Іменем України
30 січня 2020 року
Київ
справа №520/1094/19
адміністративне провадження №К/9901/17868/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №520/1094/19
за позовом ОСОБА_1 до Харківської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 (головуючий суддя - Старосєльцева О.В) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року (головуючий суддя - Мельнікова Л.В., судді: Калиновський В.А., Кононенко З.О.)
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Харківської міської ради, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Харківської міської ради 24 сесії 7 скликання від 19.12.2018 року № 1375/18 «Про продаж земельних ділянок юридичним та фізичним особам», в частині відмови у продажу йому земельних ділянок, площею 0,0185 га (кадастровий номер 6310138200:03:005:0011) та площею 0,0279 га (кадастровий номер 6310138200:03:005:0003) по АДРЕСА_3;
1.2. зобов'язати Харківську міську раду прийняти рішення про продаж йому земельних ділянок, площею 0,0185 га (кадастровий номер 6310138200:03:005:0011) та площею 0,0279 га (кадастровий номер 6310138200:03:005:0003) по АДРЕСА_3.
2. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року провадження у справі № 520/1094/19 закрито.
3. Висновки судів про закриття провадження вмотивовані тим, що даний спір виник з правовідносин, у яких орган місцевого самоврядування є учасником цивільних відносин та реалізує повноваження власника майна.
Відповідно, спірні правовідносини не є публічно-правовими, а тому не підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
5. Верховний Суд ухвалою від 2 липня 2019 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року.
6. Касаційна скарга аргументована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що вирішення даного спору не відноситься до предметної юрисдикції адміністративного суду, оскільки Цивільний процесуальний кодекс України не містить норм, що дозволили б в повній мірі захистити порушені права позивача. Скаржник вважає, що його права можуть бути ефективно відновлені лише за правилами адміністративного судочинства.
7. Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
8. Верховний Суд ухвалою від 12 вересня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України.
9. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 10 грудня 2019 року справу за позовом ОСОБА_1 до Харківської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень повернуто на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
При цьому, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що правова позиція у подібних правовідносинах щодо юрисдикції спорів стосовно вимог фізичних чи юридичних осіб про визнання протиправними та скасування рішень органів місцевого самоврядування про надання/продаж у власність/оренду земельних ділянок неодноразово висловлювалась у постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 квітня 2019 року у справі № 921/158/18, від 20 березня 2019 року у справі № 460/2851/15-а, від 13 лютого 2019 року у справі № 706/563/15-а. Також правовий висновок щодо вказаної категорії спорів Велика Палата Верховного Суду висловила у постановах від 16 жовтня 2019 року у справі № 504/1438/14-а, від 08 листопада 2019 року у справі № 200/10266/18-а.
10. Позивач є користувачем земельної ділянки площею 279 кв.м. (0,0279га) по АДРЕСА_1 для будівництва аптеки (на підставі рішення 25 сесії Харківської міської ради ІV скликання від 06.10.2004р. №147/04, договору оренди землі від 19.07.2005р.) та земельної ділянки загальною площею 0,0185га по АДРЕСА_1 для експлуатації та обслуговування будівлі аптеки (на підставі рішення 9 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 26.10.2016р. №400/16).
11. Власником перелічених земельних ділянок є територіальна громада м. Харкова в особі органу місцевого самоврядування - міської ради.
12. На вказаних земельних ділянках знаходиться належний позивачу на праві приватної власності об'єкт нерухомості - нежитлова будівля літ "А-2" загальною площею 480,0кв.м. (аптека).
13. Рішенням Харківської міської ради Харківської області 24 сесії 7 скликання від 19.12.2018р. №1375/18 "Про продаж земельних ділянок юридичним та фізичним особам" позивачу, ОСОБА_1 , вчергове відмовлено у продажу земельних ділянок площею 0,0185 га кадастровий номер 6310138200:03:005:0011 по АДРЕСА_2 , площею, 0,0279 га кадастровий номер 6310138200:03:005:0003 по АДРЕСА_1.
14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
15. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.
16. Закриваючи провадження у справі, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що даний спір виник з правовідносин, у яких орган місцевого самоврядування є учасником цивільних відносин та реалізує повноваження власника майна, а тому не є публічно-правовим та належить до юрисдикції цивільних судів.
17. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з такими висновками судів з огляду на наступне.
18. Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства: цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
19. Статтею 6 КАС України (в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) установлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, визначеному цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
У відповідності до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
20. Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
21. Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
22. Як установлено з матеріалів справи, виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивача із прийнятими рішення Харківської міської ради 24 сесії 7 скликання від 19.12.2018 року № 1375/18 «Про продаж земельних ділянок юридичним та фізичним особам», в частині відмови у продажу йому земельних ділянок, площею 0,0185 га (кадастровий номер 6310138200:03:005:0011) та площею 0,0279 га (кадастровий номер 6310138200:03:005:0003) по АДРЕСА_3.
23. Отже, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, звернення до суду із цим позовом зумовлене необхідністю захисту майнових прав позивача на користування земельною ділянкою, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
24. Відповідно до статті 15 Цивільного кодексу України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом; далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
25. За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом; далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
26. Згідно зі статтею 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
27. Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).
28. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
29. Правовідносини, що склалися між сторонами у цій справі, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне, а саме про визнання прав, свобод та інтересів, що виникають із земельних відносин.
30. Та обставина, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.
31. Ураховуючи суб'єктний склад сторін цієї справи й те, що спірні правовідносини пов'язані із захистом цивільних прав та інтересів, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що даний спір не є публічно-правовим та має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
32. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17 (провадження № 11-524апп18), від 03 квітня 2019 року у справі № 727/1002/17 (провадження № 11-1492апп18).
33. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
34. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
35. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
36. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
2. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2019 року по справі №520/1094/19 - залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Т.Г.Стрелець
Судді С.Г. Стеценко
Л.В. Тацій