Справа № 640/18213/18 Суддя (судді) першої інстанції: Качур І.А.
Суддя-доповідач: Губська Л.В.
26 лютого 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Губської Л.В.,
суддів: Бабенка К.А., Карпушової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Міністерства охорони здоров'я України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства охорони здоров'я України, третя особа Одеський національний медичний університет, про визнання протиправним та скасування наказу,-
ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства охорони здоров'я України від 18 жовтня 2018 року № 109-Адм «Про проведення комісійної перевірки».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач при виданні спірного наказу керувався порядком проведення комісійних перевірок, який не є нормативно-правовим актом, отже акти індивідуальної дії, прийняті на виконання вимог зазначеного порядку, є протиправними та не створюють жодних правових наслідків для осіб, стосовно яких їх прийнято. Також, позивач посилається на порушення процедури видання оскаржуваного наказу, оскільки його видано за відсутності відповідного доручення в.о. міністра, а також без зазначення у ньому періоду діяльності об'єкта контролю, який підлягає перевірці.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 листопада 2019 року позов задоволено, внаслідок чого, визнано протиправним та скасовано спірний наказ Міністерства охорони здоров'я України від 18.10.2018 № 109-Адм «Про проведення комісійної перевірки».
Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального права, просить рішення суду скасувати та постановити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
Апелянт зазначає, що суд першої інстанції не з'ясував правовий статус позивача у спірних правовідносинах, його право звертатись до суду як представника Вченої ради ОНМедУ та наявність його порушеного права внаслідок видання спірного наказу. На переконання апелянта, позивач не є службовою чи посадовою особою ОНМедУ, не представляє університет у взаємовідносинах з третіми особами та не є особою, яка є учасником правовідносин, які виникли на підставі оскаржуваного наказу.
Також, не погоджується відповідач і з висновком суду в частині неможливості застосування Порядку № 147 та зазначає, що цей порядок не містить нових норм права, а спрямований на організацію виконання вже існуючих норм, які містяться в інших законах, та, при цьому, є обов'язковим для виконання МОЗ України та підпорядкованих міністерству підприємств, установ та організацій.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 , на підставі рішення Вченої ради Одеського національного медичного університету від 31.08.2018 включено до складу Вченої ради та обрано Головою ради на час відсутності ректора.
18 жовтня 2018 року Міністерством охорони здоров'я України видано Наказ № 109-Адм «Про проведення комісійної перевірки», відповідно до якого:
1. Утворено комісію МОЗ України для проведення комісійної перевірки збереження державного майна Одеським національним медичним університетом та затвердити її склад, що додається.
2. Комісії провести збереження державного майна (загальний стан будівель, споруд, приміщень і гуртожитків, проведення капітального і поточного ремонту, оновлення матеріально-технічної бази) Одеським національним медичним університетом, у строк з 22 по 24 жовтня 2018 року згідно з Порядком проведення комісійних перевірок у Міністерстві охорони здоров'я України, установах, організація та на підприємствах, що належить до сфери управління МОЗ України, затвердженим наказом МОЗ України від 17 березня 2015 року №147.
3. Комісії подати довідку (акт) комісійної перевірки у строк визначений Порядком.
4. Відрядити Комісію строком на 5 днів з 21 жовтня 2018 року до 25 жовтня 2018 року до м. Одеси, провулок Валіховський, будинок 2.
5. Департаменту з фінансово-економічних питань, бухгалтерського обліку та фінансової звітності (Л. Вереті) відшкодувати витрати на відрядження.
6. Комісії подати висновок до зауважень до довідки (акта) комісійної перевірки та матеріали перевірки до 26 жовтня 2018 року.
7. Виконуючий обов'язки ректора Одеського національного медичного університету Дубініній В.Г. забезпечити належні умови для роботи Комісії, в тому числі, надання матеріалів, необхідних для проведення перевірки та здійснити відповідне технічне забезпечення.
8. Контроль за виконанням цього наказу покласти на заступника Міністра Лінчевського О.В.
Позивач, вважаючи, що такий наказ виданий без достатніх на те правових підстав, звернувся до суду з даним позовом.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем повністю проігноровано процедуру призначення та проведення комісійної перевірки, а отже наказ Міністерства охорони здоров'я України від 18.10.2018 № 109-Адм «Про проведення комісійної перевірки» є протиправним та підлягає скасуванню.
Проте, колегія суддів не може погодитись з таким висновком суду повною мірою, з огляду на наступне.
За змістом частини 1 статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Особа звертається до суду з метою захистити у судовому порядку своє порушене право або інтерес, які охороняються законом, при цьому вона повинна використовувати адекватний засіб захисту своїх прав, тобто такий засіб, який призведе до відновлення (захисту) порушеного права або інтересу.
За змістом статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
За правилами частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Як визначено пунктом 9 частини 5 статті 160 КАС України, у позовній заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням прав, свобод або інтересів позивача.
Отже, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Обов'язковою умовою визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень є доведеність позивачем порушених його прав та інтересів цим рішенням суб'єкта владних повноважень, тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення його прав та інтересів з боку відповідача.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.
При цьому, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто, суб'єктивне право особи та її юридичний обов'язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб'єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.
В постанові Верховного Суду України від 24.02.2015 року по справі №21-34а15 зазначено, що за змістом статті 6 КАС України (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.
У рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб'єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об'єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.
При цьому, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об'єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.
Суд наголошує, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 мотивувальної частини Рішення КС України від 30.01.2003 року № 3-рп/2003 року).
Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права у зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
При цьому, порушення вимог Закону рішенням чи діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.
Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Правова позиція щодо обов'язкової умови надання правового захисту судом, як то наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду, висловлена Верховним Судом України у постановах від 15.12.2015 року у справі №21-5361а15 та від 01.12.2015 року у справі №21-3222а15, а також Верховним Судом в постанові від 12 квітня 2018 року у справі № 826/8803/15.
Відсутність у заявника прав чи обов'язків у зв'язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
В свою чергу, ані в позові, ані під час розгляду справи судом апеляційної інстанції, позивачем не було наведено обґрунтованих мотивів щодо того, яким чином оскаржуване рішення відповідача порушує права позивача, тобто породжують, змінюють або припиняють його права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.
Так, відповідно до положень ч. 1 ст. 6, ч. 2 ст. 2 і ч. 1 ст. 11 КАС України, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину щодо фактичного порушення суб'єктом владних повноважень - відповідачем його прав, свобод чи інтересів має довести, саме, позивач належними і допустимими доказами.
В розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення, при цьому, задоволенню підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.
Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем в момент здійснення ним оскаржуваних дій чи рішень.
Аналогічна позиція підтверджується, зокрема, рішеннями Конституційного Суду України № 6-рп/1997 від 25 листопада 1997 року за конституційним зверненням щодо офіційного тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України та № 9-рп/1997 від 25 грудня 1997 року за конституційним зверненням щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України, зі змісту яких випливає, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.
Так, предметом даного позову є неправомірний (на погляд позивача) наказ Міністерства охорони здоров'я України від 18.10.2018 № 109-Адм «Про проведення комісійної перевірки» Одеського національного медичного університету.
Рішенням Вченої ради Одеського національного медичного університету від 31.08.2018 позивача обрано Головою вченої ради Одеського національного медичного університету на час відсутності ректора.
Вказаним рішенням також визначено ОСОБА_2 особою, яка має право здійснювати безпосереднє управління діяльністю Одеського національного медичного університету, а саме здійснювати повноваження, права та обов'язки, передбачені ст. 34 Закону України «Про вищу освіту» та п. 1 розділу 6 Статуту Одеського національного медичного університету, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я України від 18.08.2016 № 863.
Частинами першою та другою статті 34 Закону України «Про вищу освіту» від 01.07.2014 № 1556-VII (далі - Закон № 1556-VII) визначено, що безпосереднє управління діяльністю закладу вищої освіти здійснює його керівник (ректор, президент, начальник, директор тощо). Його права, обов'язки та відповідальність визначаються законодавством і статутом закладу вищої освіти.
Керівник є представником закладу вищої освіти у відносинах з державними органами, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами і діє без довіреності в межах повноважень, передбачених цим Законом і статутом закладу вищої освіти.
Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону № 1556-VII вчена рада є колегіальним органом управління закладу вищої освіти, який утворюється строком на п'ять років, склад якого затверджується наказом керівника закладу вищої освіти протягом п'яти робочих днів з дня закінчення повноважень попереднього складу вченої ради.
Частиною 3 цієї ж статті визначено, що вчену раду закладу вищої освіти очолює її голова, який обирається таємним голосуванням з числа членів вченої ради закладу вищої освіти, які мають науковий ступінь та/або вчене (почесне) звання, на строк діяльності вченої ради.
Згідно пункту 2.1 розділу ІІ Положення про Вчену раду Одеського національного медичного університету, затверджену Вченою радою Одеського національного медичного університету 31 серпня 2015 року, головою Вченої ради університету є ректор, а за його відсутності головує перший проректор, який виконує обов'язки ректора.
Отже, позовні вимоги спрямовані на захист інтересів Одеського національного медичного університету, проте позивач є звільненим з посади ректора, отже, не може представляти інтереси Одеського національного медичного університету.
Аналогічний висновок викладено Верховним Судом в постанові від 24 жовтня 2019 року в справі № 640/435/19.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції не вбачає порушення прав та законних інтересів саме позивача, оскільки спірний наказ вчинений по відношенню до іншого суб'єкта, який згідно приписів ст. 55 Конституції України має право на оскарження такого рішення у разі незгоди.
Також колегія суддів не може погодитись і з висновком суду першої інстанції, що оскільки Порядок № 147 не внесений до Єдиного державного реєстру нормативних актів, не має статусу нормативно-правового акту, то відповідно, не може бути правовою підставою для призначення будь-яких перевірок МОЗ України
Так, наказом Міністерства охорони здоров'я України «Про затвердження Порядку проведення комісійних перевірок у Міністерстві охорони здоров'я України, установах, організаціях та на підприємствах, що належать до сфери управління Міністерства охорони здоров'я України» від 17 березня 2015 року № 147 затверджено Порядок проведення комісійних перевірок у Міністерстві охорони здоров'я України, установах, організаціях та на підприємствах, що належать до сфери управління Міністерства охорони здоров'я України.
З його змісту вбачається, що він розроблений відповідно до статті 6 Закону України «Про управління об'єктами державної власності», пункту 16 частини другої статті 18 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та на виконання підпунктів 11, 13 пункту 4, пункту 8, підпункту 5 пункту 11 Положення про Міністерство охорони здоров'я України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року « 467, з метою врегулювання питання проведення перевірок діяльності Міністерства охорони здоров'я України, установ, організацій та підприємств, які належать до сфери управління МОЗ України.
Наказом Міністерства юстиції України від 08.05.2015 № 669/5 визнати наказ Міністерства охорони здоров'я України від 17 березня 2015 року № 147 «Про затвердження Порядку проведення комісійних перевірок у Міністерстві охорони здоров'я України, установах, організаціях та на підприємствах, що належать до сфери управління Міністерства охорони здоров'я України» таким, що не підлягає державній реєстрації відповідно до підпункту «д» пункту 5 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами), тобто у зв'язку з тим, що такий акт спрямований на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм.
За приписами ч. 2 ст. 7 КАС України суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції рішення ухвалено при неповному з'ясуванні усіх обставин справи, при цьому, висновки суду не відповідають фактичним обставинам, тому воно підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Міністерства охорони здоров'я України - задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 листопада 2019 року - скасувати та прийняти постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Міністерства охорони здоров'я України, третя особа Одеський національний медичний університет, про визнання протиправним та скасування наказу - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.
Головуючий-суддя: Л.В. Губська
Судді: К.А. Бабенко
О.В. Карпушова