22 січня 2020 року Справа № 160/11074/19
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Олійника В. М.
розглянувши у письмовому провадженні у місті Дніпрі адміністративну справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, третя особа: Надеждівська сільська рада Криворізького району Дніпропетровської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -
07 листопада 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, третя особа: Надеждівська сільська рада Криворізького району Дніпропетровської області, в якому просить:
визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, викладену у листі № Р-179/3-2869/0/20-19 від 20 вересня 2019 року, у задоволенні клопотання ОСОБА_1 щодо наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Надеждівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області, із земель державної власності у межах норм безоплатної приватизації;
зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Надеждівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області, із земель державної власності у межах норм безоплатної приватизації.
В обґрунтування позову позивач зазначив, що на своє звернення про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Надеждівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області, із земель державної власності у межах норм безоплатної приватизації, отримав лист від відповідача, в якому зазначено про неможливість задоволення клопотання, оскільки за наявними у Головному управлінні планово-картографічними матеріалами запитувана ОСОБА_1 земельна ділянка на території Надеждівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області відноситься до земель пайового фонду.
Позивач не згоден з висновками відповідача викладеними у листі, у зв'язку з тим, що запрошена ним у власність земельна ділянка відноситься до земель запасу.
Крім того, позивача зазначив, що рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинно бути оформлено наказом, а не листом.
05 грудня 2019 року на адресу суду від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому останній зазначив, що позов є необгрунтованими у зв'язку з наступним.
Так, за результатами розгляду клопотання позивача та доданих до нього документів про надання дозволу на розроблення проекту (документації) із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Надеждівської (селищної) ради Криворізького району Дніпропетровської області, із земель державної власності у межах норм безоплатної приватизації, Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області позивачу було надано відповідь від 20.09.2019 (Р-179/3-2869/0/20-19), яка є мотивованим рішенням щодо відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, прийнятим у відповідності до чинного законодавства України.
У даному рішенні, викладеному у листі, позивача було повідомлено про те, що за наявними у Головному управлінні планово-картографічними матеріалами запитувана ним земельна ділянка на території Надеждівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області відноситься до земель пайового фонду.
Невитребувані паї колишніх КСП мають колективну форму власності та згідно до ч.1 ст.5 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» виділення їх у власність віднесено до повноважень сільських, селищних, міських рад та районних державних адміністрацій - за межами населених пунктів.
Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області не наділено повноваженнями щодо розпорядження землями не витребуваних паїв колишніх КСП, а отже вимога позивача про визнання протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, викладену у листі № Р-179/3-2869/0/20-19 від 20 вересня 2019 року, є необгрунтованою.
Щодо вимоги позивача про зобов'язання Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області повторно розглянути його клопотання, представник відповідача зазначив, що законодавством не визначено такого виду документації із землеустрою, як розроблення «технічної документації із землеустрою для відведення земельної ділянки у власність», як зазначено представником позивача у вимогах позовної заяви від 04.11.2019 р.
Отже, задоволення вимоги представника позивача про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області про повторний розгляд клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою для відведення земельної ділянки у власність є неможливим, оскільки відповідно до ст.25 Закону України «Про землеустрій» зазначеної представником позивача документації законодавством не передбачено.
Дослідивши матеріали справи, проаналізувавши норми чинного законодавства України, суд встановив наступні обставини.
23 серпня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області з клопотанням (вх. № Р-179/3/21-19), в якому просив розглянути питання щодо надання дозволу на розроблення проекту (документації) із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Надеждівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області, із земель державної власності у межах норм безоплатної приватизації.
На зазначене клопотання відповідач надіслав лист позивачу «Про розгляд клопотання», в якому зазначив, що за наявними у Головному управлінні планово-картографічними матеріалами запитувана позивачем земельна ділянка на території Надеждівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області відноситься до земель пайового фонду. Невитребувані паї колишніх КСП мають колективну форму власності та згідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» виділення їх у власність віднесено до повноважень сільських, селищних, міських рад та районних державних адміністрацій - за межами населених пунктів.
Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області не наділене повноваженнями щодо розпорядження земельними ділянками колишніх КСП, оскільки це суперечить ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України.
Фактично відповідач відмовив позивачу у задоволенні його клопотання.
Вирішуючи позовні вимоги по суті, суд виходить з наступного.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-ІІІ (надалі - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Відповідно до п. б) ч. 1 ст. 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Відповідно до частин 1-3 ст. 116 ЗК України громадяни набувають права власності земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. в) ч. 3 ст. 116 ЗК України).
У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Частиною 1 ст. 19 ЗК України визначено категорії земель в Україні. Так, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:
а) землі сільськогосподарського призначення;
б) землі житлової та громадської забудови;
в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;
г) землі оздоровчого призначення;
ґ) землі рекреаційного призначення;
д) землі історико-культурного призначення;
е) землі лісогосподарського призначення;
є) землі водного фонду;
ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Відповідно до ч. 2 вищевказаної статті ЗК України земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.
Таким чином, посилання відповідача на те, що запитувана позивачем земельна ділянка на території Надеждівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області відноситься до земель пайового фонду суд не приймає до уваги, оскільки така категорія земель відсутня у Земельному кодексі України.
Крім того, відповідно до довідки з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями (за даними форми 6 зем) станом на 01.11.2016 року, яка була видана Відділом у Криворізькому районі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області за № 97-4-0.22-1366/165-18 від 17.07.2018 року, запитувана ОСОБА_1 у власність земельна ділянка відноситься до земель запасу.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України.
Так, відповідно до статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.
Громадяни - працівники державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонери з їх числа, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні цих підприємств, установ та організацій, звертаються з клопотанням про приватизацію цих земель до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Відповідний орган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади в місячний термін розглядає клопотання і надає дозвіл підприємствам, установам та організаціям на розробку проекту приватизації земель.
Передача земельних ділянок у власність громадянам - працівникам державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонерам з їх числа провадиться після затвердження проекту приватизації земель у порядку, встановленому цим Кодексом.
Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.
В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.
Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.
Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено Положенням, затвердженим Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521).
У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 положення начальник Головного управління підписує накази Головного управління.
Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
У зв'язку з викладеними обставинами, враховуючи відсутність з боку відповідача належного розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, суд приходить до висновку про задоволення адміністративного позову.
Керуючись ст. ст. 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов задовольнити.
Визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, викладену у листі № Р-179/3-2869/0/20-19 від 20 вересня 2019 року, у задоволенні клопотання ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Надеждівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області, із земель державної власності у межах норм безоплатної приватизації.
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Надеждівської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області, із земель державної власності у межах норм безоплатної приватизації.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя В.М. Олійник