ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
з питань закриття провадження у справі
27 січня 2020 року м. Київ № 640/11117/19
Суддя Окружного адміністративного суду міста Києва Шулежко В.П., розглянувши клопотання про закриття провадження в адміністративній справі за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг до Державної регуляторної служби України, Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України, за участю третьої особи - Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Київоблгаз» про визнання протиправним та скасування рішення в частині, визнання протиправним та скасування розпорядження,
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - позивач, НКРЕКП) з позовом до Державної регуляторної служби України (далі - відповідач-1, ДРС), Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України (далі - відповідач-2), за участю третьої особи - Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Київоблгаз», в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення відповідача-2 від 04.06.2019 №5.7 (протокол №07-19) в частині, що стосується апеляції ПАТ «Київоблгаз» від 12.04.2019 №1652/03-KV; визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача-1 від 07.06.2019 №55 про задоволення апеляції ПАТ «Київоблгаз».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.06.2019 відкрито провадження у справі.
Представником Державної регуляторної служби України подано клопотання про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
Клопотання обґрунтовано тим, що Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України не є органом влади, не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою, а є лише постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі питань ліцензування, яким в свою чергу є Державна регуляторна служба України.
В той же час, щодо позовних вимог, пред'явлених позивачем до Державної регуляторної служби України, представник відповідача зазначив, що позивач є органом ліцензування у розумінні Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та суб'єктом владних повноважень у розумінні КАС України, однак чинним законодавством України суб'єкт владних повноважень обмежений на звернення до адміністративного суду. Представник відповідача вважає, що Законом не встановлено право органу ліцензування на оскарження рішень відповідача, а оскаржуване розпорядження не може бути предметом спору в суді, а тому при зверненні до суду з даним позовом Національна комісія, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг вийшла за межі власних повноважень.
Державною регуляторною службою України 16.12.2019 повторно подано клопотання про закриття провадження у справі. У вказаному клопотанні відповідач-1 посилається на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 13.11.2019 №826/3115/17, щодо відсутності у Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг права на звернення до суду до іншого суб'єкта владних повноважень, та зазначив, що розпорядження відповідача-1 від 07.06.2019 №55 не може бути предметом судового розгляду.
Представником позивача подано заперечення на клопотання про закриття провадження у справі, в якому, окрім іншого, зазначив, що позивач як суб'єкт владних повноважень у розумінні КАС України, правовий статус якого визначено Законом України «Про Національну комісію, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», згідно з яким йому надано право звертатися до суду з відповідним позовом.
Розглянувши наявні матеріали у справи, подані учасниками справи клопотання та заперечення, суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Виходячи із пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно- владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Відповідно до Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
ДРС є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.
Статтею 3 Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 №222-VIII (далі також Закон №222-VIII) встановлено, що державна політика у сфері ліцензування ґрунтується, зокрема, на принципі дотримання законності шляхом того, що повноваження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування (ДРС), Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування та порядок набрання чинності рішеннями органу ліцензування поширюються на сферу ліцензування всіх видів господарської діяльності, визначаються виключно цим Законом і не можуть бути обмежені іншими законами.
Згідно із статтею 4 Закону № 222-VIII спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, серед іншого: здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.
Відповідно до першої та другої частин статті 5 Закону № 222-VIII Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.
Частиною одинадцятою статті 5 Закону № 222-VIII встановлено, зокрема, що рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів ліцензії чи ліцензіатом, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов'язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.
Таким чином, із приписів статей 4 та 5 Закону № 222-VIII прямо вбачається, що саме ДРС видає відповідне розпорядження, яке за своєю суттю є актом індивідуальної дії.
Враховуючи вищевикладене, дії та рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування жодним чином не можуть порушувати права та інтереси позивача, оскільки за своєю суттю не є рішенням, прийнятим суб'єктом владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
У зв'язку з вищенаведеним, провадження у справі в частині позовних вимог щодо оскарження рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування підлягає закриттю, а клопотання представника відповідача в цій частині підлягає задоволенню.
Водночас, в частині клопотання про закриття провадження у справі щодо позовних вимог, заявлених до Державної регуляторної служби України, суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 2, пункту 1 частини першої статті 4 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина 4 статті 5).
Відповідно до статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
У відповідності до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальним актом є акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Водночас, пунктом 6 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор має право звертатися до суду з підстав, передбачених законом, та здійснювати захист своїх прав та законних інтересів у суді.
Розпорядженням ДРС від 07.06.2019 №55 зобов'язано НКРЕКП у зв'язку із задоволенням апеляції (скарги) ПАТ «Київоблгаз» усунути порушення вимог частин сьомої та п'ятнадцятої статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», абзаців сьомого і п'ятнадцятого статті 3 та частини одинадцятої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та повідомити про його виконання протягом десяти робочих днів з дати отримання із наданням підтверджуючих документів.
Тобто, НКРЕКП оскаржує розпорядження суб'єкта владних повноважень, яким її зобов'язано усунути порушення у власній діяльності, а не скасувати прийняте нею рішення як підконтрольним органом. Отже, оскаржуване розпорядження стосується інтересів НКРЕКП.
З огляду на вищенаведене, Кодексом адміністративного судочинства України та Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначено право НКРЕКП на звернення до адміністративного суду за захистом своїх прав та законних інтересів. Зазначені обставини у своїй сукупності вказують на те, що розпорядження ДРС від 07.06.2019 №55 відповідає ознакам індивідуального акту, що зазначені у пункті 19 частини першої статті 4 КАС України. Відтак, твердження відповідача про те, що позивач вийшов за межі наданих повноважень є необґрунтованими.
Щодо посилань відповідача на постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 суд зазначає наступне.
У справі №826/3115/17 предметом оскарження було розпорядження Державної регуляторної служби України від 27 січня 2017 року № 13 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатами скарги Підприємства «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність» від 28 листопада 2016 року. Вказаним розпорядженням було зобов'язано Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши наказ № 422 від 11 листопада 2016 року в частині анулювання ліцензії Підприємства «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність» від 23 грудня 2011 року серії АГ № 581908 на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.
Під час вирішення справи № 826/3115/17 Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб'єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.
Разом з тим, у даному випадку НКРЕКП оскаржує розпорядження суб'єкта владних повноважень, яким її зобов'язано усунути порушення у власній діяльності, а не скасувати прийняте нею рішення.
Відповідно до приписів пункту 8 частини першої статті 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» спеціально уповноваженому органу з питань ліцензування надано повноваження видавати розпорядження двох видів: про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування; про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.
НКРЕКП оскаржує розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування.
Розпорядження від 07.06.2019 №55, хоч і було прийняте у зв'язку із задоволенням апеляції (скарги) ПАТ «Київоблгаз», проте за своїм змістом не є рішенням про задоволення такої скарги. У ньому відсутній висновок про те, що апеляція (скарга) ПАТ «Київоблгаз» підлягає відхиленню або задоволенню.
Вказане розпорядження містить припис про усунення порушень у діяльності НКРЕКП в цілому та не зобов'язує позивача вчинити дії, спрямовані на захист чи поновлення прав саме ПАТ «Київоблгаз».
Натомість у справі № 826/3115/17 Міністерство екології та природних ресурсів України оскаржувало розпорядження Державної регуляторної служби України, яким було задоволено скаргу Підприємства «Миротворець» Білоцерківської міської громадської організації «Громадська єдність» та зобов'язано позивача скасувати власний наказ № 422 від 11 листопада 2016 року про анулювання ліцензії такого підприємства.
Зазначені відмінності в предметах спору є суттєвими та виключають можливість врахування висновків Великої Палати Верховного Суду, що викладені у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17, під час розгляду і вирішення адміністративного позову НКРЕКП у даній справі.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для закриття провадження у справі в частині позовних вимог до Державної регуляторної служби України про визнання протиправним та скасування розпорядження від 07.06.2019 №55, відтак клопотання відповідача в цій частині задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 238, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
1. Клопотання Державної регуляторної служби України про закриття провадження задовольнити частково.
2. Закрити провадження у справі №640/11117/19 за позовом Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг до Державної регуляторної служби України та Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування в частині позовних вимог до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування про визнання протиправним та скасування рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 04.06.2019 №5.7 (протокол №07-19) в частині, що стосується апеляції ПАТ «Київоблгаз» від 12.04.2019 №1652/03-KV.
3. Роз'яснити позивачу, що повторне звернення з тією самою заявою не допускається.
4. В іншій частині клопотання про закриття провадження у справі - відмовити.
5. Копію ухвали надіслати учасникам справи.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею відповідно до ч. 2 ст. 256 КАС України. Відповідно до ч. 2 ст. 238 КАС України ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена в порядку, встановленому ст.ст. 295-297 КАС України з урахуванням п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону № 2147-VIII.
Суддя В.П. Шулежко