пункти базування військово-морських кораблів іноземних держав, які відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, тимчасово перебувають на території України.
Згідно із ч.ч. 1, 2, 3 ст. 13 Закону України "Про морські порти України" від 17.05.2012 року №4709-VI державне регулювання діяльності в морському порту здійснюється Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту, національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, іншими центральними органами виконавчої влади в межах їх повноважень.
До повноважень Кабінету Міністрів України щодо портової діяльності належать: 1) забезпечення провадження державної політики у сфері портової діяльності, спрямування та координація діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; 2) відведення акваторії та визначення меж територій морських портів; 3) визначення морських портів, відкритих для заходу іноземних суден; 4) затвердження Стратегії розвитку морських портів України; 5) інші повноваження, передбачені цим Законом та іншими законодавчими актами.
Основними повноваженнями центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту, щодо портової діяльності є: 1) формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері портової діяльності; 2) визначення пріоритетів розвитку портової діяльності; 3) забезпечення нормативно-правового регулювання у сфері портової діяльності; 4) управління об'єктами портової інфраструктури державної власності; 5) формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства; 6) призначення капітанів морських портів; 7) розроблення Стратегії розвитку морських портів України на основі планів розвитку морських портів; 8) здійснення інших визначених законами повноважень.
Статтею 14 Закону України "Про морські порти України" від 17.05.2012 року №4709-VI визначено, що організація судноплавства в акваторії морського порту здійснюється на основі розподілу функцій забезпечення безпеки мореплавства та нагляду (контролю) за безпекою мореплавства.
Нагляд за мореплавством у морському порту здійснюється капітаном морського порту, який очолює службу капітана морського порту.
Повноваження, порядок призначення та інші питання щодо функціонування капітана морського порту, служби капітана морського порту визначаються Кодексом торговельного мореплавства України.
Безпека мореплавства в акваторії морського порту забезпечується адміністрацією морських портів України, власниками морських терміналів і гідротехнічних споруд, судновласниками, іншими суб'єктами господарювання, що провадять свою діяльність у морському порту, відповідно до законодавства і правил, визначених обов'язковими постановами по порту.
Відповідно до ст. 73 Кодексу торговельного мореплавства України правові, економічні, соціальні та організаційні основи діяльності в морських портах визначаються цим Кодексом та Законом України "Про морські порти України". До функціонування морських рибних портів застосовуються норми цього Кодексу щодо морських портів з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів".
Перелік морських портів України, відкритих для заходження іноземних суден, визначається Кабінетом Міністрів України та оприлюднюється в Повідомленнях мореплавцям України.
Згідно із ст. 74 Кодексу торговельного мореплавства України організація та забезпечення безпеки мореплавства у морському порту покладаються на адміністрацію морських портів України.
Власники (користувачі) морських терміналів, судновласники, інші суб'єкти господарювання, що здійснюють свою діяльність у межах території та акваторії морського порту, забезпечують безпеку мореплавства відповідно до правил, визначених обов'язковими постановами по порту.
Статтею 75 Кодексу торговельного мореплавства України державний нагляд за безпекою мореплавства у морському порту, на підходах до нього та в суміжних акваторіях здійснюється капітаном морського порту. Межі зони нагляду, на яку поширюються повноваження капітана морського порту щодо здійснення ним державного нагляду за безпекою мореплавства, визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському і річковому транспорті.
Державний нагляд за безпекою мореплавства у морських терміналах, розташованих у межах територій та акваторій, відокремлених від основної території та акваторії відповідного морського порту, здійснює окремий підрозділ служби капітана морського порту.
Капітан морського порту та служба капітана морського порту діють на підставі положення, яке затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту.
За правилами ст. 77 Кодексу торговельного мореплавства України капітан морського порту призначається на посаду і звільняється з посади центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту, за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському і річковому транспорті. Капітан морського порту підпорядковується керівнику центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському і річковому транспорті.
Згідно із ст. 78 Кодексу торговельного мореплавства України до функцій капітана морського порту належать: 1) державний нагляд за дотриманням законодавства і правил мореплавства, а також міжнародних договорів України щодо мореплавства, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; 2) розгляд справ про адміністративні правопорушення і накладення адміністративних стягнень; 3) реєстрація суден у Державному судновому реєстрі України, Судновій книзі України і видача суднових документів, якщо інше не передбачено законодавством; 4) видача документів, зазначених у статті 51 цього Кодексу; 5) перевірка суднових документів, дипломів і кваліфікаційних свідоцтв; 6) видача посвідчень моряка особам, які входять до складу суднового екіпажу; 7) нагляд за дотриманням вимог щодо порядку заходження суден у морський порт і виходу з морського порту; 8) нагляд за дотриманням вимог щодо запобігання забрудненню навколишнього природного середовища; 9) оформлення приходу суден у морський порт і виходу з морського порту; 10) нагляд та контроль за підприємствами, що надають лоцманські послуги, і службою регулювання руху суден у межах акваторії морського порту; 11) нагляд та контроль за криговим проведенням суден на підходах до морського порту і в межах його акваторії; 12) видача дозволів на підняття майна, що затонуло в морі, а також на проведення будівельних робіт щодо гідротехнічних споруд у межах території та акваторії морського порту; 13) облік та розслідування аварійних морських подій; 14) керівництво службою капітана морського порту.
За змістом ст. 79 Кодексу торговельного мореплавства України розпорядження капітана морського порту з питань забезпечення безпеки мореплавства і порядку в морському порту, що належать до його компетенції, обов'язкові для всіх суден, юридичних і фізичних осіб, які перебувають в акваторії та на території цього морського порту.
Розпорядження капітана морського порту може бути скасовано центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті, або адміністративним судом у порядку, встановленому законодавством.
За порушення законодавства і правил щодо безпеки мореплавства та порядку в морському порту капітан морського порту має право накладати адміністративні стягнення відповідно до закону.
Вказані правові норми кореспондуються із приписами Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 27.03.2013 року №190.
Разом з цим, відповідно до п. 1.1 Положення від 27.03.2013 року №190 (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) капітан морського порту очолює службу капітана морського порту, яка входить до складу Морської адміністрації України.
Згідно із п. 1.2 Положення від 27.03.2013 року №190 (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) капітан морського порту призначається на посаду і звільняється з посади Міністерством інфраструктури України за поданням Морської адміністрації. Капітан морського порту підпорядковується Голові Морської адміністрації.
Капітан морського порту під час здійснення своїх повноважень керується Конституцією, законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, наказами Мінінфраструктури України, іншими нормативно-правовими актами та цим Положенням.
Згідно із п.п. 1.4, 1.7 Положення від 27.03.2013 року №190 (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) на посаду капітана морського порту призначається особа з повною вищою освітою відповідного напряму підготовки, яка має диплом капітана судна валовою місткістю від 3000 тонн і більше (далі - судно) або капітана далекого плавання та стаж роботи на посаді капітана судна не менше 5 років або стаж роботи на посаді капітана судна не менше 3 років та 2 роки на посаді заступника капітана морського порту.
Капітан морського порту має печатку і штамп із повною назвою Служби українською та англійською мовами. Капітан морського порту видає розпорядження в межах своєї компетенції, веде листування з використанням бланків капітана порту. Розпорядження капітана морського порту з питань забезпечення безпеки мореплавства і порядку в морському порту, що належать до його компетенції, обов'язкові для всіх суден, юридичних і фізичних осіб, які перебувають в акваторії та на території цього морського порту.
Згідно із приписами п.п. 1, 2, 4, 6 Положення від 27.03.2013 року №190 (в редакції, яка діє з 14.05.2019 року) визначено, що капітан морського порту призначається на посаду та звільняється з посади відповідно до Закону України "Про державну службу". Капітан морського порту підпорядковується Голові Морської адміністрації.
Капітан морського порту під час здійснення своїх повноважень керується Конституцією України, законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, наказами Мінінфраструктури, іншими нормативно-правовими актами, наказами Морської адміністрації та цим Положенням.
Капітан морського порту та працівники Служби є державними службовцями.
На посаду капітана морського порту призначаються повнолітні громадяни України, які вільно володіють державною мовою, здобули ступінь вищої освіти не нижче магістра за напрямом підготовки "Судноводіння", мають диплом про присвоєння звання капітана далекого плавання, загальний стаж плавання на посаді капітана судна більше 500 регістрових тон не менше 24 місяців, володіють знаннями спеціального законодавства з питань безпеки мореплавства та запобігання забрудненню навколишнього природного середовища, а також володіють англійською мовою (морська специфіка) не нижче рівня Upper-Intermediate (B2).
Капітан морського порту має печатку (електронну печатку) українською та англійською мовами.
Водночас, відповідно до п.п. 1, 2 Положення про Державну службу морського та річкового транспорту України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2017 року №1095, Державна служба морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику у сферах морського та річкового транспорту, торговельного мореплавства, судноплавства на внутрішніх водних шляхах, навігаційно-гідрографічного забезпечення мореплавства, а також у сфері безпеки на морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибної промисловості).
Морська адміністрація у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Згідно із п.п. 4, 7 Положення про Державну службу морського та річкового транспорту України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2017 року №1095, Морська адміністрація відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, готує подання Мінінфраструктури щодо призначення та звільнення капітанів морських портів.
Морська адміністрація здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Аналіз наведених правових норм показав, що Морська адміністрація як центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику у сферах морського та річкового транспорту, торговельного мореплавства, судноплавства на внутрішніх водних шляхах, навігаційно-гідрографічного забезпечення мореплавства, а також у сфері безпеки на морському та річковому транспорті, наділена повноваженнями щодо ініціювання призначення та звільнення капітанів морських портів.
Разом з цим, апеляційний суд враховує, що відповідно до п. 1 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 року №460, Міністерство інфраструктури України (Мінінфраструктури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Мінінфраструктури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах автомобільного, залізничного, морського та річкового транспорту, надання послуг поштового зв'язку, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, розвитку, будівництва, реконструкції та модернізації інфраструктури авіаційного, морського та річкового транспорту, дорожнього господарства, навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства, з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті, а також державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибної промисловості).
Згідно із п.п. 3, 13 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 року №460, основними завданнями Мінінфраструктури є, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної політики у сферах автомобільного, залізничного, морського та річкового транспорту, надання послуг поштового зв'язку; забезпечення формування та реалізації державної політики: з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті; з питань державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибної промисловості).
Мінінфраструктури є юридичною особою публічного права, має печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням, самостійний баланс, рахунки в органах Казначейства.
Проаналізувавши вищенаведені приписи законодавства та прийнятих відповідно до них нормативних актів, апеляційний суд дійшов висновку про те, що з 11.09.2018 року після утворення Державної служби морського та річкового транспорту України (Морської адміністрації) згідно постанови Кабінету Міністрів України від 06.09.2017 року №1095, розмежування функцій між ДП "Адміністрація морських портів" та Морською адміністрацією, капітан порту перебуває у підпорядкуванні Морської адміністрації, призначається на посаду і звільняється з посади Міністерством інфраструктури України за поданням Морської адміністрації.
З 14.05.2019 року у зв'язку із набранням чинності наказом Міністерства інфраструктури України від 18.04.2019 року №266 "Про затвердження Змін до Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту", капітан порту набув статусу державного службовця і є керівником служби капітана морського порту, яка входить до складу Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація). Визначено, що прийняття на службу та звільнення зі служби відбувається за правилами Закону України "Про державну службу". Вимоги щодо підпорядкування капітана морського порту Голові Морської адміністрації змін не зазнали.
При цьому, колегія суддів враховує, що відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Згідно із п. 7 ч. 1 вказаної статті КАС України (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Також, відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Характерною ознакою публічно-правового спору є існування принаймні двох учасників публічно-правових відносин щодо відповідного спору. Обов'язковим його учасником є суб'єкт владних повноважень як носій публічної влади та виразник публічного інтересу. За загальним правилом, публічно-правовий спір виникає в разі порушення суб'єктом владних повноважень суб'єктивних публічних прав і законних інтересів суб'єктів приватного права. Водночас, у визначених випадках адміністративне процесуальне законодавство допускає спір між суб'єктами владних повноважень.
Разом з цим, на думку колегії суддів, до ознак суб'єктів владних повноважень необхідно віднести такі: здійснюють адміністративні повноваження; реалізують компетенцію виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; наділені правом прийняття адміністративних актів; існує обмеження реалізації повноважень в рамках адміністративно-правових відносин.
Отже, адміністративний позов, що містить вимоги про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень в адміністративному судочинстві можливий у випадку відповідності пред'явленого позову вимогам щодо сторін такого провадження, а саме: наявність спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.
Так, за змістом ст. 14 Закону України "Про морські порти України" від 17.05.2012 року №4709-VI, ст.ст. 75, 78, 79 Кодексу торговельного мореплавства України, Положення про капітана морського порту та службу капітана морського порту, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 27.03.2013 року №190, капітаном морського порту здійснюється державний нагляд за безпекою мореплавства у морському порту, на підходах до нього та в суміжних акваторіях. У зв'язку із виконанням своїх функцій капітан морського порту може, у тому числі, розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення за порушення законодавства і правил щодо безпеки мореплавства та порядку в морському порту, приймати розпорядження з питань забезпечення безпеки мореплавства і порядку в морському порту, що належать до його компетенції, обов'язкові для всіх суден, юридичних і фізичних осіб, які перебувають в акваторії та на території цього морського порту.
Таким чином, капітан морського порту є суб'єктом публічно-владних управлінських функцій у правовідносинах, що випливають із безпеки мореплавства у морському порту, на підходах до нього та в суміжних акваторіях, ці повноваження реалізуються на підставі законів України та у визначених випадках, у тому числі шляхом прийняття адміністративних актів, які є обов'язковими для суб'єктів таких відносин. Капітан морського порту є суб'єктом із компетенцією спеціального характеру як представник адміністративної влади, юридичні наслідки від його діянь переважно у формі адміністративних (індивідуальних) актів справляють вплив на суб'єктів приватного права, що не перебувають із службовими особами в службово-правових відносинах, а отже у розумінні ст. 4 КАС України є суб'єктом владних повноважень.
Цей статус не залежить від тієї обставини як віднесення особи до органу державної служби чи відповідної посадової особи цього органу. На думку колегії суддів, визначальним є наділення функціями, які підлягають реалізації цією особою.
Водночас, апеляційний суд враховує, що спірним у цій справі є наявність у Державної служби морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) повноважень на призначення капітана морського порту, у тому числі щодо організації відповідного відбору самостійно, без залучення суб'єкта призначення - Міністерства інфраструктури України.
Отже, спір у цій справі виник у зв'язку із наявністю чи відсутністю компетенції суб'єкта владних повноважень реалізовувати повноваження з приводу призначення капітана морського порту.
При цьому, колегія суддів зазначає, що ні Законом України "Про морські порти України", ні Кодексом торговельного мореплавства України, ні Положенням про капітана морського порту та службу капітана морського порту не наділено капітана морського порту повноваженнями на участь у процесі чи організації з призначення таких посадових осіб.
Цей спір не виник між Державною службою морського та річкового транспорту України (Морська адміністрація) та Міністерством інфраструктури України, тобто суб'єктами відповідних компетенційних відносин.
Враховуючи те, що позивач у даних правовідносинах не здійснює жодних управлінських функцій і не учасником компетенційних функцій, даний спір не випливає із трудових відносин і позивачем не оскаржуються рішення, що безпосередньо впливають на його права та обов'язки, у тому числі щодо припинення його служби, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що оспорювані дії, а також наявність певних функцій у відповідачів, не порушують його права та інтереси у розумінні норм адміністративного процесуального законодавства, а встановлені обставини безумовно свідчать про підстави для залишення позову без задоволення.
З огляду на наведене, оскільки судом першої інстанції повною мірою з'ясовані обставини справи, висновки суду відповідають нормам законодавства, що регулюють спірні правовідносини, а доводи апеляційної скарги цих висновків не спростовують, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до вимог ст. 316 КАС України підлягає залишенню без змін.
Керуючись ст.ст. 139, 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Капітана морського порту Чорноморськ (Іллічівськ) Незавітіна Станіслава Яковича - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 4 листопада 2019 року - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.
Повний текст постанови складено та підписано 16.03.2020 року.
Головуючий суддя: О.В. Єщенко
судді: О.О. Димерлій
Т.М. Танасогло