Іменем України
29 січня 2020 року
Київ
справа №287/221/16-а
провадження №К/9901/1996/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Мороз Л.Л., Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні справу за позовом ОСОБА_1 до Олевської міської об'єднаної територіальної громади Житомирської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - відділ Держгеокадастру в Олевському району Житомирської області; Управління економічного розвитку, інфраструктури, містобудування та з питань цивільного захисту Олевської районної державної адміністрації Житомирської області; ОСОБА_2 , про визнання незаконними і скасування рішень Кишинської сільської ради Олевського району Житомирської області та скасування реєстрації права власності на нерухоме майно, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії: головуючого судді: Полотнянка Ю.П., суддів: Драчук Т. О. Загороднюка А.Г., від 12 грудня 2018 року,
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до Олевської міської об'єднаної територіальної громади Житомирської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - відділ Держгеокадастру в Олевському району Житомирської області; Управління економічного розвитку, інфраструктури, містобудування та з питань цивільного захисту Олевської районної державної адміністрації Житомирської області; ОСОБА_2 до суду з позовною заявою, у якій просив:
- визнати незаконними та скасувати рішення Кишинської сільської ради Олевського району Житомирської області № 30 від 28.03.2016 року, яким третій особі, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору ОСОБА_2 надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі на місцевості для безоплатної передачі у власність, орієнтовною площею 0.10 га., що розташована за адресою: АДРЕСА_1 ; та рішення цієї ж сільської ради № 74 від 10.06.2016 року, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки кадастровий номер: 1824484001:11:006:0036, загальною площею 0.0810 га., для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з метою передачі її у власність в межах АДРЕСА_1 , Олевського району Житомирської області, і безоплатно передано ОСОБА_2 , у власність;
- визнати недійсним та скасувати реєстрацію права власності на нерухоме майно земельної ділянки, кадастровий номер: 1824484001:11:006:0036, загальною площею 0.0810 га., з виключенням запису з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно під реєстраційним номером: 952620618244;
- стягнути з відповідача на користь позивача витрати зі сплати судового збору.
В обґрунтування своєї позиції, позивач зазначає, що вказані рішення суперечать вимогам діючого законодавства і порушують його права мати у власності земельні ділянки розмірами 0.25 та 0.1340 га., загальною площею 0.384 га., визначених йому Генеральним планом утворення АДРЕСА_1, де в нього є житловий будинок НОМЕР_1.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Олевського районного суду Житомирської області від 04 липня 2018 року позов задоволено частково. Визнано незаконним та скасовано рішення ІІІ сесії VIІ скликання Кишинської сільської ради Олевського району Житомирської області №30 від 28 березня 2016 року в частині надання дозволу ОСОБА_2 на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку господарських будівель і споруд, загальною орієнтовною площею 0.10 га., що розташована за адресою: АДРЕСА_1 . Визнано незаконним та скасовано рішення ІV сесії VIІ скликання Кишинської сільської ради Олевського району Житомирської області №74 від 10 червня 2016 року в частині затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 , кадастровий номер: 1824484001:11:006:0036, загальною площею 0.0810 га., для будівництва та обслуговування жилого будинку господарських будівель і споруд, з метою передачі її у власність, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 . Скасовано реєстрацію права власності на нерухоме майно земельної ділянки, кадастровий номер: 1824484001:11:006:0036, загальною площею 0.0810 га., з виключенням запису з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно під реєстровим номером: 952620618244. В решті позовних вимог відмовлено за безпідставністю.
Ухвалюючи зазначене рішення, суд виходив з того, що при ухваленні спірних рішень Кишинської сільської ради Олевського району Житомирської області №30 від 28.03.2016 року та № 74 від 10.06.2016 року, якими ОСОБА_2 , надано дозвіл на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок для передачі у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку господарських будівель і споруд загальною орієнтовною площею 0.10 га., за адресою: АДРЕСА_1 та затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 , кадастровий номер: 1824484001:11:006:0036, загальною площею 0.0810 га., для будівництва та обслуговування жилого будинку господарських будівель і споруд, з метою передачі її у власність, що розташована за цією ж адресою, орган місцевого самоврядування діяв з грубим порушенням вимог Земельного Кодексу України і Конституції України та є порушенням принципу верховенства права, оскільки зазначена земельна ділянка, що виділена ОСОБА_2 , яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 (накладається) знаходиться в межах земельної ділянки позивача ОСОБА_1 , яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , а тому є незаконними та такими, що підлягають скасуванню, так як були прийняті не з підстав передбачених ст.118 ЗК України. Стосовно вимоги позивача про визнання недійсною реєстрації права власності на нерухоме майно - земельної ділянки, суд зазначив, що уповноважений орган, який здійснює таку реєстрацію діє на підставі відповідного закону та в межах своїх повноважень, і на підставі поданих до даного органу встановленого законом переліку документів, а тому така вимога не підлягає задоволенню. Проте, оскільки скасування реєстрації права власності на нерухоме майно - земельної ділянки, кадастровий номер: 1824484001:11:006:0036, загальною площею 0.0810 га., з виключенням запису з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно під реєстровим номером: 952620618244 є похідним від визнання незаконними та скасування рішень, така реєстрація права власності на вказану земельну ділянку підлягає скасуванню з виключенням запису з Державного реєстру речових прав на вказане нерухоме майно.
3. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року рішення Олевського районного суду Житомирської області від 04 липня 2018 року скасовано, а провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Олевської міської об'єднаної територіальної громади Житомирської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: відділ Держгеокадастру в Олевському району Житомирської області; Управління економічного розвитку, інфраструктури, містобудування та з питань цивільного захисту Олевської районної державної адміністрації Житомирської області; ОСОБА_2 про визнання незаконними і скасування рішень Кишинської сільської ради Олевського району Житомирської області та скасування реєстрації права власності на нерухоме майно закрито.
Постановляючи зазначену постанову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що даний спір виник з приводу здійснення позивачем своїх цивільних прав на земельну ділянку на засадах рівності та, порушення цих прав третьою особою, тому даний позов спрямований на захист прав у сфері цивільно-правових, а не публічно-правових відносинах, що виключає можливість його розгляду та вирішення в порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанцій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року, залишити в силі рішення Олевського районного суду Житомирської області від 04 липня 2018 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі заяви позивача, рішенням ХХХІІІ сесії VІ скликання Кишинської сільської ради Олевського району Житомирської області від 30.01.2015 року за № 319, яке згідно до постанови Олевського районного суду Житомирської області від 28.12.2015 року є чинним (а.с.91-96), йому було надано дозвіл на договірних умовах з проектною землевпорядною організацією, що має відповідну ліцензію, замовити розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для безоплатної передачі у власність земельних ділянок для будівництва та обслуговування жилого будинку господарських будівель і споруд загальною орієнтовною площею 0.25 га., за адресою: АДРЕСА_1 та ведення особистого селянського господарства загальною орієнтовною площею 0.15 га., за тою ж адресою (а.с.11), та в подальшому розроблену і погоджену технічну документацію рекомендовано подати на розгляд та затвердження чергової сесії Кишинської сільської ради.
Актом від 02.02.2015 року (а.с.12,13) представником ТОВ «Геозвягель+» в присутності замовника ОСОБА_1, представників суміжних землевласників та голови Кишинської сільради було проведено погодження встановлених в натурі меж землеволодіння в АДРЕСА_1 .
Крім того, актом було передано межові знаки на зберігання позивачу і власники (користувачі) суміжних земельних ділянок претензій до існуючих меж не заявляли (а.с.14).
В подальшому позивач 16.02.2015 року звернувся до Відділу Держземагенства в Олевському районі Житомирської області з заявою (а.с.15) про державну реєстрацію земельної ділянки, площею 0.25 га., яка розташована в АДРЕСА_1 .
Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-1801542122015 від 25.02.2015 року позивач, є власником земельної ділянки, площею 0.1340 га., яка розташована в АДРЕСА_1 , (а.с.20-22).
Рішенням ХХХVІІ сесії VІ скликання Кишинської сільської ради № 351 від 16.04.2015 року, ОСОБА_2 , надано дозвіл на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок для передачі у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку господарських будівель і споруд загальною орієнтовною площею 0.10 га., за адресою: АДРЕСА_1 , та в подальшому розроблену і погоджену технічну документацію рекомендовано подати на розгляд та затвердження чергової сесії Кишинської сільської ради (а.с.24).
Після чого ОСОБА_2 було подано заяву до Відділу Держземагенства в Олевському районі Житомирської області про державну реєстрацію його земельної ділянки, яка розташована в АДРЕСА_1 .
Однак, рішенням №РВ-1800055762015 від 10.06.2015 року ОСОБА_2 , уповноваженою посадовою особою Відділу Держземагенства (на той час) в Олевському районі Житомирської області було відмовлено у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру, оскільки земельна ділянка, що виділена ОСОБА_2 , яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 (накладається) в межах земельної ділянки позивача, яка розташована за адресою: с.Кишин вул.
Рішенням ІІІ сесії VІІ скликання Кишинської сільської ради № 30 від 28.03.2016 року, ОСОБА_2 , повторно надано дозвіл на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок для передачі у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку господарських будівель і споруд загальною орієнтовною площею 0.10 га., за адресою: АДРЕСА_1 , та в подальшому розроблену і погоджену технічну документацію рекомендовано подати на розгляд та затвердження чергової сесії Кишинської сільської ради (а.с.28).
Рішенням ІV сесії VIІ скликання Кишинської сільської ради Олевського району Житомирської області № 74 від 10 червня 2016 року затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 кадастровий номер: 1824484001:11:006:0036, загальною площею 0.0810 га., для будівництва та обслуговування жилого будинку господарських будівель і споруд, з метою передачі її у власність, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
Крім цього, згідно до інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, № 128223300 від 20.06.2018 року слідує, що 11.01.2017 року проведено реєстрацію права власності на нерухоме майно земельної ділянки, для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, кадастровий номер: 1824484001:11:006:1014, загальною площею 0.0188 га., під реєстровим номером: 952695118244, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 та належить власнику ОСОБА_2 , (а.с.199-201).
6. Вважаючи дані рішення Кишинської сіслької ради Олевського район Житомирської області такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся з даним позовом до суду.
7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що у цій справі оскаржуються рішення Кишинської сільської ради Олевського району Житомирської області, які було прийнято радою при здійсненні нею владних управлінських функцій. Справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки предметом цього спору є перевірка законності рішень органу місцевого самоврядування, прийняті ним при здійсненні владних управлінських функцій.
8. ОСОБА_2 подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року, в якому третя особа вважає оскаржуване рішення законним та ухваленим з дотриманням норм процесуального права. Просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року без змін.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції
9. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
10. Положеннями ч. п. 1 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
У пункті 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
11. Відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
13. Аналіз змісту статті 19 Цивільного процесуального кодексу України та статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакціях, чинних на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) у сукупності дає підстави для висновку, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб'єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Таким спором, зокрема, є спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Натомість приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
14. З огляду на викладене, не можна вважати публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб'єктом владних повноважень) як суб'єктом публічного права та суб'єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, хоч у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
У разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
15. Крім того, спір, що розглядається, в частині вимог про скасування державної реєстрації права власності на нерухоме майно (земельну ділянку) не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки державний реєстратор, приймаючи таке рішення, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняте державним реєстратором оскаржуване рішення стосувалось реєстрації прав іншої особи, а не позивача.
16. Як свідчить зміст позовної заяви, спір виник у зв'язку прийняттям Кишинської сільською радою Олевського району Житомирської області незаконних рішень щодо надання ОСОБА_2 у власність земельної ділянки, кадастровий номер: 1824484001:11:006:0036, загальною площею 0.0810 га для будівництва та обслуговування жилого будинку господарських будівель і споруд, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , оскільки зазначена земельна ділянка знаходиться в межах земельної ділянки позивача ОСОБА_1 , яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 . Вказане, на думку позивача, порушує його права мати у власності земельні ділянки розмірами 0.25 та 0.1340 га., загальною площею 0.384 га., визначених йому Генеральним планом утворення АДРЕСА_1, де в нього є житловий будинок НОМЕР_1.
Позивач обґрунтував позов порушенням свого права на отримання земельної ділянки, оскільки,як вважає позивач, її надано особі, що не мала право на отримання цієї земельної ділянки. Тобто існує спір про право, що унеможливлює розгляд цієї справи за правилами адміністративного судочинства.
17. Спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку державного реєстратора як суб'єкта владних повноважень, а стосується захисту його приватного інтересу.
Ураховуючи суть спірних правовідносин та суб'єктний склад сторін у справі, суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.
18. Аналогічна правова позиція також викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 826/240/16, від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, від 12 грудня 2018 року у справі № 573/454/17, від 10 квітня 2019 року у справі № 242/1634/17, від 5 червня 2019 року у справі № 366/3436/16-ц, від 26 червня 2019 року у справі № 455/1496/16-ц та багатьох інших.
19. Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Висновки за результатом розгляду касаційної скарги
23. Згідно із частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків суду апеляційної інстанції заявник касаційної скарги не спростував, суд не вбачає підстав для задоволення касаційних скарг.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року - без змін.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В.Коваленко
Судді: Л.Л.Мороз
І.В.Желєзний