Справа № 640/619/20 Суддя (судді) першої інстанції: Шейко Т.І.
26 лютого 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Кузьмишиної О.М.,
суддів: Костюк Л.О., Собківа Я.М.
за участю секретаря судового засідання Білоус А.С.
представника позивача: Гуменюка В.В.;
представника відповідача: Куценко М.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Українська фондова біржа» на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 січня 2020 року про відмову у вжитті заходів забезпечення позову у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Українська фондова біржа» до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку про визнання протиправними дій та рішень,
Приватне акціонерне товариство «Українська фондова біржа» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, в якому просить:
1) Визнати протиправними дії Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку щодо пред'явлення вимоги до Приватного акціонерного товариства «Українська фондова біржа», яке має чинну безстрокову ліцензію на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку, надати документи (частину документів) згідно із переліком, який ідентичний переліку документів, що подаються як додатки до заяви про видачу нової ліцензії про провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку.
2) Визнати протиправною та скасувати Постанову Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку № 592-ДП-ФБ про накладення санкції за правопорушення на ринку цінних паперів від 19.12.2019 р., прийняту у відношенні Приватного акціонерного товариства «Українська фондова біржа».
3) Визнати протиправним та скасувати розпорядження Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку № 339-ДП-ФБ від 19.12.2019 р., прийняте у відношенні Приватного акціонерного товариства «Українська фондова біржа».
4) Зобов'язати Національну комісію з цінних паперів та фондового ринку утриматися від дій, пов'язаних із вимаганням від Приватного акціонерного товариства «Українська фондова біржа», яке має чинну безстрокову ліцензію на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку, надання документів (частини документів), що подаються як додатки до заяви про видачу нової ліцензії на провадження професійної діяльності на фондовому ринку (ринку цінних паперів) - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку, затвердженими рішенням Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 14.05.2013 р. № 818 (із наступними змінами та доповненнями).
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.01.2020 р. відкрито провадження у справі.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.01.2020 р. заяву Приватного акціонерного товариства «Українська фондова біржа» про вжиття заходів забезпечення позову залишено без задоволення.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та прийняти нову, якою вжити заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії постанови Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку № 592-ДП-ФБ про накладення санкції за правопорушення на ринку цінних паперів від 19.12.2019 р. та Розпорядження Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку № 339-ДП-ФБ про усунення порушень законодавства про цінні папери від 19.12.2019 р. до закінчення розгляду справи по суті та набрання законної сили рішенням суду першої інстанції.
Апеляційна скарга мотивована тим, що у разі незупинення судом дії оскаржуваного розпорядження, поновлення порушених прав та інтересів УФБ буде неможливим, оскільки подання документів до державного органу є незворотною дією, оскільки навіть у разі прийняття рішення суду на користь УФБ витрати на підготовку таких документів, не будуть компенсовані позивачеві, а самі документу - повернуті.
Отже, апелянт вказує на те, що зобов'язаний буде вчинити дії не передбачені законодавством.
Також апелянт вказує на те, що УФБ сплатить штраф відповідно до постанови, а його повернення з державного бюджету, у випадку скасування постанови судом істотно ускладнить захист та поновлення порушених прав позивача.
Таким чином, апелянт вважає, що вжиття заходів забезпечення позову дозволить ефективно захистити права та інтереси УФБ, і водночас, не спричинить жодних негативних наслідків для заінтересованих осіб.
Відповідачем відзиву на апеляційну скаргу в установлений судом строк подано не було, що не перешкоджає подальшому розгляду справи.
У відповідності до ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Дослідивши матеріали апеляційної скарги, перевіривши дотримання судом першої інстанції норм процесуального права, колегія суддів приходить до висновку про необхідність залишення апеляційної скарги без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, виходячи із наступного.
Так, приймаючи рішення про відмову у вжитті заходів забезпечення позову, суд першої інстанції виходив із того, що позивачем не доведені та документально не підтверджені обставини, які б вказували на очевидну небезпеку заподіянню шкоди правам, свободам та інтересам позивача, які б унеможливили захист його прав, свобод та інтересів без вжиття відповідних заходів до ухвалення рішення у справі.
Колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Як вбачається із матеріалів справи, УФБ здійснює професійну діяльність на фондовому ринку - діяльність з організації торгівлі на фондовому ринку відповідно до ліцензії, виданої на підставі рішення Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 17.07.2007 р. № 1550, яка стала безстроковою на підставі ч. 6 ст. 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 р. № 222 і переоформлена на безстрокову рішенням Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 18.04.2019 р. № 223 згідно із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.08.2018 р. у справі № 826/15122/17.
22.04.2019 р. Комісія направила позивачу запит про надання документів, які надаються як додатки до заяви для отримання нової ліцензії на провадження діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку. Натомість позивач вважає, що він має чинну безстрокову ліцензію, а тому не вбачає законних підстав для їх надання.
Крім того апелянт зазначає, що Комісія не дотрималася визначеного законодавством порядку контролю за додержанням УФБ як ліцензіатом вимог ліцензійних умов, контроль за якою може здійснюватися шляхом проведення планової або позапланової перевірки.
Разом з тим, після повідомлення позивачем про те, що запитувані Комісією документи вже містяться у справі, нею було видано Розпорядження № 339-ДП-ФБ про усунення порушень законодавства про цінні папери від 19.12.2019 р., яке містить вимогу про надання УФБ частини документів з переліку, що подається заявником при отриманні нової ліцензії (аудиторський висновок, копію декларації про майновий стан керівника УФБ, анкету щодо ділової репутації тощо) та винесено постанову № 592-ДП-ФБ про накладення санкції за правопорушення на ринку цінних паперів від 19.12.2019 р. у вигляді штрафу за надання інформації не в повному обсязі.
Отже, саме незгода позивача із прийнятими рішеннями, стала підставою для звернення до суду із позовом.
Надаючи оцінку доводам позивача щодо необхідності вжиття заходів забезпечення позову, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150, 151 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі.
Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.
Відповідно до вимог частини 1 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи може вжити визначені цією статтею заходи забезпечення адміністративного позову.
Підставою для вжиття заходів забезпечення позову можуть стати такі обставини:
- невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивачем за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
- очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Відповідно до частини 2 статті 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання (частина 6 статті 154 КАС України).
Колегія суддів враховує і те, що відповідно до статті 13 Конвенції, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Як наслідок, уможливлюється виконання судового рішення на підставі принципу обов'язковості судових рішень, регламентованого в статті 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод (далі - Конвенція), пункті 9 частини другої статті 129 Конституції України, статті 13 Закону України від 02.06.2016 №1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів", пункті 5 частини третьої статті КАС України, рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справах "Рябих проти Росії" (§§ 51, 52), "Горнсбі проти Греції" (§ 40).
ЄСПЛ у рішенні від 29.06.2006 у справі "Пантелеєнко проти України" зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.
Своєю чергою, у рішенні ЄСПЛ від 31.07.2003 у справі "Дорани проти Ірландії" Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.
При чому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Салах Шейх проти Нідерландів", ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настане подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи "Каіч та інші проти Хорватії" (рішення від 17 липня 2008 року), Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.
Згідно з Рекомендацією N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятою Комітетом міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акту.
Відтак, заходи забезпечення позову застосовуються судом лише у виключних, виняткових випадках за наявності для цього умов та підстав, передбачених процесуальним законом, при цьому, такі заходи повинні відповідати критеріям адекватності та співмірності.
При вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21.11.2018 (справа № 826/8556/17), від 25.04.2019 (справа №826/10936/18), від 29.01.2020 (справа № 640/9167/19).
В той же час, Верховний Суд у постанові від 17.04.2019 (справа №705/4587/17) сформулював правову позицію, згідно з якою, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав будуть значними.
Для забезпечення позову суд повинен на підставі доказів та з огляду на обставини справи, поведінку учасників переконатися, що загроза правам, свободам та інтересам особи має реальний характер. Загроза повинна бути прямо пов'язана з об'єктом спору та мають бути обґрунтовані підстави вважати, що внаслідок невжиття заходів забезпечення позову настануть обставини, встановлені в пункту 1 частини другої статті 150 КАС України.
Отже, надання правової оцінки доводам позивача, висловленим на обґрунтування позовних вимог по суті спору, має здійснюватися судом у межах процедури судового розгляду, з дотриманням усіх процесуальних гарантій учасників справи, передбачених процесуальним законом, а тому вжиття заходів забезпечення позову у такий спосіб, фактично, призводить до вирішення спору по суті й може мати вплив на судове рішення, яке згодом буде ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акту.
Поряд із цим, колегія суддів зазначає, що мотиви, наведені позивачем у заявах про забезпечення позову, не свідчать про реальний характер загрози правам заявника до ухвалення рішення по суті спору, а також не зумовлюють настання, внаслідок невжиття таких заходів, обставин, які б переважали пов'язані із цим наслідки, й могли істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся.
Колегія суддів зауважує, що рішення чи дії суб'єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб'єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте суд звертає увагу, що відповідно до ст. 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Отже, надаючи оцінку доводам заявника, стосовно необхідності вжиття заходів забезпечення позову з підстав, зокрема, передбачених у пункті 2 частини другої статті 150 КАС України слід враховувати, що виходячи з конструкції зазначеної правової норми процесуального закону, поряд з наявністю очевидних ознак протиправності рішення, яке оскаржується в судовому порядку, законодавець, як обов'язкову умову, для застосування заходів забезпечення позову, визначив існування, внаслідок цього, порушення прав або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням.
В той же час, значення вжитого законотворцем поняття «очевидні ознаки» необхідно розуміти як оціночну характеристику обставин, які сприймаються однозначно, є беззаперечними, не викликають жодних сумнівів й, не потребуючи оцінки доводів і аргументів позовної заяви, висловлених по суті спору, явно свідчать про протиправний характер адміністративного акту, який оскаржується до суду.
Названі ж заявником аргументи в підтримку вимог заяви про забезпечення позову вищезгаданим критеріям не відповідають, оскільки потребують детальної оцінки з перевіркою їх доказами за процедурою, передбаченою нормами процесуального закону в межах адміністративного процесу.
Також заявником не наведено відомостей про конкретні негативні наслідки невідворотного характеру, які можуть спричинити порушення прав позивача в такий мірі, що для їх відновлення необхідно було б докласти значних зусиль, або захист цих прав був би неможливий без вжиття судом заходів забезпечення позову.
Враховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність підстав для вжиття заходів забезпечення позову.
Отже, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.
Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України залишити апеляційні скарги без задоволення, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права.
Керуючись ст. ст. 229, 243, 244, 250, 310, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, -
Апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Українська фондова біржа» залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 січня 2020 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя: О.М. Кузьмишина
Судді: Л.О.Костюк
Я.М.Собків
Повний текст постанови виготовлено 26 лютого 2020 року